Как и зачем изменить преамбулу Конституции РФ 1993 года?

Как и зачем изменить преамбулу Конституции РФ 1993 года?

Эксперт Центра Балашов С.А.

Не так давно в Государственную Думу был внесен законопроект, предусматривающий изменение Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Авторы инициативы предлагают установить, что порядок изменения глав 3-8 Конституции РФ будет актуален и для изменения преамбулы Конституции.

Так, поправки к преамбуле будут приниматься в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ. Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации должны одобрить не менее двух третей от общего числа депутатов ГД и не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации, и не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. 

Какое значение имеет преамбула? Нужно ее менять и были ли прецеденты? Какие слова преамбулы авторы законопроекта хотят изменить в первую очередь и к чему это приведет?

Существуют разные мнения авторитетных ученых, одни из которых называют преамбулу «вспомогательной» и необязательной частью нормативно-правого акта, а другие – неотъемлемой и обязательной частью правового акта, которая обладает нормативностью. Однако все признают, что преамбула имеет важный юридический смысл. Это выражается, например, в том, что Конституционный Суд ссылается на положения преамбулы при аргументации своего решения. Даже арбитражные суды и суды общей юрисдикции в своих решениях иногда ссылаются на положения преамбулы.

В правовом поле России вопрос о сущности преамбулы решен законодателем. В методических рекомендациях Госдумы по юридико-техническому оформлению законопроектов [1] установлено, что, во-первых, преамбула – необязательная часть законопроекта, во-вторых, она не должна содержать самостоятельные нормативные предписания, легальные дефиниции, предмет регулирования законопроекта, а должна определять цели и задачи законопроекта.

На практике данные рекомендации не всегда соблюдаются. В пример можно привести ФЗ «О защите прав потребителей», где в преамбуле содержится и указание на предмет закона, и определения. Такое положение просто принижает роль предмета закона и дефиниций, приводит к ситуации, когда правоприменителю трудно ссылаться на положения, изложенные в преамбуле, к необходимости часто менять преамбулу, в конечном счете, запутывает как ученых, так и студентов.

В преамбулу Конституции, как правило, закладываются наиболее важные принципы и ценности, на которых основывается Конституция, основания и обстоятельства, послужившие поводом к изданию конституции, предопределившие содержание основного закона, идентифицируется учредитель конституции.

Первой российской конституцией, которая содержала преамбулу, была Конституция РСФСР 1978 года. На год раньше преамбула появилась в союзной Конституции.

Конституция РФ 1993 года действительно содержит пробел, поскольку порядок изменения преамбулы, как и раздела второго Конституции, не установлен. А почему это считается как пробел, если ни в одной конституции мира нет упоминания о возможности и порядке изменения преамбулы?

Чаще всего, и как это было в РСФСР, в конституциях стран устанавливается, что изменить основной закон может определенный актор в определенном порядке. Этой же логике следуют авторы проекта новой Конституции РФ, которая подготовлена Центром Сулакшина.

В тех странах, где, как и в Конституции РФ 1993 года, установлены «избранные» главы, статьи, принципы, изменение которых осложнено, устанавливаются две процедуры: изменение Конституции и изменение «избранных» положений, что по общему правилу приводит к пересмотру конституции.

В статье 134 российской Конституции говорится о возможности инициировать изменение любых положений Конституции. Относительно простой порядок предусмотрен для глав 3-8, а усложненный для глав 1 «Основы конституционного строя», 2 «Права и свободы человека и гражданина», 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Установлен особый порядок изменения статьи 65 Конституции. А про преамбулу и раздел второй почему-то «забыли». Порядок внесения изменения в не привилегированные главы, который был назван относительно простым, на самом деле очень жесткий. Две трети депутатов ГД, три четверти членов Совета Федерации, две трети субъектов РФ должны одобрить поправки.

Не важно, чем руководствовались или как думали авторы Конституции 1993 года, когда ее писали. Важно, что возможность изменения преамбулы Конституции и заключительных положений необходима, а будет эта возможность реализована или нет, покажет время.

Так преамбулу Конституции 1978 года меняли два раза – в 1990 и 1992 годах. Поправки вносились в форме Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».

Необходимо уточнить, что представляется верным распространить действие простого порядка изменения конституции на преамбулу, а изменение заключительных положений, если и проводить, то только в усложненном порядке, потому что единственное положение в разделе втором Конституции, которое возможно поменять, устанавливающее соотношение Конституции РФ и Договорами о разграничении предметов ведения, имеет принципиальное концептуальное значение. В процессе написания Конституции предлагалось поставить Договоры о разграничении предметов ведения «выше» Конституции, т.е. закрепить, что федерация имеет договорную природу, создать мину замедленного действия. За это положение велась тяжелая борьба, и стоит отдать должное и сказать большое спасибо руководителю Рабочей группы по подготовке проекта Конституции Российской Федерации Олегу Германовичу Румянцеву за то, что это предложение не было реализовано.

В то же время, поддерживая инициативу депутатов, стоит обратить внимание на популистичность объяснений данных изменений, на то, что используя реальный пробел, Евгений Федоров пытается оправдать свои далекие от реальности теории.

Депутат предлагает исключить формулировку в преамбуле: «сознавая себя частью мирового сообщества», потому что увидел в ней намек на то, что Россия управляется извне.

Данная формулировка появилась изначально в проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 г., была использована в президентском проекте конституции, сохранилась в проекте Конституции РФ, одобренном Конституционным совещанием.

Если толковать расширительно, то можно любые слова опорочить. В Конституции говорится лишь, что, грубо говоря, Россия – часть мирового сообщества. Это констатация факта. Из этого факта с необходимостью не вытекает обязанность выполнять какие-либо требования, указания от других «частей» мирового сообщества. Также в конституции говорится о суверенности России.

В какой-то степени поможет понять, что авторы Конституции имели в виду данной формулировкой, статья 1.11 «Российская Федерация – часть открытого мирового сообщества» Проекта Конституции РФ, подготовленного для пленарного заседания КК РСФСР 12 октября 1990 года. В статье сказано, что при осуществлении внешней политики России руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права (например, добросовестность выполнения международных договоров), стремится к взаимовыгодному сотрудничеству со всеми странами, к активному участию в решении глобальных проблем. Также устанавливается, что может входить в международные организации, системы коллективной безопасности.

Конечно, объяснения Федорова, имеют и рациональное зерно – положение преамбулы – «возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы» – действительно неверно. В то же время формулировка мягкая по сравнению с той, что содержалась в проектах Конституции КК и президента – «возрождая Россию и делая незыблемой ее демократическую государственность».

Как сказано в комментариях к Конституции РФ под редакцией Л.В. Лазарева, это положение выражает стремление восстановить независимость России от СССР. Важно также, что такая формулировка по факту была поддержана членами Научно-Консультативного совета КК, семеро из которых по состоянию на 1991 год были докторами юридических наук, трое – кандидатами юридических наук.

Однако исключение этих положений из преамбулы Конституции ни к чему не приведет. Норма, против которой активно выступает Федоров, о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, останется, и положение дел не изменится.

Выводы:

1)  Законопроект стоит поддержать, ибо есть объективная необходимость в устранении пробела в Конституции.

2)  Предусматривать усложненный порядок внесения изменений в преамбулу, предусматривающий пересмотр Конституции, не представляется оправданным, исходя из смысла преамбулы Конституции и практики ее изменения.

3)  Устранение пробела пытаются использовать для личного пиара и продвижения ложных теорий.



[1]Рекомендации подготовлены Главным Государственно-правовым управлением Президента, Правовым управлением Аппарата ГД, Правовым управлением Аппарата Правительства, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
318
801
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика