Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.
Сколько законов было принято в 2015 году? Продолжает ли Государственная Дума работать в режиме «бешеного принтера»? Чьи законопроекты принимаются, а чьи нет?
В 2015 году в Государственную Думу поступило более 1570 законопроектов (по состоянию на 28 декабря, рис. 1). Это примерно на 200 законопроектов меньше, чем было в прошлом году, но все еще на уровне 2013 года. Около 400 проектов стало законами, однако ожидается, что еще некоторое количество законов будет подписано Президентом РФ в ближайшее время. Только два законопроекта было отклонено, оба Советом Федерации. От Президента РФ не поступило ни одного вето, то есть он одобрил все, что принималось парламентом.
Если из 388 подписанных в 2015 году законов отбросить законы о внесении изменений, приостановлении действия отдельных положений законов, ратификации международных договоров, то останется не так уж и много законов по конкретным предметам регулирования (в пределах 10).
В прошлом году было подписано порядка 560 законов, что на данный момент больше, чем в этом году. В прошлом году было пять вето, все они также были наложены Советом Федерации.
Текущий спад законодательной активности можно считать закономерным. Закономерным будет также спад активности в следующем году за счет снижения количества депутатских инициатив. Эта динамика является сезонной: в 2016 году нас ждут выборы депутатов Государственной Думы. С одной стороны, это может вызвать всплеск «громких» инициатив, направленных на привлечение внимания к кандидатам. С другой стороны, если выборы состоятся в сентябре, то у действующих депутатов значительная часть времени уйдет на предвыборную кампанию. У депутатов, которые придут после сентябрьских выборов, будет мало времени для законотворчества.
Рис. 1. Сводные данные о количестве внесенных в Государственную Думу, принятых ею и отклоненных проектов законов за 2011 — 2015 годы (по данным АСОЗД)
АКТИВНОСТЬ УЧАСТНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Высокие показатели количества законодательных инициатив, которые вносятся в Государственную Думу, складываются не только за счет депутатских законопроектов, но именно депутаты дают большую часть инициатив, и именно от них зависит скачкообразный рост законотворческой активности. Из рис. 2 видно, что пик депутатской активности пройден в прошлом году, в этом году активность снизилась. Стабильный тренд роста активности наблюдается у региональных законодательных органов, с незначительным снижением в этом году. Похожую динамику продемонстрировало Правительство РФ, оставаясь в коридоре средних значений за последние пять лет (более 270 проектов за 2015 год) и превосходя среднее количество законопроектов за 1994 — 2014 годы (144 проекта в год).
Законотворческая активность Президента РФ плавно снижается в течение последних пяти лет, Президент внес в Государственную Думу чуть более 30 законопроектов, что меньше среднего значения за 20 лет (38 проектов). Подавляющее число президентских законопроектов касалось ратификаций международных договоров. Из наиболее заметных законов о ратификации можно отметить следующие: «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора о зоне свободной торговли в отношении Украины» (закон одобрен Советом Федерации), «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о союзничестве и интеграции» (закон подписан 29.06.2015, № 164-ФЗ
Рис. 2. Активность субъектов права законодательной инициативы за 2011 — 2015 годы (по данным АСОЗД)
Активность Совета Федерации как единого субъекта права законодательной инициативы плавно сходит на нет, при этом активность членов Совета Федерации постоянно растет. Например, по сравнению с 2011 годом количество законопроектов от сенаторов в 2015 году выросло в два раза и составило 142 инициативы.
Количество законодательных инициатив, поступающих от высших судов, превышает средние значения. Однако все инициативы поступают от Верховного Суда (восемь законопроектов), Конституционный Суд стабильно не участвует в выработке законодательных решений.
РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Точных данных о результативности парламента пока нет, так как еще не все принятые парламентом законы прошли через Президента РФ и были подписаны. В целом за 2015 год на сегодняшний день появилось меньше законов, чем в предыдущем году. Государственной Думой было принято в трех чтениях 480 федеральных законов (данные на 30 декабря 2015 года) против 555 законов в прошлом году. Пока подписано только 388 законов, следует ожидать, что до конца года и в первые недели 2016 года Президент РФ подпишет еще порядка ста законов. Поэтому показатели 2015 года на графиках (рис. 3) вырастут.
Это уже обычная практика: в декабре выходит в свет примерно третья или четвертая часть всех законов, принятых за год. К концу года федеральный парламент и законодатели субъектов РФ работают с повышенной нагрузкой: депутаты стараются вынести на последнее заседание максимальное количество законопроектов, в том числе некачественных и недоработанных. В таких условиях больше шансов на то, что эти проекты будут приняты «не глядя».
Рис. 3. Результативность субъектов права законодательной инициативы за 2011 — 2015 годы (по данным АСОЗД)
Некоторое падение результативности связано с тем, что и активность субъектов права законодательной инициативы была ниже прошлогодней. В целом же соотношение политических сил осталось прежним (рис. 4).
Больше всего принято законопроектов из числа внесенных Правительством РФ. На втором месте — депутаты Государственной Думы. Они взяли количеством: больше всех внесли законопроектов, соответственно, больше приняли. Можно ожидать, что результативность парламентов субъектов РФ останется на прежнем уровне. На данный момент в процентном соотношении их результативность составляет 7%, что соответствует среднему значению за 1994 — 2014 годы. Напомним, что региональные парламенты имеют наименьшую результативность, что связано как с низким качеством их законодательных инициатив, так и с нежеланием Федерации услышать голос регионов. По результатам этого года меньшая результативность только у Совета Федерации в целом (она равна нулю), но это нам ничего не дает в сравнительном аспекте: Совет Федерации в целом не внес ни одной инициативы, поэтому он не значится и среди авторов принятых законов.
Сравнительно низкая результативность законотворческой работы Верховного Суда РФ обусловлена тем, что внесенные им законопроекты еще находятся на рассмотрении.
Рис. 4. Сравнительная результативность: 2015 год и средняя результативность за 1994 — 2014 годы (по данным АСОЗД)
Рисунок 4 наглядно подтверждает, что в законодательном процессе продолжают доминировать Президент и Правительство. Конечно, после подписания всех принятых законов соотношение на графике результативности несколько изменится, но вряд ли это будут существенные изменения.
На данный момент можно видеть даже еще больший провал в результативности сегмента законодательной власти (депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, региональные парламенты). То есть страна живет по законам, которые разработаны в недрах Администрации Президента и Правительства РФ. Исполнительная власть сохраняет свое преобладающее положение в законодательном процессе. Кроме того, недавнее обсуждение реформы суда присяжных подтвердило, что законодательные инициативы, выдвигаемые Верховным Судом РФ, также прорабатываются в Администрации Президента.
ЗАКОНОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАРЛАМЕНТСКИХ ПАРТИЙ
Соотношение сил в парламенте не изменилось в течение года, сохраняются фракции четырех парламентских партий: Единой России, КПРФ, ЛДПР и Справедливой России. В нашем исследовании законотворческой деятельности федерального парламента за 1994 — 2014 годы мы определили средние показатели производительности труда депутатов фракций. Логично предположить, что к концу работы созыва партии должны активизироваться, в том числе в целях предвыборного пиара.
Рис. 5. Сравнительная производительность труда фракций в Государственной Думе: количество законопроектов на одного депутата фракции в 2015 году и средние значения за 2011 — 2014 годы (по данным АСОЗД)
На рисунке 5 эта активизация, действительно, заметна: как правило, из расчета на одного депутата фракции вносилось больше законопроектов, чем в среднем за 20 лет. При этом Справедливая Россия занимает второе место после ЛДПР по производительности труда депутатов, она же стоит на втором месте с конца по количеству депутатов во фракции. ЛДПР традиционно демонстрирует высокую производительность труда: малыми силами вносится большое количество законов.
Рис. 6. Сравнительная активность фракций в Государственной Думе: количество внесенных законопроектов в 2015 году (по данным АСОЗД)
Однако в абсолютных показателях лидирует Единая Россия: много депутатов вносят много законопроектов (рис. 6). Постоянный рост числа законодательных инициатив обнаруживается у коммунистов. Остальные фракции несколько сбавили темпы внесения законопроектов в Думу.
По показателям результативности Единая Россия лидирует с большим отрывом (рис. 7). На данный момент законов, инициированных единороссами, подписано меньше, чем в прошлом году, однако этот разрыв может быть частично наверстан. Все остальные фракции, как бы ни старались, демонстрируют примерно равные показатели результативности с сопоставимой восходящей динамикой.
Рис. 7. Сравнительная результативность фракций в Государственной Думе: количество внесенных законопроектов в 2015 году (по данным АСОЗД)
Такая картина означает, что и здесь никаких изменений за 2015 год не произошло: Единая Россия доминирует на парламентском поле.
ЧТО НОВОГО ПРИНЯТО В 2015 ГОДУ?
Из принятых в 2015 году законов, имеющих самостоятельный предмет регулирования (не о внесении изменений), можно назвать следующие:
Федеральный закон от
Федеральный закон от
Федеральный закон от
Федеральный закон от
Федеральный закон от
Федеральный закон от
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (от
ВЫВОДЫ:
1. С одной стороны, приведенная статистика показывает, что парламент работает стабильно, разногласий между ветвями власти нет. Но с другой, очевидно, что отсутствует
2. Госдума все так же занята внесением изменений в законы. Законы с самостоятельным предметом регулирования можно пересчитать по пальцам, а изменения исчисляются сотнями. Это может свидетельствовать о неэффективности работы Думы, о низком качестве принимаемых законов. Такое соотношение законов можно было бы считать нормальным в современном мире. Однако настораживает частота внесения изменений в некоторые законы (например, КоАП РФ).
ЕЩЁ ПО ТЕМЕ
Постсоветский российский парламентаризм взглядом аналитика
Законодательные итоги 2014 года
Какие законы нас ждут в 2015 году?
Вернуться на главную
