Борьба за власть: совет депутатов против главы города

Борьба за власть: совет депутатов против главы города

Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.

На чьей стороне закон в борьбе за власть в муниципальном образовании? Есть ли пределы для действия негласного принципа несменяемости власти?

Прошедший 13 сентября 2015 года единый день голосования обострил некоторые уже известные проблемы правового регулирования сферы местного самоуправления. Например, на муниципальном уровне была применена технология, нередко используемая на федеральном уровне: действующее должностное лицо до истечения срока своих полномочий уходит в отставку и заявляется кандидатом на эту же должность на новый срок полномочий. Такой трюк известен среди губернаторов, которые таким способом преодолевали требование занимать должность не более двух сроков подряд. Эти политические технологии не всегда обусловлены выборами: они могут использоваться и при других механизмах рекрутирования должностных лиц. Однако так или иначе они связаны с борьбой за власть, с изменением соотношений политических сил и с нежеланием уходить из властных кругов.

В Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изначально была норма, препятствующая выходить на выборы главам муниципальных образований, которые сами ушли в отставку, либо были отрешены от должности главы губернатором (в первоначальной редакции также фигурировало отрешение от должности в связи с выражением недоверия населением), если эти выборы были назначены в связи с этой отставкой или отрешением главы.

Для предотвращения некоторых подобных хитростей в 2015 году в Закон были внесены изменения, в соответствии с которыми аналогичные правила были распространены на местных депутатов. Такие же правила действуют для губернаторов, но с оговорками о возможности получения согласия Президента РФ на баллотирование на губернаторских выборах после досрочного прекращения полномочий.

Однако в Законе обнаружилась очередная лазейка.


ЛАЗЕЙКА В ЗАКОНЕ

Часть 6 статьи 32 Закона, предусматривающая запрет повторного баллотирования на выборах главы при досрочном прекращении полномочий, не распространяется на тот случай, когда глава муниципалитета избирается представительным органом по результатам конкурса. Это не столь очевидно при первом взгляде на норму. Вопрос в том, как толковать слова закона «не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами». Если глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования, можно ли это считать выборами или это иной порядок? Оказывается, это не выборы, а иной порядок.

Статья 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает три способа замещения должности главы муниципального образования: глава избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Однако все способы помимо «муниципальных выборов», несмотря на слово «избирается» (представительным органом), собственно выборами не являются. Поэтому на эти два случая, когда глава избирается представительным органом, норма части 6 статьи 32 Закона об основных гарантиях не распространяется. То есть можно досрочно уйти в отставку и снова представить свою кандидатуру в местный совет депутатов.


ПРЕЦЕДЕНТЫ УЖЕ БЫЛИ

Казалось бы, очевидна абсурдность такого поведения: добровольно уволиться и снова подать документы на ту же должность. Но такие случаи встречаются. Например, в одном муниципальном образовании на юге России незадолго до муниципальных выборов глава города уходит в отставку по своей инициативе. Согласно Уставу города глава города не избирается на муниципальных выборах, а назначается представительным органом по конкурсу. Совет депутатов города объявляет конкурс на замещение должности городского главы. В результате конкурс выигрывает экс-глава города. Граждане обжалуют в прокуратуру решение совета депутатов об избрании городского главы и получают отрицательный ответ, основанный на различении процедур муниципальных выборов и избрания по конкурсу.

Далее дело рассматривается в суде. Совет депутатов присылает в суд свои возражения на заявление граждан, где также обосновывает разницу в процедурах муниципальных выборов и избрания по результатам конкурса и описывает порядок проведения конкурса на должность главы, в котором могли принять участие граждане. Суд принимает эти доводы, проверяет процедуру проведения конкурса и избрания главы города, заложенную муниципальными правовыми актами, законами субъекта Федерации и федеральным законодательством, и не находит никаких нарушений. Заявителю отказано.


ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ТОНКОСТИ

Здесь еще примечательно то, что, как мы предполагали ранее, дела, связанные с выборами 13 сентября, рассматриваются в соответствии с Кодексом административного судопроизводства (КАС РФ), а не с Гражданским процессуальным кодексом РФ (ГПК РФ), как это было ранее. Суд рассматривал дело об оспаривании решения совета депутатов об избрании главы города 16 сентября 2015 года. В соответствии с законом о введении в действие КАС РФ дела, не рассмотренные до 15 сентября 2015 года, подлежат рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства. Однако суд вынес решение со ссылкой на статьи 194 — 198 ГПК РФ. В соответствии со статьей 310 КАС РФ это может быть основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке. Однако даже при отмене решения по формальным процессуальным основаниям новое решение было бы точно такого же содержания. Очевидно, что здесь судебная практика однозначно трактует норму части 6 статьи 32 Закона об основных гарантиях.

Получается, что предусмотренные законом нюансы вступления в силу КАС РФ оказались сложны даже для судов общей юрисдикции. Что же тогда говорить о простых гражданах? Несколько необычная техника вступления в силу КАС РФ — с середины сентября (с учетом того, что сам закон был принят в марте) — способна повлечь путаницу в судах и привести к росту числа апелляций, подаваемых из-за несоблюдения новой судебной процедуры.

Также интересно, что изначально в президентском проекте закона о введении в действие КАС РФ была указана дата вступления в силу — 1 января 2014 года, но принятие закона затянулось. Анализ дат вступления в силу других федеральных кодексов показывает, что подавляющее их большинство вступало в силу с первого числа, за исключением пары кодексов, начавших действовать со дня опубликования. Это позволяет утверждать, что дата 15 сентября была выбрана законодателем намеренно. Но вот какое намерение было — упростить защиту прав граждан, в том числе избирательных, или усложнить ее?


МОГ ЛИ СУД РЕШИТЬ ДЕЛО ИНАЧЕ?

Оговоримся, что возможность решить дело иначе рассматривается в теоретической плоскости. Учитывая сложившуюся практику, суд толкует часть 6 статьи 32 Закона об основных гарантиях однозначно. Суд также не усматривает никакой неопределенности в этом вопросе. Но неопределенность усмотреть можно. Как указано выше, неопределенность есть в толковании слов «не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами». Если представительный орган местного самоуправления избирает главу муниципального образования, считается ли это выборами? Пусть косвенными, но выборами? Считается ли глава выборным должностным лицом местного самоуправления? Это не праздные и не казуистические вопросы, ответы на них юридически важны.

Указание на то, что выборы назначаются, приводит к выводу о том, что это именно муниципальные выборы, а не некая выборная процедура (косвенные выборы). Поэтому для суда этот вопрос решен.

Но есть другая нестыковка. Норма о том, что нельзя идти на выборы после добровольной отставки или отрешения от должности по виновным основаниям, распространяется на Президента РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, депутатов представительного органа муниципального образования, распущенного по виновным основаниям, главу муниципального образования, избираемого населением. Но эта норма не распространяется на главу муниципального образования, который избирается представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В чем здесь может быть логика? Например, в том, что представительный орган второй раз не назначит главу, которого он ранее удалил в отставку. Однако если отставка была по собственному желанию главы, это правило здравого смысла уже не действует. Вот и складывается ситуация, в которой глава муниципального образования перед выборами представительного органа и незадолго до окончания срока своих полномочий добровольно уходит в отставку и заново избирается представительным органом. Срок его полномочий начинает течь заново. И это при том, что на муниципальным уровне нет ограничения на занятие должности более двух сроков подряд, как для главы государства или главы субъекта РФ.


КАК ОБЕЗГЛАВИТЬ МУНИЦИПАЛИТЕТ?

Досрочно прекратить полномочия такого главы муниципального образования, неугодного новым депутатам, будет сложно. Помимо смерти, добровольной отставки, признания недееспособным, прекращения гражданства РФ и других «невиновных» оснований, наступающих, как правило, по воле самого главы (смерть не в счет), есть виновные основания, наступающие против воли главы муниципалитета. Какие это основания?

Это удаление в отставку представительным органом, отрешение от должности губернатором региона, отзыв избирателями, утрата доверия Президента РФ.

Утратить доверие Президента РФ можно при нарушении запретов, установленных Законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Закон распространяется на всех глав городских округов и глав муниципальных районов, независимо от способа их избрания.

Губернатор региона может отрешить главу муниципального образования от должности в случае издания им нормативного акта, противоречащего законам и местному уставу, если это было установлено решением суда и глава в течение двух месяцев не исполнил решения суда. Вторым основанием для отставки является совершение действий или принятие решений, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено решением суда. Скажем прямо, отстранить главу по этим основаниям чрезвычайно сложно.

Закон о местном самоуправлении также дает возможность представительному органу муниципального образования отправить главу в отставку по следующим основаниям:

1) решения, действия (бездействие) главы, повлекшие просроченную задолженность по бюджетным обязательствам или нецелевое расходование бюджетных средств;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции»;

5) допущение главой муниципального образования массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

Часть этих оснований можно считать рабочими, но далеко не факт, что представительный орган пойдет на открытую конфронтацию с главой и будет добиваться его отставки. Вероятен также поиск компромисса. Очевидно, что борьба за власть между главой и советом депутатов не принесет пользы населению муниципального образования. Значит, такую ситуацию надо было законодательно предотвратить.


ВЫВОДЫ:

1. Необходимо создать равные правила для глав муниципальных образований, избираемых на муниципальных выборах, и глав, избираемых представительным органом, — в части запрета выходить на выборы после добровольной отставки или прекращения полномочий.

2. Тенденция несменяемости власти пронизывает все уровни государства: федеральный, региональный и местный. Несмотря на конституционную формулировку о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, негласные принципы формирования властной элиты одинаковы для первых и для вторых.

3. Концепция «сити-менеджеров», возглавляющих города и другие муниципальные образования, нанимаемых по конкурсу и являющихся профессиональными управленцами, не дает заявленного эффекта: к власти приходят представители местной элиты. Однако зачастую они видят своей главной целью удержание власти, а не соблюдение интересов населения.


ЕЩЁ ПО ТЕМЕ

Почему снова встал вопрос о сроках полномочий губернаторов?

Трудности перевода с юридического на муниципальный

Совет Федерации: одобрено

Предварительный итог единого дня голосования

На региональном фронте без перемен

Политико-математический анализ выборов

Выборы без выбора



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
6895
23340
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика