Кто ответит за саботирование государственных решений?

Кто ответит за саботирование государственных решений?

Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.

Введут ли уголовную ответственность за неисполнение указов Президента? Нужна ли отдельная статья в УК РФ? Кого наказали на неисполнение майских указов?

17 июня 2015 года депутаты-справедливороссы Д. Е. Горовцов, А. Е. Карпов, М. В. Емельянов, А. Г. Тарнавский внесли в Государственную Думу законопроект № 817275–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления уголовной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации).

Сейчас стало известно, что Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству рекомендовал отклонить данный законопроект. Основная причина отклонения — в России уже существует правовая база, позволяющая привлечь чиновников к ответственности за неисполнение указов Президента. Так ли это? Если так, много ли чиновников было привлечено к ответственности за неисполнение указов или законов?


УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ УКАЗОВ

Депутаты предлагали дополнить Уголовный кодекс РФ статьей 286.2. «Неисполнение или ненадлежащее исполнение указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации». Статья 286.2 могла бы расположиться между статьями 286.1 «Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа» и 287 «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ» в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

В состав преступления включены следующие деяния: неисполнение или ненадлежащее исполнение указов, распоряжений и поручений Президента РФ, совершенное лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Данный состав пересекается с составами преступлений, предусмотренных статьями 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», 286 «Превышение должностных полномочий», 293 «Халатность» Уголовного кодекса РФ. На это указали в своем отзыве на законопроект Верховный Суд РФ и Правительство РФ.

Обязанность исполнять указы и распоряжения Президента РФ вытекает из статьи 90 Конституции РФ, которая наделяет акты главы государства общеобязательной юридической силой на территории всей страны. Для государственных служащих обязанность соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение фиксируется в статье 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». При этом отдельных статей в Кодексе об административных правонарушениях или в Уголовном кодексе РФ, карающих просто за «нарушение Конституции РФ и законов», нет. И здесь все дело в том, что деяние, за которое можно наказать, должно быть сформулировано конкретно. Недостаточно устанавливать ответственность за некое общее «нарушение законов». В составах с «нарушением» правил или норм обычно имеется указание на наступление опасных последствий, особенно это касается норм уголовного права. Например, для наступления административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности в лесах (статья 8.32 КоАП РФ) не требуется каких-либо последствий нарушения, достаточно самого факта нарушения. При этом для уголовного состава «Нарушение требований пожарной безопасности» (статья 219 УК РФ) наличие последствий обязательно: нарушение должно повлечь по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека.

В предлагаемом депутатами составе речь идет о так называемом материальном составе, в котором обязательно должны быть неблагоприятные последствия деяния. Неисполнение указов Президента РФ должно повлечь существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Это стандартные последствия для целого ряда уголовных составов. Их содержание многообразно. Однако суду потребуется доказать то, что нарушение прав было существенным, и причинную связь между неисполнением указов и последовавшим нарушением прав.


НЕИСПОЛНЕНИЕ УКАЗОВ И ДРУГИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ

Поскольку существует обязанность для всех государевых людей соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты (равно как и для всех граждан — обязанность быть законопослушными), то нарушение этой обязанности может входить в состав преступной халатности. Халатность — это неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности. Для уголовного состава необходимы последствия в виде причинения крупного ущерба или существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. При рассмотрении дела о халатности, как и других дел с последствиями в конструкции состава, должна быть установлена причинная связь между действиями (бездействием) и наступившими последствиями. В квалифицированных составах речь идет об особо крупном ущербе, причинении по неосторожности тяжкого вреда здоровью человека или смерти, либо смерти двух или более лиц. При этом крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает 1500 000 рублей, а особо крупным — 7500 000 рублей. В качестве наказания может быть назначен штраф, обязательные работы, исправительные работы, принудительные работы, арест, лишение свободы и лишение права занимать определенные должности.

Если перечисленные последствия не наступили, то есть чиновник просто не исполнил свои обязанности или исполнил их ненадлежащим образом, то это относится к дисциплинарным проступкам. Статья 57 Закона о госслужбе гласит, что дисциплинарный проступок — это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. За это на служащего могут быть наложены взыскания в виде замечания, выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, увольнения со службы. На это указало и Правительство РФ в своем отзыве на законопроект.

Как отмечает Верховный Суд РФ, лица, виновные в неисполнении или ненадлежащем исполнении указов Президента РФ, повлекшим соответствующие последствия, несут ответственность по статьям 285 и 286 Уголовного кодекса РФ за злоупотребление должностными полномочиями или их превышение. На этом основании Верховный Суд РФ предлагает авторам законопроекта обосновать, почему, по их мнению, данные нормы не предоставляют достаточную правовую защиту охраняемым интересам государства и общества. Кроме того, Суд обратил внимание на то, что предлагаемая депутатами санкция мягче, чем санкции по статьям 285 и 286: она не предусматривает лишения свободы.

Среди других недостатков законопроекта справедливороссов в отзывах отмечается необоснованное ограничение предмета преступления актами Президента РФ и исключение из него актов Правительства. Также юристы отметили, что в законопроекте субъектами преступления являются только лица, замещающие государственные должности, а не все государственные служащие и должностные лица.

Критики законопроекта отмечают, что контроль исполнения указов Президента РФ возложен на Администрацию Президента и регулируется Указом Президента РФ от 28.03.2011 № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации». Именно начальник контрольного управления Администрации вносит представления о привлечении к ответственности лиц, не исполняющих акты главы государства. На этом основании уголовная ответственность за неисполнение указов Президента называется чрезмерной. Однако на практике эти нормы не действуют: по крайней мере, в СМИ практически нет информации о том, что тот или иной чиновник был наказан или уволен за неисполнение своих обязанностей, в том числе поручений Президента РФ.


САБОТАЖ?

Почему именно сейчас назрела необходимость в таком законе? Авторы законопроекта обосновывают актуальность законопроекта режимом санкций против России и неисполнением «майских указов» Президента РФ. Однако по данным Правительства РФ майские указы исполнены более чем на 60%, а то, что должно было быть исполнено на сегодняшний день, исполнено более чем на 80%. Может быть, чиновники ограничились только формальным исполнением? Может быть, дело в том, что цели на бумаге при их реализации в жизни оказались не такими привлекательными?

Посмотрим, например, как Правительство РФ отчиталось об исполнении Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Не в последнюю очередь (а то и в первую) народ волнует социальная сфера — здравоохранение, образование, наука — и все, что с ней связано. Тех, кто работает в этой сфере, не в последнюю очередь волнует собственная зарплата. В частности, в таблице поручений из Указа № 597 есть пункт «в целях сохранения кадрового потенциала, повышения престижности и привлекательности профессий в бюджетном секторе экономики принять до 1 декабря 2012 г. программу поэтапного совершенствования системы оплаты труда работников бюджетного сектора экономики, обусловив повышение оплаты труда достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг и предусмотрев: повышение заработной платы работников бюджетного сектора экономики с возможным привлечением на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций». Конечно, никто не будет против повышения зарплаты, все только за. Но что получилось на практике? Как-то не сразу распознали смысл слов «с возможным привлечением на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций». И на практике вышло, что «неэффективные» поликлиники и школы закрываются, сливаются с другими организациями. На несколько школ вводится одна должность директора. Общее число школ сократилось, государство уходит из социальной сферы, сокращаются койко-места в больницах, количество медучреждений планомерно сокращается. Нагрузка на одного педагога или врача увеличивается, а зарплата по факту — нет.

Итого: формально поручение Президента РФ исполнено, а жить лучше не стало. Это означает, что проблема не только и не столько в неисполнении указов Президента РФ, но и в содержании самих указов и в том, как Правительство РФ собирается достигать «плановых показателей».


ЗА ЧТО ОТВЕЧАЕТ ВЛАСТЬ?

Согласно Конституции РФ власть не отвечает, например, за ту же социальную политику, а «ведает» ею. В ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ). В ведении субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения; социальная защита, включая социальное обеспечение (статья 72). Конструкция «предметов ведения» повлекла за собой не только множество проблем при разграничении полномочий между органами власти различных уровней, но и отразила принцип безответственности власти за «предметы ведения».

Законопроект справедливороссов ценен именно своей постановкой вопроса об ответственности чиновников за исполнение того, что предписано законом (в широком смысле слова). Но вопрос надо ставить более глобально.

Нередко приходится слышать от обычных людей, что у нас в стране не исполняются законы и в этом вся беда. На встречное предложение назвать конкретные законы, которые не исполняются, обычно следует молчание. Возможно, кто-то вспомнит каких-то чиновников, которые, по мнению народа, — «воры», но их никто не привлек к ответственности, то есть что Уголовный кодекс не исполняется. Однако пример с Уголовным кодексом, пожалуй, один из тех, где виноват не сам закон (Уголовный кодекс РФ — один из удачных законодательных актов с точки зрения содержания и механизма исполнения), а то, как он реализуется или не реализуется на практике. Но сколько можно привести примеров законов, которые написаны «криво», не содержат механизма реализации или контроля. Кто отвечает за «плохие» законы, за качество законов вообще? За то, что в один и тот же закон вносится по несколько изменений в месяц? Например, только за декабрь 2014 года в КоАП было внесено 16 изменений — это почти 3% от количества всех законов, принятых за 2014 год; всего за 2014 год было 69 изменений в КоАП. Разве это нормально, что закон приходится исправлять по несколько раз в месяц? Нестабильность и непредсказуемость законодательства не может обеспечить комфортное и уверенное существование граждан и успешность страны. Нестабильность закона может свидетельствовать о некачественной его проработке на стадии принятия.

Фактически чиновники не несут ответственности за ненадлежащее исполнение нормативных правовых актов: ответственность за результаты их деятельности не установлена. Должна быть обеспечена устойчивая правовая связь между заявленными государственными целями и тем, как они были достигнуты или не достигнуты. Тогда повысятся шансы на то, что законы и другие акты будут реализовываться.

В проекте Конституции России, разработанном Центром Сулакшина, идея ответственности власти пронизывает весь текст документа. Основной статьей, закрепляющей принцип ответственности за результаты государственного управления, можно считать статью 144 проекта Конституции. Ответственность за результаты должна быть реализована во всех видах ответственности: гражданско-правовой — за причиненный чиновниками вред; административной; уголовной; дисциплинарной. В Центре научной политической мысли и идеологии разрабатывается также проект федерального закона о политической ответственности, который призван установить ответственность публичных должностных лиц за выполнение своих предвыборных обещаний, наказов избирателей и политических программ, за соответствие своей деятельности на государственном посту интересам государства и общества.

Законопроект справедливороссов, предлагающий дополнить Уголовный кодекс РФ статьей об ответственности за неисполнение указов Президента РФ, неспособен ни повысить исполнительскую дисциплину, ни обогатить практику ответственности чиновников за свою деятельность. Эти проблемы надо решать комплексно. В существующем виде законопроект выглядит как популистский ход, направленный на привлечение внимания к авторам проекта в начавшейся гонке перед выборами 2016 года, а не как реальное предложение по совершенствованию механизма ответственности чиновников.


ВЫВОДЫ:

1. Законопроект № 817275–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в существующей редакции не будет принят Государственной Думой.

2. Проблему ответственности чиновников за неисполнение государственных решений следует решать комплексно, не только в рамках уголовного права.

3. Существующее уголовно-правовое регулирование содержит достаточное количество норм, позволяющих бороться с неисполнением и ненадлежащим исполнением государственных решений.

4. Проблема неисполнения государственных решений тесно связана с проблемой ответственности власти, в том числе за содержание решений и за результаты их реализации. Эта проблема должна решаться комплексно, начиная с Конституции РФ.


ЕЩЁ ПО ТЕМЕ

Отозвать нельзя помиловать

Эксперт центра об установлении мер ответственности для политических партий за невыполнение предвыборных обещаний

Ответят ли парламентарии за халтуру?

Кто несет ответственность за экономические кризисы в России?



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
1441
6348
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика