Договор между Россией и Абхазией: кому это нужно больше?

Договор между Россией и Абхазией: кому это нужно больше?

Александр Гаганов, кандидат юридических наук, эксперт центра


Накануне ратификации договора между Россией и Абхазией в Абхазии произошли события, обошедшие все новостные ленты. Погибли в перестрелке российский пограничник и абхазский оперативник, а тела трех убитых боевиков выкрали из морга (выдача родственникам для погребения тел террористов в Абхазии запрещена).По данным «Левада-центр», подписание договора между двумя нашими странами поддерживает 70% россиян. В чем его суть?

24 ноября 2014 года в Сочи был заключен Договор между Россией и Абхазией о союзничестве и стратегическом партнерстве. 22 декабря Президент РФ внес в Государственную Думу проект закона о ратификации данного договора. В Думе предлагается рассмотреть его 23 января 2015 года.

По своему значению новый договор с Абхазией сопоставим с Договором 2008 года о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия. После договора 2008 года было заключено еще 7 договоров, потребовавших ратификации, и порядка 40 межправительственных и межотраслевых соглашений.

Среди ратифицированных договоров можно назвать следующие: о режиме торговли товарами, о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах, об объединенной российской военной базе на территории Республики Абхазия, о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Республики Абхазия, о поощрении и взаимной защите инвестиций, о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Абхазия.

Очевидно, что новые внешнеполитические и внутриполитические условия потребовали заключения нового договора комплексного характера, в развитие которого также будут приняты соглашения по частным вопросам.

Цель договора - в его ключевых словах

В первой же статье Договора указывается цель двусторонних отношений России и Абхазии: это достижение качественно нового уровня региональной безопасности, союзничества и стратегического партнерства, основанных на принципах взаимного уважения государственного суверенитета и территориальной целостности.

Если слова «союзничество и стратегическое партнерство» могут показаться общими фразами, то заявление цели достижения качественно нового уровня региональной безопасности – ключевые слова статьи.

Формулировка об уважении суверенитета и территориальной целостности является традиционной для международных договоров, в том числе для договоров России и Абхазии. После вхождения Крыма в состав России и последовавших многочисленных претензий и обвинений в сторону России особо подчеркивается отсутствие притязаний на территориальную целостность соседних государств.

Цель договора конкретизируется в статье 3, где определены основные направления сотрудничества: проведение скоординированной внешней политики; создание общего пространства обороны и безопасности; формирование общего социального и экономического пространства; участие Абхазии в интеграционных процессах на постсоветском пространстве; сохранение общего культурного, духовного и гуманитарного пространства.

В целом Договор направлен на дальнейшую интеграцию двух государств. Основные положения Договора касаются военного сотрудничества, многие положения требуют финансирования (софинансирования) со стороны России и гармонизации законодательства Республики Абхазия.

Безопасность внешняя и внутренняя


Россия и Абхазия договорились о скоординированной внешней политике. Россия обязуется способствовать созданию условий для вступления Республики Абхазия в международные организации и объединения, в том числе в созданные по инициативе и (или) при содействии России, а также расширению круга официально признавших ее государств. Учитывая значительное политическое и экономическое превосходство России и международно-правовой статус Абхазии, можно предположить, что на практике это будет означать следование властей Абхазии позиции России по всем международным вопросам.

Иными словами, по Договору Абхазия близкий союзник России в международной сфере. Можно предположить, что за словами Договора стоит намерение России, например, сделать Абхазию членом Таможенного союза, что, в частности, может потребовать признания Абхазии всеми государствами-членами союза.

Россия и Абхазия намерены формировать общее пространство обороны и безопасности. В этих целях создается Объединенная группировка войск для отражения вооруженного нападения. Согласно Договору, если на Россию или Абхазию будет совершено вооруженное нападение со стороны другого государства или альянса, то это будет рассматриваться как агрессия также против другой стороны Договора (аналогичная норма есть в статье 5 договора о создании НАТО). В этом случае договаривающаяся сторона обязана предоставить пострадавшему государству необходимую помощь, в том числе военную.

«Буферная» Абхазии «под крылом» России


Объединенная группировка российско-абхазских войск будет создана в течение года. Для обеспечения совместимости вооруженных сил России и Абхазии страны договорились о модернизации Вооруженных Сил Абхазии. Модернизация включает в себя: унификацию стандартов военного управления, материально-технического обеспечения, денежного довольствия и социальных гарантий военнослужащих, но главное – оснащение Вооруженных Сил Абхазии современными видами вооружения и организацию их подготовки. Финансирование этих мероприятий осуществляется Россией.

Можно провести параллели между описанной российско-абхазской военной интеграцией и намерением США распространить статью 5 Североатлантического договора на Украину и усиленной американской военной помощью Украине

Если Украина демонстративно записывается в союзники США, то Россия заручается поддержкой «буферной» Абхазии (или наоборот, Абхазия пред лицом военной угрозы устремляется «под крыло» России).

Россия и Абхазия намерены продолжать исполнение обязательств по договору 2009 года по совместной охране государственной границы. Новый Договор подтверждает «полную свободу пересечения» абхазско-российской государственной границы, сохраняя при этом ограничения, установленные по соображениям безопасности.

«Олимпийский объект» Псоу

Видимо, именно соображениями безопасности было обусловлено обустройство пункта пропуска Псоу на границе с Абхазией перед сочинской Олимпиадой. Несмотря на безвизовый режим и заявленную свободу пересечения границы пограничные КПП и сейчас работают в обычном режиме, в отличие от границы России и Белоруссии, где КПП отсутствуют вовсе. 

Это может быть связано и с тем, что Белоруссия – член Таможенного союза, а Абхазия – нет. Но нельзя сбрасывать со счетов то, что Абхазия граничит с российским Кавказским регионом, Грузией, откуда потенциально возможно проникновение террористических и других преступных элементов. 

Надо сказать, что собственно проверку документов на границе фактически осуществляют российские пограничники: именно у них имеется необходимое оборудование. Абхазская сторона лишь формально смотрит паспорта тех, кто пересекает границу. Формально организован и таможенный досмотр: оборудование стоит (с российской стороны), но фактически, как правило, досмотр не производится. Вероятно, более серьезное отношение к досмотру проходящего через границу автотранспорта.

Охрана границы – дело не из дешевых


Договор затрагивает не только вопросы российско-абхазской границы, но и предусматривает совместную охрану границы с Грузией и ее инженерно-техническое оснащение. Это также потребует расходов со стороны России.

С охраной границ также связана другая предусмотренная Договором мера: для противодействия организованной преступности создается Совместный информационно-координационный центр органов внутренних дел. Деятельность центра будет направлена на информационный обмен оперативной информацией, ведение криминалистических учетов, банка данных об организованных преступных сообществах, содействие в межгосударственном розыске. 

Предусматривается поэтапное повышение материально-технического обеспечения органов внутренних дел Абхазии, денежного довольствия и социальных гарантий работников органов внутренних дел. Россия участвует в финансировании этих расходов.

В целом основы военного сотрудничества России и Абхазии были заложены в 2008 году. Уже тогда договор предусматривал возможность предоставлять сторонам договора право строительства, использования и совершенствования ее вооруженными силами военной инфраструктуры и военных баз (объектов) на своей территории. Стороны обязались не участвовать в блоках и союзах, направленных против любой из них.

Социальные расходы на пенсии и медицину

Помимо социальных гарантий для сотрудников органов внутренних дел Договор предусматривает повышение уровня широкого спектра социальных и иных выплат. Цель – довести уровень доходов граждан в Абхазии до соответствующего уровня в Южном федеральном округе России. Так, будут повышены средние зарплаты работников государственных учреждений в сфере здравоохранения, образования, науки, культуры, спорта и социального обслуживания граждан.

Повышается уровень пенсионного обеспечения граждан РФ, постоянно проживающих в Абхазии. Абхазия должна создать необходимые условия для медицинского страхования граждан России, постоянно проживающих в Абхазии, по системе ОМС. 

На Россию при этом возлагается организация оказания медицинской помощи в российских медучреждениях и обеспечение лекарствами граждан РФ в Абхазии. Во всех социальных расходах участвует Россия, причем в том, что касается граждан РФ, финансирование осуществляется полностью российской стороной.

Для чего все это делается?

Понятно, что все это делается для дальнейшей интеграции России и Абхазии. Но здесь надо помнить и о том, что многие граждане Абхазии после событий 2008 года (и до них) получили российские паспорта в упрощенном порядке. Некоторые источники сообщают, что таких граждан Абхазии с двойным гражданством – подавляющее большинство (по другим данным – одна треть населения, что тоже немало). То есть фактически описанные выше нормы означают, что Россия будет за свой счет заботиться о пенсиях и ОМС граждан Абхазии, имеющих двойное гражданство. Это важные нормы, имеющие жизненное значение для многих российско-абхазских пенсионеров и простых людей, нуждающихся в медицинской помощи.

При этом Россия обязуется принять меры, направленные на упрощение процедур приобретения гражданами Абхазии российского гражданства. Аналогичной обязанности Абхазии в отношении предоставления своего гражданства гражданам России нет. С 2008 года планировалось принять соглашение о двойном гражданстве России и Абхазии, но оно до сих пор не принято, хотя в 2014 году снова появилась информация о разработке соглашения.

В Абхазии действует закон, регулирующий данный вопрос, но Россия без соответствующего соглашения формально-юридически не признает двойного гражданства с Абхазией.

Россия также обязуется оказывать Абхазии помощь в реализации программы развития абхазского языка. Каким образом и за счет каких средств, Договор умалчивает. В Договоре 2008 года предусматривалось, что Республика Абхазия будет поощрять изучение русского языка в ее дошкольных учреждениях и учебных заведениях. Также в 2008 году была достигнута договоренность совместно обеспечивать защиту этнической, языковой, культурной и религиозной самобытности национальных меньшинств.

России придется изменить свое законодательство

Для упрощения процедур принятия в гражданство России придется изменить свое законодательство. Об этом, как о единственном требуемом изменении российского законодательства, говорит и пояснительная записка к проекту закона о ратификации Договора.

Однако несколько статей Договора посвящено вопросам гармонизации абхазского законодательства. Так, Абхазия обязуется привести свое таможенное законодательство в соответствие с правом Евразийского экономического союза и законодательством РФ (что может способствовать вступлению Абхазии в Таможенный союз). Бюджетное законодательство должно приблизиться к российскому законодательству. Правовые акты Абхазии в сфере здравоохранения должны корреспондировать с основами охраны здоровья граждан в Российской Федерации. Абхазия должна установить аналогичные российским требования, предъявляемые к лицам и организациям, намеревающимся осуществлять медицинскую и фармацевтическую деятельность. Нормы законодательства Абхазии об организации системы образования также должны быть приближены к российскому правовому регулированию.

Во всей этой масштабной реформе абхазского законодательства Россия обязуется оказывать организационную и методическую помощь Абхазии.

По Договору 2008 года унификации подлежало законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, включая гражданское и налоговое законодательство, а также законодательство в области социальной защиты населения и пенсионного обеспечения.

В Договоре 2008 года отдельно упоминалось, что Россия будет принимать меры для поддержания и функционирования финансовой и банковской систем Абхазии, исходя из того, что платежным средством там является российский рубль. Старый Договор декларировал стремление к высокой степени экономической интеграции, для достижения которой стороны обязались развивать торгово-экономическое сотрудничество, принимать меры для объединения энергетических и транспортных систем, взаимоувязывания систем связи и телекоммуникаций. Стороны согласились в торгово-экономических отношениях предоставлять друг другу режим не менее благоприятный, чем предоставляется любому третьему государству. Также предусматривалось сотрудничество в сферах экологии, спорта, туризма, науки, образования, культуры, искусства, социальной сфере, здравоохранении, международном сотрудничестве, парламентском сотрудничестве. Все эти положения сохраняют свое действие.

Что дальше?


Договор 2014 года заключен сроком на 10 лет с автоматическими продлениями на 5 лет, такой же порядок предусмотрен договором 2008 года. Известно, что Россия предлагала заключить бессрочный договор, но Абхазия не пошла на это. Договор вступит в силу после его ратификации и обмена ратификационными грамотами.

Основная нагрузка по новому Договору ложится на Россию, что и понятно. При этом в документах к проекту закона о ратификации сказано, что принятие закона не потребует расходов из бюджета. Но расходы потребуются, и немалые.

Реализация Договора обеспечит правовую и социально-экономическую интеграцию России и Абхазии и военное союзничество. Международная обстановка и национальная специфика Абхазии не позволяли в 2008 году и не позволяют сейчас полностью интегрировать Абхазию в российское пространство (о причинах невозможности объединения государственностей мы уже писали. Однако де-факто степень интеграции с Россией уже весьма высокая, и это вопрос выживания для небольшой Абхазии.

Анализ российско-абхазского политического процесса может свидетельствовать о возможности заключения Россией аналогичных интеграционных соглашений с образующимися на юго-востоке Украины новыми государствами. Однако пока таким соглашениям препятствует и тот факт, что Россия не признала эти государства в качестве субъектов международного права.

В конце 2014 года стало известно о том, что Южная Осетия также подготовила проект аналогичного договора с Российской Федерацией о сотрудничестве и интеграции. Содержание договора во многом совпадает с абхазским вариантом, хотя есть и отличия. Так, согласно южноосетинскому проекту договора «Вооруженные Силы Республики Южная Осетия и органы безопасности Республики Южная Осетия становятся частью соответственно Вооруженных Сил Российской Федерации и органов федеральной службы безопасности», охрана госграницы Южной Осетии целиком возлагается на Россию, упраздняются пункты пропуска через границу, осуществляется свободное перемещение товаров. Кроме того, Южная Осетия «передает Российской Федерации полномочия по обеспечению законности и правопорядка, общественной безопасности, контролю за оборотом наркотиков», а также полномочия в сфере таможенного регулирования, объединяются органы внутренних дел и таможенные органы. Россия возьмет на себя финансирование многих социальных и иных расходов Южной Осетии. Договор планируется заключить на неопределенный срок.

В качестве причин для более тесного сотрудничества с Россией называются как агрессивная политика Грузии в отношении Южной Осетии и Абхазии (не исключается возможность вооруженного нападения на эти страны), так и необходимость дальнейшей интеграции с Россией. По словам Президента Южной Осетии Леонида Тибилова, он считает важным воссоединение разделенного осетинского народа и не исключает возможности вступления Южной Осетии в состав России. Пожалуй, это главное отличие позиции Южной Осетии от мнения Абхазии, которая официально высказывалась об отсутствии намерения войти в состав России.



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
855
4298
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика