Индикативная оценка эффективности государственного управления

Индикативная оценка эффективности государственного управления

Доклад эксперта Центра научной политической мысли и идеологии Людмилы Кравченко на научно-экспертной сессии "Успешность развития социальных систем и государственная политика и управление".


Ключевые параметры стратегического развития страны заложены в нормативно-правовых документах: в стратегиях, концепциях, доктринах. Они носят концептуальный характер, а оперативное управление процессами в государстве реализуется через государственные и целевые программы. Иными словами, концептуальные документы программируют вектор развития, в то время как оперативные содержат конкретные мероприятия их реализации. Наибольший акцент был сделан не на государственные программы, а на майские указы президента. Ежегодно особое внимание президент уделяет именно их исполнению, над достижением заложенных в них целевых показателей работают все уровни власти – от муниципалитетов до отраслевых министерств. Для страны их исполнение в идеале должно привести к улучшению уровня жизни граждан, укреплению российского государства. Однако это возможно лишь в том случае, если достижение заложенных в указах параметров не нанесет ущерб остальным сферам жизнеустройства.

Одна из проблем современного государственного управления - это оценка его качества. Традиционный механизм оценки, основанный на достижении конкретных целевых показателей, содержит в себе риски формального достижения индикаторов средствами и методами, несопоставимыми со стратегическим развитием государства в долгосрочной перспективе.

В России в настоящее время действуют 40 государственных и 45 целевых программ. Они включают в себя цели, задачи, индикаторы и план мероприятий. Рассмотрим закрепившуюся в современной российской государственно-управленческой практике систему оценки эффективности государственных программ. При оценке эффективности исследуются три ключевых параметра:

- степень достижения запланированных показателей;

- степень достижения запланированного уровня затрат;

- степень исполнения плана по реализации Государственной программы.

Второй и третий компоненты связаны с распределением бюджетных средств и проведением конкретных обозначенных в программе мероприятий. Наиболее существенным представляется оценка выполнения целевых показателей. Фактически она сводится исключительно к измерению степени достижения целевого показателя. И это приводит к дополнительным рискам. Во-первых, ввод в заблуждение, когда целевой параметр уже общепринятых представлений. Так, многие высшие руководители в последнее время заявляли, что «правительство России выполнит все свои социальные обязательства перед гражданами. Запаса прочности у нас достаточно. Возможно, придется что-то скорректировать в бюджете, может, даже расходы какие-то сократить, но это точно не будет связано с сокращением социальных расходов». В данном контексте социальные расходы включают в себя выплаты таким социальным группам, как пенсионеры, инвалиды, безработные и другие. Образование, здравоохранение, культура, спорт в группу социальных расходов не входят, и именно ими правительство жертвует для сбалансирования бюджета (рис. 1 а,б).

а) Динамика прироста расходов в 2015 году к уровню 2014 года

б) Объем финансирования гуманитарных сфер за 2014-2017 гг.

Рис.1. Расходы федерального бюджета, 2015-2017 (по данным проекта Федерального бюджета 2015-2017)

Во-вторых, формализм. Показатель может быть достижим несколькими способами: при первом максимизируется жизнеспособность страны, он является оптимальным государственно-управленческим решением, наиболее трудоемким в исполнении.

Второй способ направлен на формальное достижение показателя. Он состоит в перераспределении угроз из одной сферы в другую (когда в результате управленческих решений принимается способ, наносящий ущерб остальным сферам жизнеустройства государства).

Рассмотрим на конкретных примерах.

В 2003 году была поставлена задача удвоения ВВП за десять лет. Удвоения в стране так и не произошло, ВВП вырос в 1,4 раза (рис.2). У правительства условно было два варианта решений этой задачи – экстенсивный и интенсивный пути.

Рис.2. Рост ВВП, в фиксированных ценах, 2003=1 (по данным Росстата)

Экстенсивный предполагал эксплуатацию сырьевой модели экономики: наращивание добычи нефти и газа, активный экспорт за рубеж, превращение страны исключительно в страну добывающую, но не производящую. Модель не предполагала мобилизации, технологического рывка, а была направлена на максимизацию прибыли определенной страты общества, которая стремилась к максимизации своего дохода, перераспределяя тяготы инвестиционных вложений с иностранными компаниями.

Положительным эффектом данной модели стал стремительный рост при минимальном количестве затрачиваемых усилий в первые годы на фоне роста нефтекотировок, стабилизация макроэкономических параметров, вхождение в клуб крупнейших экономик мира. Однако издержки этой модели оказались слишком высокими для страны: Россия фактически свернула свое производство, доля импортной продукции в потреблении превысила критически допустимые нормы, за Россией закрепилась моноспециалиция - топливно-энергетические ресурсы (рис.3), увеличились диспропорции отраслевого и регионального развития.

Рис.3. Структура российского экспорта (по данным Росстата)

Внешняя политика перестроилась на обслуживание интересов топливно-энергетических компаний, экономика стала более уязвимой к глобальным экономическим кризисам, внешнему давлению, что доказали санкции 2014 года. В итоге иллюзия экономического благополучия стала постепенно затухать по мере замедления темпов экономического роста, уровень жизни граждан, который несомненно вырос в сравнении с 90-ыми годами, стал падать. В краткосрочном периоде сырьевая модель дала стране быстрые финансовые ресурсы, которые должны были быть использованы для новой индустриализации, развития собственного производства, но этого не произошло. Было принято решение поддерживать иностранную экономику.

Второй путь - интенсивного развития - предполагал рост наукоемких технологий, проведение суверенной финансовой политики, которая позволила бы создать эффективный институт кредитования в стране, развитие отечественной промышленности, финансирование гуманитарных сфер жизни (а не только социальной в виде пенсий, пособий нетрудоспособным гражданам). Нереализованная модель гарантирует высокие темпы роста, увеличение мощи страны.

Первый путь соответствовал принципу – здесь и сейчас, в то время как второй предполагал развитие на перспективу. Однако методика оценки эффективности исполнения этого указа не предполагала дополнительных условий, при которых достигалось целевое значение параметра. С точки зрения методологии, которая принята на вооружение в государственных программах, оценка эффективности заключалась бы в следующем. Оценивался бы фактический показатель отношения ВВП 2013 года к ВВП 2004 года. Получившееся отклонение подвергается экспертной оценке, в ходе которой выявляются обстоятельства, помешавшие удвоению ВВП в виде мирового финансового кризиса, независящего от действий российских властей (хотя именно их политика превратила страну в настолько открытую экономику, что она стала подвержена любым внешнеполитическим и внешнеэкономическим шокам). На основе приведенных факторов был бы сделан вывод, что в целом задача решена эффективно, хотя и не достигнут заданный уровень. Однако подобная оценка эффективности формальна, не учитывает влияние параметров на все сферы, оставляет возможности для злоупотребления и имеет длительный временной лаг выявления своей пагубности.

К примеру, демографический рост был обеспечен не естественным приростом, а миграционным (рис.4). То есть целевой параметр – стабилизация демографической ситуации через рост численности населения был реализован посредством привлечения мигрантов, а не создания условий для роста рождаемости и преодоления естественной убыли населения. Итогом подобной политики стало ухудшение межэтнической обстановки, повышение уровня преступности. Игнорирование причин убыли такого этноса как русские не позволяет преодолеть самые высокие темпы сокращения численности этого этноса.

Рис.4. Компоненты численности населения (по данным Росстата)

Увеличение оплаты труда учителей, медицинских работников, заложенное в указах президента, исполняется формально: при неизменном фонде оплаты труда сокращается численность персонала. Зарплата растет, но при этом непомерно возрастает нагрузка на специалистов, повышается уровень безработицы (рис.5).


Рис.5. Численность работников сферы образования и здравоохранения (по данным Росстата)

Аналогичных формальных исполнений можно приводить множество. В примеру, рост зарплат бюджетников, заложенный в майских указах, лег на бюджеты регионов и провоцирует чрезмерную закредитованность субъектов, а это порождает дополнительные риски развития. Руководствуясь благими намерениями, чиновники реализуют программы, которые несут в себя значительный негативный потенциал воздействия. Возникает вопрос – как улучшить эту систему оценки качества? Как разрабатывать индикаторы, чтобы не превращать их исполнение в гонку за формальным достижением показателей?

Поэтому предлагается вводить агрегированный показатель, который бы включал в себя, с одной стороны, целевые параметры, заложенные в государственных программах, с другой стороны, характеризовал бы состояние конкретных сфер в целом в динамике развития. При этом набор параметров данного агрегированного показателя должен включать в себя те составляющие, которые бы максимизировали жизнеспособность страны.

В Центре ведутся разработки по шести сферам. Каждая сфера может содержать в себе подсферы. Входящий набор параметров не просто характеризует влияние государственных программ, их эффективность, но и констатирует изменения, определяет эффективность работы конкретных ведомств. Поэтому данный параметр представляет собой наглядный инструмент оценки.

Таким образом, предлагается в государственных программах следующая схема оценки эффективности их реализации:

1. Определение целевых параметров, сроков их реализации. К параметрам должен предъявляться критерий – параметры каждой программы должны содействовать повышению уровня жизни российских граждан, улучшать состояние общественных отношений и повышать жизнеспособность российского государства.

2. Разработка карты возможных рисков при достижении данных параметров –всевозможные сценарии, при которых параметр формально достижим, но реализация государственных решений ухудшает иные параметры системы.

3. Учет интегрированного показателя – индекса успешности в сфере реализации государственной программы. Индекс включает в себя совокупность параметров, не заложенных в государственной программе, но учитывающих составляющие успешного развития сферы, а также параметры, которые попадают в зону риска по второму пункту.

Рассмотрим на примере. На рис. 6 показан рост оплаты труда учителей (в фиксированных ценах, в долларах США).

Рис.6. Рост заработной платы учителей (по данным Росстата, расчет ЦНПМИ)

При реализации этой задачи состояние сферы школьного образования ухудшилось. Это представлено на рис.7, на котором изображен график успешности сферы школьного образования, представляющий собой агрегированный показатель нескольких параметров, наиболее полно описывающих состояние сферы. К примеру, в состав индекса входят такие индикаторы, как численность учителей, число образовательных школ, оснащенность компьютерами, численность обучающихся и другие. Индекс отчетливо показывает, что достижение заданного параметра формально (зарплата растет за счет сокращения численности учителей), это негативно влияет на всю систему школьного образования.

Рис.7. Индекс успешности сферы школьного образования (по данным Росстата, расчет ЦНПМИ)

Данная методика позволит комплексно оценить эффективность государственных решений, устранив рвение чиновников к формальному исполнению поручений. При сохранении действующей системы оценки в стране и дальше будут проходить поверхностные преобразования.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
4580
21241
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика