Ответят ли парламентарии за халтуру?

Ответят ли парламентарии за халтуру?

Эксперт Центра, к.ю.н., Гаганов А.А.

Депутаты разработали очередной законопроект об императивном мандате. Что такое императивный мандат? Примут ли депутаты закон против самих себя? Депутаты Государственной Думы Олег Нилов, Михаил Емельянов и Сергей Миронов внесли законопроекты, направленные на установление дополнительных оснований для досрочного прекращения полномочий парламентариев. Фактически предлагается ввести императивный мандат, но в несколько видоизмененной форме.

За что депутат потеряет место?

Законопроекты вводят новое основание для досрочного прекращения полномочий: многократное неисполнение своих обязанностей лицом, являющимся членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы. Данное основание включается в перечень других оснований наряду с такими виновными основаниями, как:

участие парламентария в деятельности по управлению коммерческой организацией, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (если она финансируется не за счет иностранцев);

вхождение парламентария в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций;

открытие счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории России;

утрата парламентарием гражданства РФ либо приобретение гражданства другого государства;

выход из состава фракции.

Какие обязанности есть у депутата?

Обязанности депутата Государственной Думы и сенатора вытекают из закона о статусе депутата Госдумы и члена Совета Федерации, регламентов палат. Также депутаты предлагают повысить статус положений о фракциях, отметив в законе их обязательность для депутатов. Положение о фракции может предусматривать обязанности депутата Думы как члена фракции.

В законе о статусе нет отдельной статьи с обязанностями парламентария. Это создает известные неудобства с оценкой этих обязанностей. В какой-то степени обязанности парламентария следуют из запретов и ограничений, сформулированных законом о статусе. Эти обязанности перечислены и в пояснительной записке к законопроекту:

- участие в заседаниях палаты парламента;

- участие в работе комитетов и комиссий, рабочих групп;

- участие в выполнении поручений соответственно парламента;

- участие в парламентских слушаниях;

- внесение законопроектов в Государственную Думу;

- внесение парламентского, депутатского запроса;

- обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании палаты;

- обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.

Досрочное прекращение полномочий депутата связывается авторами законопроекта также с «систематическим» или «многократным» неисполнением депутатом Государственной Думы своих обязанностей. Что при этом считать систематичностью и как фракция будет это определять, законопроект умалчивает. Обычно систематичность предполагает совершение деяния не менее трех раз в год. Достаточно ли депутату пропустить без уважительной причины три заседания в год, чтобы расстаться с мандатом? Кто будет оценивать доказательства уважительности причин?

Есть противоречие внутри самих законопроектов о досрочном прекращении полномочий. Если первый законопроект (№ 829642-6) говорит о «систематическом неисполнении обязанностей», то второй (№ 8296655-6) вводит такое основание для досрочного прекращения полномочий, как «многократное неисполнение своих обязанностей». Конечно, разницу в терминологии можно считать юридико-техническим недочетом. Однако в данном случае это существенный недочет, и он говорит о недостаточной проработке законопроекта.

Второй законопроект далее разъясняет, что такое «многократное» неисполнение обязанностей – это три и более раз. Но за какой период должны накопиться эти нарушения? За месяц, за год или за все 5 лет полномочий? Ответа в законопроекте нет.

Как быть с наказами избирателей?

В пояснительной записке авторы законопроекта отмечают, что «действующая редакция Федерального закона не предусматривает форм ответственности депутата  Государственной Думы за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. В своей депутатской деятельности он свободен от наказов избирателей и не несет перед ними юридической ответственности. Депутата Государственной Думы, уклоняющегося от участия в законодательной деятельности палаты или иных формах депутатской деятельности, невозможно отозвать либо лишить полномочий иным способом. По мнению авторов предлагаемого законопроекта, природа свободного мандата не отвечает запросам современного общества и пагубно влияет на качество представительной власти в Российской Федерации».

В пояснительной записке депутаты ссылаются на то, что депутаты свободны от наказов избирателей и не связаны никакой ответственностью за выполнение своих обещаний перед избирателями. Однако в законопроекте нет предложений ввести обязательные для исполнения депутатами наказы избирателей. Обязанности депутатов выполнять свои предвыборные обещания также нет. Поэтому нельзя считать корректным то, что авторы законопроекты называют свои предложения введением императивного мандата. Императивный мандат означает, что наказы избирателей обязательны для депутата, а за их неисполнение они, как правило, могут отозвать своего депутата. Когда речь не идет о наказах избирателей, ответственность депутата за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей принимает вид дисциплинарной ответственности. Можно провести аналогию с трудовым законодательством: например, если обычный работник не пришел на совещание на работе и отсутствовал более четырех часов, это прогул. За прогул можно и уволить. Если же депутат прогулял заседание комитета или Думы, его «уволить» нельзя. Поскольку депутат избран народом, то «увольнять» его должен народ (это уже отзыв депутата избирателями). Института отзыва депутата на федеральном уровне в России нет. Но какую-то ответственность депутат должен нести.

Вопрос об ответственности депутатов за непосещение заседаний Думы, комитетов и комиссий давно волнует избирателей. В некоторых субъектах РФ такая ответственность предусматривается. На федеральном уровне депутаты также неоднократно поднимали вопрос об ответственности. В прошлом году в Государственной Думе была создана рабочая группа по совершенствованию закона о статусе депутата, одной из целей ее работы названа разработка санкций для депутатов-прогульщиков. Однако до сих пор о результатах труда рабочей группы ничего не слышно. Известно также о законодательных инициативах некоторых субъектов РФ, также касающихся ответственности депутатов.

Вполне объяснимо, почему депутаты не хотят принимать законы об ответственности для самих себя: эти законы могут обернуться против них.

Повышение роли фракций

Авторы законопроекта называют фракции «важным элементом осуществления контроля парламентской деятельности». Депутаты полагают, что именно фракция имеет реальную возможность влиять на депутатов Думы в целях исполнения ими наказов избирателей, а также иных обязательств перед избирателями. Члены фракции путем голосования добровольно определяют для себя правила, обязательные для выполнения, принимают соответствующие обязательства. Эти правила и отражаются в положении о фракции.

Повышение роли фракции выражается и в том, что по замыслу депутатов именно инициатива фракции будет пусковым механизмом для досрочного прекращения полномочий депутата по решению Государственной Думы. Процедура инициирования прекращения полномочий депутата фракцией не описана в законопроекте, вероятно, этот вопрос должен решаться регламентом Госдумы. Также непонятно, как это согласуется с процедурой из второго законопроекта, в которой участвует Генеральная прокуратура РФ.

Повышение роли фракций имеет свои плюсы и минусы. Например, появление фракций привело к снижению роли комитетов, и партийное мнение стало преобладать над профессиональным мнением профильного комитета. Ни для кого не секрет, что на заседаниях фракций формируется позиция фракции по вопросам, выносимым на голосование в Думе. Эта позиция обязывает депутата голосовать только так, как решила фракция. При этом депутат ограничен в возможностях высказать мнение, отличное от мнения фракции (партии).

Если фракция получит дополнительные полномочия инициировать досрочное прекращение полномочий депутата, то может получиться так, что фракция станет наказывать депутатов за неучастие в заседаниях фракций и отказы от голосования. А это сделает депутатов более зависимыми от фракций (партий) и еще больше отдалит их от избирателей.

Как досрочно прекратить полномочия парламентариев?

Второй законопроект (№ 8296655-6) предусматривает процедуру досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Как мы указали выше, в законопроектах есть два понятия: систематическое неисполнение обязанностей и многократное неисполнение обязанностей. Это может быть юридико-технической ошибкой законопроектов, а может быть и умышленным введением двух разных оснований и разных процедур. Так или иначе, второй законопроект говорит о досрочном прекращении полномочий депутатов и членов Совета Федерации именно при многократном неисполнении обязанностей.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий парламентария решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой парламента. Как указано в законопроекте, «с целью выявления необходимых обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий», Генеральная прокуратура РФ может обратиться к палате парламента с представлением о лишении парламентария неприкосновенности. О чем здесь идет речь? Если неприкосновенность снимается только при возбуждении уголовного или административного дела, то речь может идти, например, о допросе или каких-то оперативно-розыскных действиях. Но какое это имеет отношение, например, к непосещению заседаний парламента? Представление прокуратуры должно основываться на подтвержденных доказательствами сведениях. Такие сведения Генеральному прокурору РФ могут предоставить правоохранительные органы, органы местного самоуправления, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, ФОМС и другие организации, руководящие органы политических партий и другие зарегистрированные общественные объединения, Общественная палата РФ, общероссийские СМИ.

Далее палата парламента рассматривает представление прокуратуры и принимает решение. Палата также может затребовать дополнительные материалы. Если палата парламента отказалась досрочно прекратить полномочия депутата или сенатора, то повторно рассматривать представление по тому же основанию нельзя, если нет вновь открывшихся обстоятельств.

Есть вопросы к ссылке на «вновь открывшиеся обстоятельства» в паре с рассмотрением «по тому же основанию». Де-юре «то же основание» - это тот же пункт перечня оснований для прекращения полномочий. Вновь открывшиеся обстоятельства – это те обстоятельства, которые уже были на момент рассмотрения вопроса, но о них не было известно. А вот новые обстоятельства – это обстоятельства, возникшие уже после рассмотрения вопроса. По существующей в законопроекте формулировке получается, что если однажды рассматривалось представление Генпрокурора по основанию из пункта «к» «многократное неисполнение своих обязанностей» и парламентарий не был лишен места, то даже если парламентарий продолжает прогуливать заседания (это новые обстоятельства, а не вновь открывшиеся), второй раз рассматривать представление по тому же пункту «к» нельзя.

Что можно сказать об этой процедуре? Участие Генерального прокурора РФ в этой процедуре ставит ее на один уровень с процедурой лишения неприкосновенности (которая тоже может привести к досрочному прекращению полномочий депутата, а может и не привести). Поскольку лишение неприкосновенности может инициироваться в случае возбуждения уголовного или административного дела в отношении депутата, логично, что в этой процедуре участвует Генпрокурор (государственный обвинитель). Однако аналогия для лишения депутатского мандата с уголовным или административным преследованием вряд ли уместна. То, о чем написан рассматриваемый законопроект, «тянет» на дисциплинарную ответственность. Поэтому и участие Генпрокурора в процедуре, и прекращение полномочий за дисциплинарные проступки вряд ли уместно.

Хотя процедура с участием Генерального прокурора проще и дешевле, она не может сравниться с процедурой отзыва депутата избирателями, она не равноценна ей. Также эта процедура не обеспечивает защиту прав избирателей, так как она фактически вообще не учитывает их волю. Кроме того, в сопроводительных документах к законопроектам сказано, что их принятие не потребует внесения изменений в федеральное законодательство, однако это не так: будут нужны изменения в закон о прокуратуре, а также изменения в регламенты палат парламента.

Выводы

К законопроектам есть масса вопросов. В существующем виде они вряд ли будут приняты. Низкие шансы на принятие усугубляются своеобразной традицией, согласно которой депутаты не принимают законы, которые могут им навредить.

Помимо юридико-технических недочетов сама концепция законопроектов выглядит непродуманной. Фактически в проектах подменяется сложная процедура отзыва депутата избирателями более простой процедурой, не учитывающей волю избирателей. Все те высокие идеалы ответственности парламентария перед избирателями, качественной работы и дисциплины не могут быть достигнуты указанным законопроектом. Для улучшения дисциплины нужно ввести меры дисциплинарной ответственности, которые депутаты до сих пор отказываются принимать. Для улучшения качества работы в парламенте должны работать профессионалы. Для введения института ответственности перед избирателями нужно урегулировать вопросы наказов избирателей, формализовать требования к наказам и отчетности об их исполнении.

Законопроекты говорят о некой ответственности за неисполнение обязанностей и умалчивают не только о связи депутатов с избирателями, но и об ответственности парламентариев за содержание законов. Это, пожалуй, один из главных вопросов: в чьих интересах принимаются законы? Кто ответит за законы, не соответствующие интересам страны и ее народа?

Институт ответственности избранных лиц предусмотрен в проекте Конституции России, разработанном Центром Сулакшина. Конституционных норм недостаточно, они должны быть конкретизированы в соответствующих законопроектах «О гарантиях народовластия» и «О политической (конституционной) ответственности», работа над которыми ведется в Центре в настоящее время.

В целом вопросы ответственности парламентариев нельзя решить одним законом о внесении точечных изменений. В конституции и законодательстве должен быть провозглашен и реализован принцип ответственности всех государственных органов и должностных лиц за результаты своей работы.


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ:

Отозвать нельзя помиловать 

Эксперт центра об установлении мер ответственности для политических партий за невыполнение предвыборных обещаний 

Особенности формирования парламента будущей России  



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3488
14463
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика