Межбюджетные диспропорции: пугающие тенденции

Межбюджетные диспропорции: пугающие тенденции

Эксперт Центра Андрей Дёгтев

Устойчивость любого общественного устройства определяется количеством диспропорций в его архитектуре. Применительно к государству одним из важных направлений, где требуется поддерживать баланс, является бюджет. Очевидно, что соблюдать сбалансированность между бюджетными расходами и доходами крайне важно. Однако не менее важно не допускать диспропорции в отношениях между бюджетными уровнями – федеральным, региональным и муниципальным. Между тем, в последнее время в этом направлении наблюдаются пугающие тенденции.

Особенности российского бюджетного федерализма

Российский бюджетный федерализм (отношения между бюджетами разных уровней) часто критикуют за чрезмерный перевес в пользу федерального центра. Федеральный бюджет перетягивает на себя больше половины «денежного одеяла», а регионам остаётся не более 40% бюджетных средств (рис. 1, 2).


Рис. 1. Распределение расходов консолидированного бюджета РФ между федеральным и региональным уровнями (без учёта государственных внебюджетных фондов)


Рис. 2. Доля расходов региональных бюджетов в консолидированном бюджете РФ

И действительно, доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете РФ ниже, чем в большинстве соизмеримых по населению и площади федеральных государств (табл. 1).

Табл. 1. Доля расходов региональных бюджетов в консолидированном бюджете федераций

 

Однако принципиальный вопрос заключается в том, насколько размер отводимых регионам ресурсов достаточен для исполнения их обязательств. Судя по динамике региональной финансово-экономической статистики последних лет, разрыв между обязанностями регионов и количеством денежных средств, выделяемых для их исполнения, постоянно растёт.

Источники доходов региональных консолидированных бюджетов в России весьма ограничены. Регионы получают бюджетные доходы, главным образом, от НДФЛ и налога на прибыль, в то время как федеральный бюджет пополняется, в первую очередь, за счёт НДС и нефтегазовых поступлений. Объём средств, поступающих в федеральную казну, намного больше, чем поступающих в регионы. Именно поэтому субъектам не хватает собственных доходов для покрытия своих обязательств, и каждый год их бюджеты «доукомплектовываются» за счёт безвозмездных поступлений из федерального бюджета. В прошлом 2014 г. на эти поступления пришлось 17% доходов консолидированных региональных бюджетов, а ещё годом ранее – 18%.

Растущие обязательства

Ситуация с ограниченностью у регионов собственных источников доходов усугубляется экономическим кризисом и ростом их социальных обязательств. В прошлом 2014 г. номинальные доходы региональных бюджетов выросли на 7%, но если учесть рост цен в реальном выражении, они понизились на 0,2%. В 2013 г. реальное снижение поступлений в бюджет составило 4%.

Одновременно с этим, полномочия региональных властей растут. Например, в 2012-2014 гг. федеральный центр передал Забайкальскому краю полномочий на общую сумму в 16,9 млрд руб. Важнейшим фактором роста обязательств субъектов стали «майские указы Президента», основные расходы по которым легли именно на плечи регионов, поскольку Правительство РФ не обеспечило субъекты достаточными для исполнения «майских указов» субсидиями. В результате, у регионов возникло три варианта выхода из ситуации: залезать в долги, урезать инвестиционные программы или выполнять указы в искаженной форме. Реализовались, в той или иной степени, все три сценария.

Долги регионов

Начиная с 2012 г., объем задолженности регионов увеличивается. В 2013 г. она выросла на 28,6%, а в 2014 г. - на 20,2%, и достигла размера 28% от доходной части региональных бюджетов. Если в 2011 г. дефицитными были 57 региональных бюджетов, то в 2014 г. такой статус получили уже 74. Ещё стремительнее росло количество субъектов с дефицитом бюджета, составляющим более 5% от доходной части (рис. 3).


Рис. 3. Количество региональных бюджетов с дефицитом более 5% от доходной части

По мнению экспертов, две трети российских регионов сегодня находится на грани банкротства.

Сокращение инвестиций

Увеличивая зарплаты сотрудникам бюджетной сферы, регионы вынуждены сокращать расходы на строительство дорог, обновление ЖКХ, создание производственной инфраструктуры и т.д. Как результат, доля расходов на выплату зарплат в структуре региональных бюджетов за последние три года возросла на фоне сокращения иных статей расходов, включая инвестиционные (рис. 4).


Рис. 4. Соотношение расходов на выплату зарплат и расходов инвестиционного характера в региональных бюджетах

Демонтаж социальной сферы

Часть регионов пошла по пути формального исполнения «майских указов Президента». Под видом оптимизации проведено массовое увольнение работников бюджетной сферы, что дало возможность повысить зарплату оставшимся и отчитаться о достижении требуемых указами нормативов.

Использовался и другой вариант: одновременно с некоторым повышением зарплат сотрудников лишили надбавок, в результате чего реальный уровень доходов сотрудников снизился. Такое варварское исполнение «майских указов» уже привело к погрому социальной сферы – в прошлом 2014 г. своих рабочих мест лишились порядка 230 тыс. человек.

Последствия диспропорций

Российская бюджетная система активно используется либеральным правительством для  саботирования распоряжений Президента РФ. Ответственность за исполнение президентских указов и распоряжений возлагается на региональные власти, которые не обладают достаточными для этого возможностями. В то же самое время министры и вице-премьеры «умывают руки».

Сегодня, на фоне экономического кризиса, бюджетный дефицит и рост долговых обязательств регионов выглядят сколь-нибудь логично. Однако еще два года назад, когда ежегодный прирост средств Резервного фонда составлял около 1 трлн руб. в год, недофинансирование регионов выглядело парадоксальным. Между тем, бюджетное удушение регионов лишает страну одной из немногих возможностей для реализации модели развития. На фоне того, что политика федеральных властей не оставляет надежд на смену порочной экономической системы страны, на региональном уровне появление моделей управления, ориентированных на развитие, до недавнего времени представлялось возможным. Например, руководители Белгородской и Калужской областей, Республики Татарстан и других подобных регионов продемонстрировали способность достаточно эффективно решать стоящие перед их субъектами задачи.

Долговые проблемы могут выбить последнюю почву из-под ног у экономически успешных регионов. Но самая большая опасность заключается в том, что завышенные требования к регионам при недостаточном финансировании могут стать фактором сепаратизма в условиях ослабления центральной власти. Такое уже происходило в годы перестройки. В те времена уровень самостоятельности региональных властей был повышен, при этом рост полномочий не был подкреплён должным налогово-бюджетным сопровождением. Социальные обязательства нужно было выполнять, а денег для этого в распоряжении местных элит не имелось. Стремление региональных властей выйти из сложного положения и стало одной из причин сепаратизма.

Причины диспропорций

В чём же состоят причины сложившихся бюджетных диспропорций? Одна из них заключается в том, что основной объем налоговых доходов, связанных с добычей и экспортом энергоносителей, идет в федеральный бюджет. Это предопределяет перевес доходов в пользу центра. Сохранение нефтегазовой выручки за федеральными властями в начале 2000-х гг. выглядело вполне логично, и было связано с необходимостью переломить центробежные тенденции. Именно поэтому любые меры, направленные на усиление центральной власти в противовес региональным элитам, были уместны. Другое дело, что несколькими годами позже зависимое положение регионов стало неоправданно высоким.

Очевидно, федеральные органы власти, ответственные за освоение бюджетных средств, не заинтересованы в передаче своей доли «бюджетного пирога» субъектам. К тому же, закредитованную и зависимую от федеральных «подачек» региональную власть легче контролировать. Тем не менее, не стоит считать, что рост финансовой самодостаточности субъектов способствовал бы их сепаратистским поползновениям. Дело в том, что сбором налогов для регионов всё равно занимаются федеральные налоговые учреждения, подчиняющиеся Москве. Хранение бюджетных средств на счетах находится в ведении отделений ЦБ РФ, которые также не подчиняются региональным властям. В 1990-е гг. возникали прецеденты, когда губернаторы отказывались платить налоги в федеральный бюджет. Решались такие проблемы достаточно просто – ЦБ РФ переводил обслуживание счетов бюджета строптивого региона в своё территориальное учреждение, находящееся на территории соседнего региона, после чего непокорный губернатор капитулировал.

Есть и ещё одно предположение о причинах возникновения системы, ущемляющей интересы регионов. Такая система выглядит как элемент целенаправленного воспрепятствования социально-экономическому развитию страны. Но верить в столь откровенную и сознательную злонамеренность российских властей не хочется.

Пути выхода

Очевидно, для преодоления бюджетных дисбалансов требуется либо увеличить финансирование регионов, либо снять с них избыточные полномочия. Более целесообразным представляется первый вариант, в пользу которого свидетельствует целый ряд аргументов. Во-первых, огромные размеры нашей страны не позволяют решать вопросы местного характера из центра, и требуют достаточной автономии региональных и муниципальных органов власти. Во-вторых, ввиду того, что дисциплинированная элита в России так и не сложилась, единственным способом общественного развития является формирование гражданского общества и его участие в управлении страной. Регионы и муниципалитеты являются именно тем уровнем, на котором происходит непосредственное взаимодействие власти и гражданской инициативы. И, наконец, региональная власть нужна бизнесу в качестве партнёра в решении его проблем. В данном случае важно, чтобы взаимодействие бизнеса с региональными властями дополнялось взаимодействием с властями федеральными. После появления института федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ бизнес получил новую возможность – обращаться к полпреду в случае, если его нужды игнорируются губернатором, и, наоборот, обращаться за помощью к губернатору, если полпред не внемлет просьбам бизнеса. Улучшение условий для бизнеса стали одним из факторов экономического роста.

Выводы

Хроническое недофинансирование консолидированных региональных бюджетов ведёт к увеличению их долговых обязательств и снижению инвестиционных расходов. Одним из факторов увеличения обязательств субъектов стало вредительское исполнение «майских указов». Экономический кризис и политика сокращения расходов федерального бюджета грозят дальнейшим уменьшением доходной части региональных бюджетов. Одним из наиболее опасных последствий сложившейся ситуации может стать рост сепаратистских настроений на почве желания вернуть налоги в регионы. С целью преодоления межбюджетных диспропорций следует перераспределить часть налоговых поступлений с федерального уровня на региональный и муниципальный.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
748
3791
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика