Конституционная реформа: ловушка для Януковича

Конституционная реформа: ловушка для Януковича

Событие: Первая пленарная неделя Верховной Рады на нынешней сессии, была закрыта досрочно – многочасовые консультации о вариантах конституционной реформы, предусматривающей возвращение к парламентско-президентской форме правления, не увенчались успехом.

Комментирует: эксперт Центра Путинцев И.С.


Суть реформы

25 января президент Украины Виктор Янукович на встрече с лидерами оппозиционных фракций согласился на проведение конституционной реформы. Под ней на Украине подразумевают, главным образом, повторное введение в силу основных положений той редакции конституции, которая была принята в декабре 2004 г. и действовала с января 2006 г. по сентябрь 2010 г. В этот период полномочия президента были существенно ограничены за счёт расширения полномочий парламента и правительства. Возврат к этой системе грозит Януковичу практически полной потерей власти.

Во-первых, президент потеряет свободу рук при выборе кандидатуры на должность главы правительства: фактически это полномочие перейдёт к парламентскому большинству. Во-вторых, президент никак не сможет влиять на назначения и отставки членов правительства, за исключением глав МИДа и минобороны. В-третьих, президенту потребуется одобрение парламента на осуществление ряда иных кадровых полномочий, в т.ч. на назначение министров иностранных дел и обороны, глав спецслужб, отставку генерального прокурора и др.

Без поддержки парламентского большинства президент не сможет реализовать свои ключевые полномочия и утратит влияние на исполнительную власть. В том случае, если должность премьер-министра займёт кандидат от оппозиции, именно он получит возможность принимать ключевые политические решения. У Украины уже есть опыт подобного рода.

Исторический опыт (2006 – 2010 гг.)

Президент Виктор Ющенко на рубеже 2004 – 2005 гг. получил власть в обмен на проведение конституционной реформы. Со времени её вступления в силу с 2006 г. Ющенко непрерывно терял политическое влияние. К руководству правительством пришли политические оппоненты Виктора Ющенко – вначале Виктор Янукович, затем Юлия Тимошенко. Острая борьба за власть между президентом и главой правительства приводила к тому, что страну постоянно сотрясали политические скандалы.

Президент Ющенко дважды принимал решение распустить неподконтрольную ему Верховную раду. В 2007 г. правительство Януковича не смогло предотвратить неконституционный роспуск парламента и утратило власть. В 2008 г. правительство Тимошенко действовало более решительно: оно успешно блокировало указ президента о роспуске Верховной рады.

Правительственная чехарда приобрела несуразные формы. Более двух лет (с декабря 2006 г. по март 2009 г.) не принималось решение о назначении главы службы безопасности Украины. В декабре 2006 г. парламент отправил в отставку главу МИД Бориса Тарасюка, но по указу президента он продолжил исполнение своих обязанностей и в январе 2007 г. совершил несогласованный с правительством визит в Чехию. Похожих случаев в других ведомствах (МВД, генпрокуратура, фонд госимущества и др.) было немало.

Как следствие, нарушалась согласованная работа государственных структур, а принцип коллективной ответственности правительства за проводимую политику размывался: каждый министр или глава крупного ведомства мог вести самостоятельную политическую игру с парламентскими группами, пользоваться разногласиями президента и главы правительства.

Показательны также два других случая, произошедших в президентство Ющенко. В мае 2007 г. возник открытый конфликт между президентом Ющенко и главой МВД Василием Цушко по вопросу о переподчинении внутренних войск президенту. Это происходило на фоне противостояния различных силовых структур у здания генпрокуратуры. Другой пример – подписание «газовых контрактов» в Москве в январе 2009 г.: по утверждениям Виктора Ющенко, глава правительства Юлия Тимошенко имела президентскую директиву, но не выполнила её. Таким образом, ключевой для украинской экономики вопрос был решён премьер-министром самостоятельно, в обход мнения президента.

Зачем реформа Януковичу?

С учётом такого опыта, действующий президент Виктор Янукович не должен иметь иллюзий: как только конституционная реформа реализуется на практике, он утратит те возможности, которые до сих пор позволяют ему пользоваться поддержкой парламентского большинства. Согласившись на расширение полномочий главы правительства и парламента, он останется президентом без реальной власти. В частности, он останется без поддержки МВД и может потерять контроль над работой силовых ведомств – это сделает его беззащитным перед лицом политических оппонентов. Иными словами, «Беркут» перестанет сдерживать «майдан».

Реальное отношение Януковича к конституционной реформе 2004 г. проявилось ещё в начале его президентства, когда он добился её отмены конституционным судом. Идеалом Януковича изначально была сильная президентская власть, ведущая роль в отношениях с правительством.

Почему тогда Янукович дал принципиальное согласие на проведение конституционной реформы? В качестве одной из версий может называться стремление затянуть время и пройти пик конфликта, не допустить его дальнейшей эскалации. По такой логике, проведение конституционной реформы впоследствии столкнётся с непреодолимыми политическими и процедурными сложностями. Но к этому моменту Янукович может утратить контроль над событиями: новые уступки могут лишить его большинства в парламенте и сделать процесс конституционных изменений неуправляемым.

По другой версии, Янукович может делать ставку на усиление противоречий между лидерами оппозиции – Арсением Яценюком и Виталием Кличко. Яценюк может рассматривать премьерство с расширенными полномочиями как идеальный вариант развития своей политической карьеры: получая реальную власть, он не ставит её в зависимость от своего успеха на президентских выборах. Этот успех ничем не гарантирован: провал Яценюка на выборах 2010 г. ещё слишком свеж в памяти. Что касается Кличко, то для него более желательный вариант – президентство, поскольку на выборах он может всерьёз бороться за победу.

Так, согласно последнему опросу «Социополиса», в первом туре выборов за Януковича готовы проголосовать 18,4 % опрошенных, за Кличко – 17,6 %, за Яценюка – лишь 4,1 %. Неудивительно, что противоречия между Яценюком и Кличко по вопросу о будущей конфигурации власти уже заметны: Кличко не поддержал готовность Яценюка возглавить правительство, а между фракциями «Батькивщины» и УДАРа возникли разногласия об условиях конституционной реформы. Но переоценивать значение этих противоречий не стоит: в конце концов, ни Яценюк, ни Кличко не обладают определяющим влиянием даже на собственные партии.

Ещё одной версией может стать то, что Янукович смирился со своим поражением и готов пожертвовать властью в обмен на гарантии личной безопасности. Бывшие президенты Леонид Кучма и Виктор Ющенко действовали схожим образом: Кучма в 2004 г. согласился с проведением конституционной реформы и проведением т.н. «третьего тура» выборов, а действия Ющенко перед президентскими выборами 2010 г. были выгодны, в первую очередь, Януковичу. Оба бывших президента после своей отставки не подвергались уголовному преследованию, в отличие от ряда своих бывших соратников (Евгений Кушнарёв, Юлия Тимошенко и др.). Возможно, о вероятности подобной «политической сделки» задумывается и Янукович.

Внешний фактор

Конституционная реформа уже получила открытую поддержку западных стран. В интервью “TheWallStreetJournal” от 2 февраля о её необходимости заявила глава европейской дипломатии Кэтрин Эштон, а 5 февраля эту позицию подтвердил в ходе выступления в Европарламенте еврокомиссар по расширению Штефан Фюле. Об этом же 7 февраля говорилось в выступлении помощника госсекретаря США Виктории Нуланд по итогам её визита в Киев.

Со стороны иностранных государств открытая поддержка планов конституционных преобразований на Украине граничит с вмешательством во внутренние дела. Изменение основного закона страны – это не тот вопрос, который должен решаться с учётом иностранной экспертизы и рекомендаций (о готовности предоставить их Кэтрин Эштон заявила 5 февраля). Этот вопрос должен решаться населением и политическим классом страны. Рекомендации иностранных правительств неизбежно будут отражать то видение политического будущего Украины, которое соответствует их собственным интересам.

Практически идеальным для стран ЕС представляется следующий сценарий: оппозиционный политик (Арсений Яценюк либо какая-либо «компромиссная фигура») возглавляет правительство с расширенными полномочиями. По примеру «газовых соглашений» Юлии Тимошенко, новый премьер подписывает договор об ассоциации с ЕС, несмотря на противодействие президента. Потеряв реальную власть, Янукович, тем не менее, сохраняет в глазах населения главную ответственность за неблагоприятное положение дел в стране. Как следствие, фаворитом президентских выборов 2015 г. становится Виталий Кличко. Премьер-министр не участвует в выборах, сохраняя наиболее значительные властные полномочия и после 2015 г.

Ключевыми предпосылками для реализации этого сценария являются возврат основных положений конституционной реформы 2004 г. и назначение на пост главы правительства прозападного политика. Пока Янукович действует в рамках такой логики, государственные деятели ЕС и США сохраняют с ним регулярные контакты и поддерживают некоторые его внутриполитические инициативы.

Значение для России

Кто бы ни стал новым украинским премьером, он не будет проявлять такую же готовность к конструктивному взаимодействию с Россией, как Николай Азаров в конце 2013 г. Отставка Азарова ясно даёт понять представителям украинского политического класса: сближение с Россией в обход интересов Запада дорого обходится тем государственным руководителям, которые берут за это ответственность. Если новый глава правительства получит расширенные полномочия, то он сможет оказывать определяющее влияние на внешнеполитический курс страны – особенно в том случае, если Янукович утратит поддержку парламентского большинства. Путь к подписанию соглашения об ассоциации с ЕС станет открытым, а ноябрьские договорённости с Россией окончательно утратят силу.

В более длительной перспективе конституционная реформа на Украине создаст для России дополнительные сложности. После реформы президент и премьер-министр будут находиться в состоянии постоянной борьбы за власть и за контроль над парламентским большинством. Это усилит их зависимость от крупного украинского бизнеса, в то время как события рубежа 2013 – 2014 гг. ещё раз доказывают то, что украинские олигархи в большей степени ориентируется на интересы Запада, а не России. В 2010 – 2013 гг. концентрация властных полномочий в руках президента Украины предоставляла хотя бы гипотетическую возможность того, что Россия может договориться с ним в обход мнения украинских олигархов, предоставив Януковичу определённый объём политической и финансовой поддержки. К настоящему времени эта возможность не реализована, а после конституционной реформы будет упущена окончательно.

Вывод

Поставив под вопрос ключевые положения действующей конституции, президент Янукович пошёл на слишком большую уступку. Как оказалось, гарант конституции не готов защищать её базовые положения. Даже если это не более чем тактический манёвр, его цена слишком высока. Теперь оппозиция не ослабит давления на власть по вопросу о реформе, а западные руководители будут открыто поднимать этот вопрос, вовсе не требующий международного обсуждения. Конституционная реформа также создаст дополнительные сложности для развития российско-украинских отношений.

Виктор Янукович и ранее позволял своим оппонентам не считаться с положениями конституции. Так, в 2004 г. он принял участие в т.н. «третьем туре» президентских выборов, а в 2007 г. смирился с тем, что президент Ющенко неконституционно распустил парламент. Оба раза Янукович терял многое, не приобретая взамен практически ничего. Если сегодня он будет придерживаться схожей линии поведения, то лишится наиболее важных полномочий, а спустя год потеряет и должность президента.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
2093
9792
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика