Итоги 2015 года: законодательный процесс

Итоги 2015 года: законодательный процесс

Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.

Сколько законов было принято в 2015 году? Продолжает ли Государственная Дума работать в режиме «бешеного принтера»? Чьи законопроекты принимаются, а чьи нет?

В 2015 году в Государственную Думу поступило более 1570 законопроектов (по состоянию на 28 декабря, рис. 1). Это примерно на 200 законопроектов меньше, чем было в прошлом году, но все еще на уровне 2013 года. Около 400 проектов стало законами, однако ожидается, что еще некоторое количество законов будет подписано Президентом РФ в ближайшее время. Только два законопроекта было отклонено, оба Советом Федерации. От Президента РФ не поступило ни одного вето, то есть он одобрил все, что принималось парламентом.

Если из 388 подписанных в 2015 году законов отбросить законы о внесении изменений, приостановлении действия отдельных положений законов, ратификации международных договоров, то останется не так уж и много законов по конкретным предметам регулирования (в пределах 10).

В прошлом году было подписано порядка 560 законов, что на данный момент больше, чем в этом году. В прошлом году было пять вето, все они также были наложены Советом Федерации.

Текущий спад законодательной активности можно считать закономерным. Закономерным будет также спад активности в следующем году за счет снижения количества депутатских инициатив. Эта динамика является сезонной: в 2016 году нас ждут выборы депутатов Государственной Думы. С одной стороны, это может вызвать всплеск «громких» инициатив, направленных на привлечение внимания к кандидатам. С другой стороны, если выборы состоятся в сентябре, то у действующих депутатов значительная часть времени уйдет на предвыборную кампанию. У депутатов, которые придут после сентябрьских выборов, будет мало времени для законотворчества.


Рис. 1. Сводные данные о количестве внесенных в Государственную Думу, принятых ею и отклоненных проектов законов за 2011 — 2015 годы (по данным АСОЗД)


АКТИВНОСТЬ УЧАСТНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Высокие показатели количества законодательных инициатив, которые вносятся в Государственную Думу, складываются не только за счет депутатских законопроектов, но именно депутаты дают большую часть инициатив, и именно от них зависит скачкообразный рост законотворческой активности. Из рис. 2 видно, что пик депутатской активности пройден в прошлом году, в этом году активность снизилась. Стабильный тренд роста активности наблюдается у региональных законодательных органов, с незначительным снижением в этом году. Похожую динамику продемонстрировало Правительство РФ, оставаясь в коридоре средних значений за последние пять лет (более 270 проектов за 2015 год) и превосходя среднее количество законопроектов за 1994 — 2014 годы (144 проекта в год).

Законотворческая активность Президента РФ плавно снижается в течение последних пяти лет, Президент внес в Государственную Думу чуть более 30 законопроектов, что меньше среднего значения за 20 лет (38 проектов). Подавляющее число президентских законопроектов касалось ратификаций международных договоров. Из наиболее заметных законов о ратификации можно отметить следующие: «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора о зоне свободной торговли в отношении Украины» (закон одобрен Советом Федерации), «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о союзничестве и интеграции» (закон подписан 29.06.2015, № 164-ФЗ). Ранее аналогичный договор был подписан с Абхазией, он ратифицирован также в этом году (закон от 03.02.2015 № 3-ФЗ).


Рис. 2. Активность субъектов права законодательной инициативы за 2011 — 2015 годы (по данным АСОЗД)

Активность Совета Федерации как единого субъекта права законодательной инициативы плавно сходит на нет, при этом активность членов Совета Федерации постоянно растет. Например, по сравнению с 2011 годом количество законопроектов от сенаторов в 2015 году выросло в два раза и составило 142 инициативы.

Количество законодательных инициатив, поступающих от высших судов, превышает средние значения. Однако все инициативы поступают от Верховного Суда (восемь законопроектов), Конституционный Суд стабильно не участвует в выработке законодательных решений.


РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Точных данных о результативности парламента пока нет, так как еще не все принятые парламентом законы прошли через Президента РФ и были подписаны. В целом за 2015 год на сегодняшний день появилось меньше законов, чем в предыдущем году. Государственной Думой было принято в трех чтениях 480 федеральных законов (данные на 30 декабря 2015 года) против 555 законов в прошлом году. Пока подписано только 388 законов, следует ожидать, что до конца года и в первые недели 2016 года Президент РФ подпишет еще порядка ста законов. Поэтому показатели 2015 года на графиках (рис. 3) вырастут.

Это уже обычная практика: в декабре выходит в свет примерно третья или четвертая часть всех законов, принятых за год. К концу года федеральный парламент и законодатели субъектов РФ работают с повышенной нагрузкой: депутаты стараются вынести на последнее заседание максимальное количество законопроектов, в том числе некачественных и недоработанных. В таких условиях больше шансов на то, что эти проекты будут приняты «не глядя».


Рис. 3. Результативность субъектов права законодательной инициативы за 2011 — 2015 годы (по данным АСОЗД)

Некоторое падение результативности связано с тем, что и активность субъектов права законодательной инициативы была ниже прошлогодней. В целом же соотношение политических сил осталось прежним (рис. 4).

Больше всего принято законопроектов из числа внесенных Правительством РФ. На втором месте — депутаты Государственной Думы. Они взяли количеством: больше всех внесли законопроектов, соответственно, больше приняли. Можно ожидать, что результативность парламентов субъектов РФ останется на прежнем уровне. На данный момент в процентном соотношении их результативность составляет 7%, что соответствует среднему значению за 1994 — 2014 годы. Напомним, что региональные парламенты имеют наименьшую результативность, что связано как с низким качеством их законодательных инициатив, так и с нежеланием Федерации услышать голос регионов. По результатам этого года меньшая результативность только у Совета Федерации в целом (она равна нулю), но это нам ничего не дает в сравнительном аспекте: Совет Федерации в целом не внес ни одной инициативы, поэтому он не значится и среди авторов принятых законов.

Сравнительно низкая результативность законотворческой работы Верховного Суда РФ обусловлена тем, что внесенные им законопроекты еще находятся на рассмотрении.


Рис. 4. Сравнительная результативность: 2015 год и средняя результативность за 1994 — 2014 годы (по данным АСОЗД)

Рисунок 4 наглядно подтверждает, что в законодательном процессе продолжают доминировать Президент и Правительство. Конечно, после подписания всех принятых законов соотношение на графике результативности несколько изменится, но вряд ли это будут существенные изменения.

На данный момент можно видеть даже еще больший провал в результативности сегмента законодательной власти (депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, региональные парламенты). То есть страна живет по законам, которые разработаны в недрах Администрации Президента и Правительства РФ. Исполнительная власть сохраняет свое преобладающее положение в законодательном процессе. Кроме того, недавнее обсуждение реформы суда присяжных подтвердило, что законодательные инициативы, выдвигаемые Верховным Судом РФ, также прорабатываются в Администрации Президента.


ЗАКОНОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАРЛАМЕНТСКИХ ПАРТИЙ

Соотношение сил в парламенте не изменилось в течение года, сохраняются фракции четырех парламентских партий: Единой России, КПРФ, ЛДПР и Справедливой России. В нашем исследовании законотворческой деятельности федерального парламента за 1994 — 2014 годы мы определили средние показатели производительности труда депутатов фракций. Логично предположить, что к концу работы созыва партии должны активизироваться, в том числе в целях предвыборного пиара.


Рис. 5. Сравнительная производительность труда фракций в Государственной Думе: количество законопроектов на одного депутата фракции в 2015 году и средние значения за 2011 — 2014 годы (по данным АСОЗД)

На рисунке 5 эта активизация, действительно, заметна: как правило, из расчета на одного депутата фракции вносилось больше законопроектов, чем в среднем за 20 лет. При этом Справедливая Россия занимает второе место после ЛДПР по производительности труда депутатов, она же стоит на втором месте с конца по количеству депутатов во фракции. ЛДПР традиционно демонстрирует высокую производительность труда: малыми силами вносится большое количество законов.


Рис. 6. Сравнительная активность фракций в Государственной Думе: количество внесенных законопроектов в 2015 году (по данным АСОЗД)

Однако в абсолютных показателях лидирует Единая Россия: много депутатов вносят много законопроектов (рис. 6). Постоянный рост числа законодательных инициатив обнаруживается у коммунистов. Остальные фракции несколько сбавили темпы внесения законопроектов в Думу.

По показателям результативности Единая Россия лидирует с большим отрывом (рис. 7). На данный момент законов, инициированных единороссами, подписано меньше, чем в прошлом году, однако этот разрыв может быть частично наверстан. Все остальные фракции, как бы ни старались, демонстрируют примерно равные показатели результативности с сопоставимой восходящей динамикой.


Рис. 7. Сравнительная результативность фракций в Государственной Думе: количество внесенных законопроектов в 2015 году (по данным АСОЗД)

Такая картина означает, что и здесь никаких изменений за 2015 год не произошло: Единая Россия доминирует на парламентском поле.


ЧТО НОВОГО ПРИНЯТО В 2015 ГОДУ?

Из принятых в 2015 году законов, имеющих самостоятельный предмет регулирования (не о внесении изменений), можно назвать следующие:

Федеральный закон от 03.11.2015 № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» — своеобразный российский ответ на западные санкции, закон, позволяющий, например, арестовывать иностранное имущество в России;

Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» — устанавливается единый порядок регистрации недвижимости, включая землю, он приходит на смену действующему аналогичному закону с 1 января 2017 года;

Федеральный закон от 13.07.2015 № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» (по закону появляется еще одна гокорпорация, наряду с «Росатомом» и «Ростехом»);

Федеральный закон от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» — на 70 лет создается свободный порт Владивосток с особым режимом для предпринимательства;

Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» — создается национальная система стандартизации;

Федеральный закон от 20.04.2015 № 88-ФЗ «О единовременной выплате за счет средств материнского (семейного) капитала» — законом разрешается обналичить 20000 рублей из материнского капитала, закон действует до 1 июля 2016 года;

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (от 08.03.2015 № 21-ФЗ) — административное судопроизводство выделено в самостоятельный вид: споры граждан с государством рассматриваются в особом порядке, главной новеллой которого, пожалуй, можно назвать необходимость привлечения к процессу профессионального юриста.


ВЫВОДЫ:

1. С одной стороны, приведенная статистика показывает, что парламент работает стабильно, разногласий между ветвями власти нет. Но с другой, очевидно, что отсутствует какая-либо политическая полемика при принятии законопроектов. По-прежнему провален региональный сегмент федерального законотворчества: парламенты регионов и Совет Федерации с его сенаторами не имеют действенных рычагов для влияния на то, какие законы принимаются, а какие нет.

2. Госдума все так же занята внесением изменений в законы. Законы с самостоятельным предметом регулирования можно пересчитать по пальцам, а изменения исчисляются сотнями. Это может свидетельствовать о неэффективности работы Думы, о низком качестве принимаемых законов. Такое соотношение законов можно было бы считать нормальным в современном мире. Однако настораживает частота внесения изменений в некоторые законы (например, КоАП РФ).


ЕЩЁ ПО ТЕМЕ

Постсоветский российский парламентаризм взглядом аналитика

Законодательные итоги 2014 года

Какие законы нас ждут в 2015 году?



Вернуться на главную
*Экстремистские и террористические организации, запрещенные в Российской Федерации: «Свидетели Иеговы», Национал-Большевистская партия, «Правый сектор», «Украинская повстанческая армия» (УПА), «Исламское государство» (ИГ, ИГИЛ, ДАИШ), «Джабхат Фатх аш-Шам», «Джабхат ан-Нусра», «Аль-Каида», «УНА-УНСО», «Талибан», «Меджлис крымско-татарского народа», «Мизантропик Дивижн», «Братство» Корчинского, «Тризуб им. Степана Бандеры», «Организация украинских националистов» (ОУН), «Азов», «Террористическое сообщество «Сеть», АУЕ («Арестантский уклад един»)


Comment comments powered by HyperComments
1198
3586
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика