Административная реформа: изжить «пережитки советского прошлого»

Административная реформа: изжить «пережитки советского прошлого»

 Автор Шишкина Наталия Игоревна — эксперт Центра Сулакшина.

Председатель Правительства Дмитрий Медведев вновь заявил о необходимости проведения административной реформы. На этот раз — чтобы полностью изжить «пережитки советского прошлого».

Информация о содержании предложения в СМИ  достаточно скупая, сам Кремль в лице Дмитрия Пескова заявил, что конкретики пока мало, но работа уже ведется.

Главным образом, Председателя Правительства не устраивают старые методы контроля и мотивации, инертность системы государственных органов, отсутствие системы взаимодействия между органами власти, отсутствие внешнего контроля эффективностью организации работы, управлением министерства занимается лично министр. Интересно, что 16 лет именно они сами и создавали всю эту систему.

Основной новеллой новой реформы хотят сделать так называемый KPI — ключевые показатели эффективности, аналог которых существует в России ещё с начала 2000-х годов.

Кроме того, Д. Медведев предложил понятную «приборную панель» для самих министерств, и возможность оценивать её для общества. За достижение ключевых показателей эффективности главы министерств должны нести персональную ответственность. Ну, а для того, чтобы провести такую реформу, необходимо создать очередную комиссию под руководством Президента.

Стоит отметить, что за все 25 лет существования России в виде Российской Федерации, государственное управление практически беспрерывно реформировалось. За 25 лет Петр Первый провел военные реформы и сделал из Царства Российскую Империю, СССР успел победить в Великой Отечественной войне, восстановиться после неё и отправить первого человека в космос, а российская власть так и не смогла создать работающую систему государственного управления.

Теперь даже выделяют единую административную реформу, которая проходила в несколько этапов. Принято выделять четыре этапа административной реформы: 1990–1993, 1993–1999, 1999–2004, 2004—2010 гг. Первый этап заключался в копировании и имплементации западных образцов устроения государственной власти, начиная от разделения властей, и заканчивая учреждением отдельных органов и административно-территориальным устройством. Тогда было закреплено — во всяком случае, на время — разделение партийных и государственных должностей в виде формальной аполитичности государственной власти и невозможности совмещать партийную работу с государственной службой. Результат: «лоскутное одеяло» государственного управления, противоречивость и хаотичность.

Последующие этапы в основном были направлены на укрепление власти президента и исполнительной власти, оптимизацию государственного управления и постоянную реорганизацию государственных органов. Конечно, никто не забывал и о традиционной для российской элиты болезни — копирование западных образцов.

По существу, новая реформа больше напоминает вторую версию административной реформы начала 2000-х. Напомню, что именно тогда было принято решение о создании Общественной палаты, главная функция которой — оценка деятельности государственных структур.

На протяжении всего времени строилась, в том числе и самим Медведевым, система взаимодействия государственных органов, которой он сам недоволен. Чего стоят только бессмысленное Открытое правительство и Министерство Абызова, дорогостоящая переделка милиционеров в полицаев. Поэтому если уж он выступает за личную ответственность министров, то почему бы не подать личный пример?

Что касается оптимизации государственных органов, то проводится она тоже постоянно, но как-то так, что её итогом становится раздувание государственного аппарата и дублирование функций разных ведомств. Порядка в систему государственного управления такая оптимизация не привносит ни на грош, зато постоянная смена названий, министерств, переброска полномочий и вопросов с одного ведомства на другое создают прекрасные условия для неразберихи и неэффективности государственного управления.

Следует обратить внимание ещё и вот на что: общественный контроль эффективностью организации работы. Не общественный контроль результатов работы, а организации работы министерства. Организована работа может быть хорошо, только вот результат этой работы может быть плачевным. Например, министерство может хорошо организовать проведение ЕГЭ, но качество образования, выпускников школ и ВУЗов при этом может быть низким. Так же и Минздрав может эффективно и хорошо организовать запись к врачам — но если наблюдается кадровый дефицит, то качество медицинской помощи, да и своевременность её оказания может не дотягивать до необходимого для нормальной жизни и развития общества.
Претензия Дмитрия Медведева о старых «советских» методах контроля выглядит на этом фоне смехотворно. За время реформ от советского прошлого мало что осталось.

К тому же, аналог показателей эффективности уже более десяти лет существует — в 2004 году они назывались показателями деятельности. Важно отметить, что KPI — это показатель не государственного управления, а экономического. В этом вопросе, видимо, Д. Медведев попал под влияние Германа Грефа, впечатлившегося малазийским опытом реформирования, который Г. Греф и предложил взять за основу. Что это за опыт? В Малайзии в 2009 году был создан центр реформ, свое рода координатор и наставник министерств по исполнению проектов развития. Главная цель создания — повышение эффективности министерств на основе показателей эффективности. Раньше был лозунг «Догоним и перегоним Америку», и отставание действительно сокращалось. На сегодня «догоним Малайзию». Про Португалию уже и не мечтаем.

Во-первых, расчет странный: если за четверть века власть так и не научилась без внешней указки что-либо реформировать и исполнять, вряд ли созданный ею же центр поможет в этом.

Не стоит забывать и тот факт, что Малайзия — это конституционная монархия, построенная на т.н. Вестминстерской системе. В этой системе глава государства не имеет реальной власти, в отличие от премьер-министра, который в случае объявления Палатой представителей недоверия правительству немедленно уходит в отставку. Отсюда — заинтересованность премьер-министра в результатах своей работы.

В России ситуация совершенно иная. Даже если вдруг Государственная Дума решит объявить вотум недоверия правительству, то сам Президент и решает, согласиться или нет с Государственной Думой. Но если Госдума будет настаивать на недоверии последующие три месяца, то Президент вправе распустить Госдуму или отправить в отставку собственноручно назначенное правительство.

Государственная Дума не заинтересована в собственном разгоне, который более вероятен, чем отставка Правительства, назначенного Президентом. Поэтому и заинтересованности в результате своей работы, которая бы устраивала народ, российская власть не особо испытывает — что бы ни делали, всё сойдет с рук.

Во-вторых, в Малайзии этот центр в основном занимался изменением экономики государства, отсюда и использование показателя KPI. Причем организован этот центр был потому, что страна застряла в ловушке среднего дохода, молодежь не шла в политику, а население было недовольно. Можно сказать, что Россия застряла в «ловушке среднего дохода» при том уровне бедности и кризисе, который можно наблюдать? Нет. Можно ли сказать, что молодежь не идет в политику и не верит в перемены? Несомненно, да. А какова причина — уж не существующая ли система власти одного кабинета и инициативы ЕР, обманувшей ожидания своих молодых сторонников в свое время? Недовольно ли население в России? И да, и нет. Население совершенно очевидно недовольно своим положением, уровнем жизни — но при этом в большинстве своем поддерживает и довольно властью. В Малайзии такой ситуации не было.

В-третьих, специально для этого создавались научные центры, т.н. лаборатории, изучающие проблемы и вырабатывающие их решения. Сейчас у Кремля уже есть свои научные центры, которые уже долгое время занимаются этим. Но видимо занимаются как-то так, раз результат неудовлетворителен. Может быть потому, что работа таких «фабрик мысли» либеральна и не совместима с российскими реалиями, как НИУ-ВШЭ? Или потому, что российская власть очень не любит критику? Или потому, что советы всё из тех же заокеанских лабораторий продолжают проходить?

В-четвертых, следует отметить и ещё кое-что. Основными проблемами премьер-министр Малайзии называет  отсутствие конкретных целей, оторванность мер и решений от практики и реалий, а также отсутствие ответственности за результат. Конечно, там были и другие проблемы, которые решались реальными государственными инвестициями (например, в строительство дорог в сельской местности), перераспределением ресурсов и другими мерами. Но основными были названы именно эти.

Существуют ли подобные проблемы в России? Да. С чем это связано?

Отсутствие конкретных целей и непоследовательность в принятии решений, которую не так давно продемонстрировали и во внешней политике, является прямым следствием дезориентации в ценностном пространстве, деидеологизации и отсутствия ясного и конкретного представления об эталонном, целевом, состоянии страны. А где нет ценностей — там нет и целей.

Лишь недавно, в конце декабря 2015 года в новой Стратегии национальной безопасности были перечислены частично ценности России, и то лишь применительно к культурной сфере.

Оторванность мер и решений от практики и реалий жизни заметна, что называется, невооруженным глазом. Российская власть совершенно оторвана от реальной жизни населения и государства, иногда складывается впечатление, что пребывает в некоем ином измерении. Сюда же стоит отнести и построение потемкинских деревень, причем не только в переносном, но и в прямом смысле слова — жители городов, которые посещали руководители государства, наверняка помнят подобные приготовления. И естественно, отсутствие ответственности. Прошу особо обратить внимание — в Малайзии была ответственность за результат, а не за неудовлетворительную организацию работы, как предлагает Д.Медведев. Ну, а какой может быть ответственность за результат, если, например, Министерство образования только условия обеспечивает, разрабатывает требования и оценки и ведает имуществом?

Оптимизация, реформирование идут постоянно. Каков итог? Во-первых, целевые показатели программ, проектов и решений стали редактироваться задним числом. Во-вторых, никаких реальных перемен в кадрах не наблюдается, разве что министра обороны А. Сердюкова перевели из министров в директора госкорпорации. В-третьих, от перемены мест слагаемых сумма не изменилась. Внешняя форма может меняться сколь угодно долго, но без изменения содержания реальных перемен ждать не приходится. А содержание никогда не изменится без изменения ориентиров, ценностей и идеологии с цивилизационно-неприемлемых на приемлемые. В-четвертых, за все 25 лет реформирования фактически никаких положительных успехов достигнуто не было, что подтверждается и недовольством самой власти.

Так зачем же нужна очередная реформа? Казалось бы, она представляется, как попытка уйти от ручного управления, создание структуры, которая была бы отдельной от системы президента, правительства и других ветвей государственной власти. Но выражено это в виде «центра реформ». Говорят об управлении, а предполагают изменения и реформирование. Получается в государственном управлении цель — «реформы ради реформ». Вместо управления государством и страной ставится цель изменять это государство и страну, хотя вот уже четверть века российская власть занимается именно этим. Может быть, пора дать возможность построенной системе заработать? А если она не работает или работает во вред стране, так может быть это не та система, которая нашей стране нужна?



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3154
12201
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика