Мировой и российский опыт законотворчества

Мировой и российский опыт законотворчества

Оптимальные факторы, определяющие жизнеспособность и успешность страны, входящие в сферу управленческой ответственности государства, должны быть зафиксированы на уровне высших государственных документов. Например, высшие ценности страны, составляющие ценностное ядро формирования и развития народа, должны быть зафиксированы на уровне не ниже Конституции. Поэтому политико-юридический вопрос о закреплении в доктринальных правовых актах государства обстоятельств, программирующих развитие страны, приобретает системный характер. В этом отношении очень интересен и поучителен анализ программирующих документов высокого уровня стран мира и России отражающих взаимоотношения политической власти и общества, как инструментов государственного управления, способствующих повышению жизнеспособности страны. В результате этого анализа может быть сформирован перечень основных требований. В случае если реализация законопроекта предполагается, в том числе, в форме государственно-частного партнерства.

Данные сведения необходимы для оценки затрат граждан, их объединений и хозяйствующих субъектов на преодоление устанавливаемых административных барьеров, обеспечивающих необходимое качество выполнения органами власти своих полномочий в целях максимизации жизнеспособности и успешности страны.

Общие вопросы государственного планирования  и прогнозирования

Планирование как вид управленческой деятельности включает в себя систематическое определение целей функционирования и развития государства, направлений развития и ресурсного обеспечения достижения целей. В процессе планирования можно выделить следующие этапы:

  • ценностный выбор и целеполагание на его основе;
  • выявление проблемного поля, препятствующего достижению поставленных целей;
  • подготовка управленческих решений и составление программы действий;
  • определение ресурсной базы, необходимой для реализации принятых решений;
  • доведение программы действий, ресурсного обеспечения до непосредственных исполнителей и определение их зон ответственности


Не менее важными являются примыкающие к процессу планирования вопросы реализации принятых программ и контроля за результатами их исполнения. Системный процесс планирования позволяет обеспечить сочетание стратегического и оперативного процессов принятия решений, установление четких целей государственного развития и контролирование их достижения.

Результатом процесса планирования становится план (программа действий) как конкретная совокупность взаимосвязанных мероприятий, оперативных управленческих решений и их исполнителей, имеющий разное предметное (общенациональное, региональное, отраслевое) и временное содержание (долго-, средне-, краткосрочный и т. д.). Итоговые документы (планы) могут носить как директивный (обязательный) характер, так и содержать мягкие индикативные ориентиры, зависящие от прогнозов состояния экономической, политической, научно-технической и иных сфер, внешних и внутренних средовых условий.

 

Прогноз, как осмысление результатов предшествующих этапов управленческой деятельности и представление сценариев развития ситуации в будущем, должен предшествовать планированию.
 

Именно процесс прогнозирования позволяет составить более приближенный к ситуации и исполнимый план действий, так как без этого условия процесс планирования вырождается в подготовку оторванных от реальной практики документов. Чем более отдалено от момента планирования целевое состояние объекта планирования при долгосрочном планировании, тем больше требуется прогнозных индикаторов для оценки необходимых показателей объекта планирования ввиду сложности точного определения параметров внешней и внутренней среды, воздействующих на общество и общественные институты. Долгосрочные планы и прогнозы можно подразделить на следующие виды:
 

  • по содержанию: общественно-политические, социально-экономические, научно-технические, региональные, отраслевые;
  • по цели разработки: индикативные, нормативные


По глубине планирования данные виды также различаются. Если в сфере науки, техники и  экономики нецелесообразно выходить за рамки 20–25-летнего цикла (динамика развития и появление новых факторов снижают точность прогнозов), то в социальной сфере и сфере территориального развития целевые ориентиры должны охватывать периоды в 40–60 лет. Чем ближе горизонт планирования, тем более определенным является набор институтов и процессов, функционирующих в прогнозируемой сфере. И наоборот — чем длительнее временной период, тем больше вероятность появления новых факторов и структур социально-экономического развития.
 

Невозможность полного учета всех условий не должна вести к отказу от установления долгосрочных целей развития.
 

Отсутствие плановых проектировок на долгосрочный период затрудняет принятие обоснованных и системных решений в отношении управления инвестиционными и внутренними миграционными потоками, оптимальной схемы размещения производительных сил, проведения научных исследований и опытно-конструкторских работ. Наличие долгосрочного планирования является также важным фактором, влияющим на глубину проработки документов кратко- и среднесрочного планирования и на повышение стабильности экономики и гражданского оборота в стране. Во многом дефицит «длинных денег», например, обусловлен изменчивостью экономической ситуации в стране, не только попавшей под влияние внешнеэкономических конъюнктурных факторов, но и не имеющей внутренних ориентиров развития. В стране необходимо развивать и применять на практике современные институты индикативного и территориального планирования, активно используемые в странах Евросоюза, США, Японии, Китае, Индии и Бразилии.
 

В России даже нет уполномоченного федерального органа, который увязывал бы три уровня планирования: общефедеральные и отраслевые стратегии правительства, региональные стратегии и инвестиционные планы крупнейших компаний.
 

В социально-экономической сфере современной России основными управленческими документами являются программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и федеральный бюджет. Утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, хотя задача ее разработки ставилась еще в 1990-х гг. Программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатываются на три года, бюджет — на один и три года. Причем в условиях финансового кризиса на среднесрочное планирование был введен временный мораторий и управленческое планирование вернулось к краткосрочному периоду, а Концепция развития до 2020 г., по сути, так и остается на бумаге. Тем более что в отличие от федерального закона о бюджете это акт не только подзаконный, но еще и ненормативный, т. е. не общеобязательный, поскольку Концепция утверждена всего лишь распоряжением Правительства Российской Федерации. Такого рода документы (как, например, Концепция промышленной политики на 1997–2000 годы) фактически никто и не собирался выполнять. Такойподход напоминает что-то вроде ритуала, но вовсе не управленческий процесс.  Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Сбор. законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.43

Российский опыт разработки программирующих документов

В России состояние программно-доктринального управления тесно связано с организацией государственной власти. В современной истории зарубежных стран управление более технологичное и обезличенное, в России же реформы и программирование развития напрямую привязаны к фигуре лидера, принимающего политические решения, реже — активного реформатора, имеющего поддержку лидера. В последние годы в российских программирующих документах возросло количество теневых целей, реконструируемых только из реальных действий власти. На протяжении всей российской истории цели развития устанавливались в различных документах как юридического, так и чисто политического характера — в законах, постановлениях, статьях и выступлениях (речах), отражавших позицию государственных деятелей и представителей оппозиции. Весь объем подобных документов очень велик, поэтому остановимся лишь на важнейших из них. Исследование исторических документов допетровской России не имеет большого практического значения, так как многие документы той эпохи не содержали четко сформулированных доктринальных положений, подлежащих широкому распространению в обществе. Во многом эти документы носили характер размышлений и литературных произведений, и ввиду невысокого уровня грамотности населения и малой распространенности такого рода литературы сложно говорить о том, что эти документы были рассчитаны на доведение до массового сознания.

До XV в. трудно найти какой-то концепт, который мог бы рассматриваться как отличная от христианской идеология, дающая вектор развития и хотя бы приблизительно сопоставимая с последней по потенциалу сплачивания общества. Возникнув в IX в., фактически половину своей истории русское государство находилось в «доидеологическом» состоянии. Серьезные сомнения у историков существуют в отношении концепта «Москва — Третий Рим», так как ни один государственный документ не подтверждает его официальный статус. Характерно, что в борьбу за византийское наследие Московская Русь так и не вступила. Большинство текстовых памятников той эпохи отражают представления о желаемых форме и характере государственной власти, но во многом организация власти и направления развития государства выражались не в форме официальных документов, а являли собой свод обычных норм и некоторых приказов государя. Даже наиболее полные и системные документы того времени (Соборные уложения) сложно назвать доктринальными, так как списки с них были единичны и широкого распространения они не получали.

 

Можно сказать, что только развитие бюрократического аппарата стало основным проводником государственной идеологии на территории страны.
 

Пространные предисловия и комментарии к законодательным актам эпохи Петра I нередко выступали в роли как раз таких программирующих документов, разъяснявших идеологию абсолютизма и задачи реформы, проводимой в соответствии с принимаемым документом. Одной из попыток принятия документа, в общих чертах устанавливающего основные властные институты, были «Кондиции», подписанные Анной Иоанновной и ограничившие ее власть полномочиями Верховного тайного совета, состоявшего из восьми представителей знатнейших фамилий. Реальное отношение общества и монархии к такого рода документам становится понятным из его дальнейшей судьбы: по просьбе дворянского сословия «Кондиции» были разорваны императрицей.

По сути, любой документ, формализующий отношения между монархом и различными властными институтами, воспринимался как ограничитель самодержавной власти и верховной властью игнорировался. Но за этим документом последовали другие, в которых уделялось уже больше внимания если не вектору развития государства в целом, то хотя бы отдельным сословиям. Жалованная грамота дворянству и Жалованная грамота городам 1785 г. стали документами, которые «сверху» начали разрушать сложившийся строй «служилого государства» и освободили элиту российского общества от обязанностей в отношении государства. В XIX в. развитие общественно-политической и правовой мысли все более и более сосредоточивалось на вопросах поиска идеала справедливого социального устройства и проектах перехода России к таким формам на основе ведущей роли дворянства в представительстве народных интересов. Одним из программирующих документов, впоследствии воплощенных в практику государственного управления, была записка 1809 г. М.М. Сперанского «Введение к уложению государственных законов» — исследование «свойств и предметов государственных, коренных и органических законов». В том же году Александр I утвердил разработанное Сперанским «Положение о составе и управлении комиссии составления законов», где на долгосрочную перспективу были закреплены основные направления ее деятельности в виде Трудов Комиссии со следующими предметами.

 

  • Уложение гражданское.
  • Уложение уголовное.
  • Уложение коммерческое.
  • Разные части к государственной экономии и к публичному праву принадлежащие.
  • Свод законов провинциальных для губерний Остзейских.
  • Свод законов таковых для губерний Малороссийских и Польских присоединенных.


1 января 1810 г. был объявлен Манифест о создании Государственного совета в качестве органа, рассматривающего и утверждающего планы преобразований, в соответствии с которыми были реформированы система государственного управления, государственной службы и судов, положение крепостных, нормативноправовая база. Однако не все из намеченного было доведено до конца. Под руководством Сперанского к 1830 г. было составлено Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, в которое были включены пересмотренные законы, начиная с Уложения царя Алексея Михайловича (1649) и до конца царствования Александра І.


Основные направления развития российской государственной политики николаевского периода были отражены в императорском Манифесте 13 июля 1826 г., объявляющем превосходство православия и самодержавной модели власти в России по сравнению с Западом. Идеология реформ Александра II нашла свое отражение в Манифесте об отмене крепостного права (1861 г.) и в Положении о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости, состоявшем из 17 законодательных актов. Следующий этап, этап контрреформ, был подкреплен Высочайшим манифестом о незыблемости самодержавия, провозглашенным 29 апреля 1881 г. императором Александром III. Основная идея была сформулирована в самом заголовке манифеста — «О призыве всех верных подданных к служению верою и правдою Его Императорскому Величеству и Государству, к искоренению гнусной крамолы, к утверждению веры и нравственности, доброму воспитанию детей, к истреблению неправды и хищения, к водворению порядка и правды в действии учреждений России». Удивительно, как современно для России звучит название этого документа. Высочайший манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» стал прообразом конституции и учреждал представительный орган, распределив ранее единоличное право монарха законодательствовать между ним и Государственной думой. Но смысл этих и других актов, принятых после данного манифеста, был значительно изменен новым избирательным законодательством 1907 г.

Одним из первых советских масштабных документов, программирующих развитие, стал план ГОЭЛРО, разработанный на 10 и 15 лет и опиравшийся на исследования, проведенные еще в царской России. В декабре 1920 г. план, разработанный Государственной комиссией по электрификации России, был одобрен VIII Всероссийским съездом Советов, через год его утвердил IX Всероссийский съезд Советов. План был рассчитан на рост промышленности, транспорта, сельского хозяйства, территориальное развитие со стимулирующим этот рост опережающим развитием электроэнергетики. В рамках проекта было проведено экономическое районирование, спроектирован транспортно-энергетический каркас территории страны с учетом близости источников сырья (в том числе энергетического), сложившегося территориального разделения и специализации труда. Правительство СССР предусматривало стимулы для проявления инициативы в выполнении плана ГОЭЛРО со стороны частных субъектов. Те, кто занимался электрификацией, могли рассчитывать на налоговые льготы и кредиты от государства. План по ряду показателей к 1931 г. был перевыполнен (табл. 1)


Табл. 1 Выполнение плана ГОЭЛРО

Уже в июне 1921 г. Комиссия ГОЭЛРО была упразднена и на ее основе создана Государственная общеплановая комиссия (Госплан). Изначально Госплан СССР играл консультативную роль, координируя планы союзных республик и вырабатывая общий план, но уже с 1925 г. он начал формировать годовые планы развития народного хозяйства СССР, ставшие с 1928 г. главной формой перспективного планирования. Предметом государственных перспективных планов развития 
народного хозяйства являлось:
 

  • установление основных пропорций развития для отраслей экономики;
  • рациональное размещение производства и комплексное развитие территорий;
  • проведение единой государственной политики в области научно-технического развития, капитальных вложений, оплаты труда, ценового регулирования, финансов и кредита;
  • обеспечение эффективного использования производственных фондов, материальных и природных ресурсов и человеческого капитала;
  • решение основных  экономических, научно-технических и социальных проблем
     

Пятилетние народнохозяйственные планы СССР опубликовывались после обсуждения на съездах плановых органов и в правительстве. Основные части плана утверждались правительством в качестве программы хозяйственного строительства на соответствующее пятилетие. В соответствии с методологией построения гибкость и маневренность плану должна была обеспечить его подготовка в двух вариантах — оптимальном и отправном (программа-минимум), отличающихся в среднем на 20% по показателям, т. е. примерно на годовой срок развития. Структура плана включала в себя общую оценку народнохозяйственного уровня СССР, отдельные ключевые проблемы, строительную и производственную программы, социальные проблемы, проблемы распределения, труда и культуры, региональный разрез плана. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мероприятиях по повышению  эффективности работы научных организаций и ускорению использования в народном хозяйстве достижений науки и техники» разработка научно-технических прогнозов по важнейшим проблемам развития народного хозяйства была возложена на Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике, Госплан СССР, Академию наук СССР и Госстрой СССР совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами и советами министров союзных республик.

На основании этого постановления организации, ответственные за научно-техническое прогнозирование в стране, разработали порядок составления прогнозов и основные требования, предъявляемые к ним. Указывалось, что в прогнозах должны содержаться конкретные рекомендации о наиболее рациональных путях достижения поставленных задач и соответствующих мероприятиях. Эти рекомендации должны были также включать требования к отраслям и предприятиям-смежникам, принимающим участие в выпуске продукции данной отрасли, или к отраслям-потребителям. Разработкой прогнозов по фундаментальным направлениям науки руководила Академия наук СССР, а прогнозов, носящих прикладной характер, — Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике. Прогнозирование проблем народонаселения было возложено на Центральное статистическое управление СССР и Главный вычислительный центр Госплана СССР.

Основы к такому подходу в планировании были заложены в советских конституциях. Так, в статье 11 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г. устанавливалось, что хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности. Вообще в качестве основополагающего документа, программирующего государственное строительство и развитие, конституцию (основной закон) страны следует назвать в первую очередь. Именно этот документ с той или иной степенью подробности закрепляет основные принципы государственного строительства, основные ценности и идеи нации и вектор развития. Такую роль могут выполнять и другие виды правовых актов и политических документов, среди которых можно назвать документы правящей партии. Например, программа РСДРП до Октябрьской революции состояла из двух частей — программы-минимум и программы-максимум, содержащих планы действий в условиях существования капиталистического строя и отдельно — при самостоятельном осуществлении власти.

Поскольку впоследствии партия завоевала политическую власть и необходимость программы действий в условиях «враждебного буржуазно-помещичьего строя» отпала, то появилась новая программа — программа коммунистического строительства. В этом документе определялись основные направления преобразований страны и перечислялись первоочередные шаги по достижению поставленных задач. Программа, принятая на VIII съезде РКП(б) 19 марта 1919 г., ставила две основные задачи: развитие производительных сил (производственный коммунизм), в том числе основной производительной силы — рабочего класса. Программа была описанием мер, которые уже приняты или принимаются, и общего плана на будущее. Структура документа строилась по сферам жизнедеятельности страны и включала общеполитическую сферу, область национальных отношений, военную, судебную области, народное просвещение, религиозные отношения, экономику, сельское хозяйство, область распределения, денежное и банковское дело, финансы, жилищные вопросы, охрану труда и социальное обеспечение, охрану народного здоровья.

 

Принимая свою первую программу на II съезде в 1903 г., большевистская партия призывала к установлению диктатуры пролетариата. 
 

После революции октября 1917 г. началось строительство нового государства. Первая программа партии была выполнена.
Во второй программе, принятой на VIII съезде в 1919 г., партия выдвинула задачу построения социалистического общества. В 1961 г. вторая программа партии была признана выполненной и была поставлена задача третьей программы — построение коммунистического общества. Третья программа (Программа КПСС 1961 г.) была разделена на две части — программу перехода к целевому состоянию общества (коммунизму) к 1980 г. и задачи коммунистической партии по строительству коммунистического общества, а также включала текст морального кодекса строителя коммунизма — свода принципов коммунистической морали. До конца эта программа реализована не была. На выполнение программ партии были направлены уже упоминавшиеся пятилетние планы.

В общем виде система документов, планирующих общесоюзное развитие в послевоенный период, выглядела следующим образом. Программа партии ставила основные задачи (целевое состояние общества), которые поэтапно находили отражение в Основных направлениях развития народного хозяйства СССР на пятилетний период, утверждаемых съездами партии. Более детально эти задачи закреплялись в пятилетних и ежегодных государственных планах развития народного хозяйства СССР, составляемых по отраслям (министерствам и ведомствам СССР) и союзным республикам и принимавшихся в форме законов. Далее реализация планов развития обеспечивалась посредством составления и исполнения предприятиями, производственными объединениями и организациями собственных планов. С учетом того что государственный сектор экономики доминировал, такие планы для предприятий были обязательными, их выполнение контролировалось и являлось существенным критерием оценки  эффективности работы предприятия. Так, например, десятый пятилетний план на 1976–1980 гг. определил следующие параметры пятилетки:

 

  • задача: последовательное осуществление курса Коммунистической партии на подъем материального и культурного уровня жизни народа на основе динамичного и пропорционального развития общественного производства и повышения его  эффективности, ускорения научно-технического прогресса, роста производительности труда, всемерного улучшения качества работы во всех звеньях народного хозяйства;
  • девиз: «пятилетка эффективности и качества»;
  • основные направления развития: промышленность (производство электроэнергии, добыча нефти и газового конденсата, добыча газа и угля, черная и цветная металлургия, развитие химической и нефтехимической промышленности, машиностроение и металлообработка, геологоразведочные работы, выпуск товаров народного потребления), сельское хозяйство, транспорт и связь, капитальное строительство, размещение производительных сил и развитие внешнеэкономических связей СССР.


Закон о Государственном пятилетнем плане, помимо одобрения плана развития народного хозяйства, утвердил основные показатели развития народного хозяйства, здравоохранения и образования, повышения материального и культурного уровня жизни на каждый год планового периода, а также важнейшие показатели плана по союзным республикам (в сфере промышленности, сельского хозяйства, товарооборота).


Зарубежный опыт программирования и прогнозирования

В зарубежных странах особый интерес к планированию и прогнозированию, особенно экономических процессов, стал проявляться в начале 1930-х гг. под воздействием мирового экономического кризиса. Первые примеры планирования затрагивали в основном финансово-бюджетную и денежно-кредитную сферы. Новый импульс система планирования получила в послевоенные годы в комплексе мер по демилитаризации  экономик и восстановлению народного хозяйства. Так, во Франции уже в 1946 г. начинается разработка общегосударственных планов и создается Генеральный комиссариат планирования. В следующем году был принят первый четырехлетний индикативный план. Послевоенная Франции столкнулась с необходимостью восстановления и ускорения темпов роста, что потребовало разработки активной долгосрочной стратегии. Значительный государственный сектор экономики и ограниченность капиталов национальных предприятий стали основными предпосылками для усиления государственного вмешательства в экономику.
 

В конце 1940-х гг. социологической школой и Институтом прикладных экономических наук (Ф. Перру) была разработана теория «государственного дирижизма», ставшая основой для государственного управления экономикой и для практики индикативного планирования.
 

Базовые принципы этой концепции — избирательность политики государства и «привилегированные точки применения силы», выбор «локомотивных» отраслей экономики, снижение уровня социальной напряженности в обществе. Первый пятилетний план Франции (1947–1952 гг.) в качестве ключевых выделил следующие отрасли: угольную промышленность, энергетику, черную металлургию, производство цемента, сельскохозяйственное машиностроение, внутренний транспорт. В 1970-х гг. наметился отход от этой политики, связанный с интеграционными процессами в рамках ЕЭС и усилением позиций крупных корпораций. Тем не менее экономические программы развития отдельных отраслей получили широкое закрепление в VI и особенно в VIII плане экономического и социального развития, одобренном парламентом в 1979 г. Процесс подготовки планового документа был разделен на два этапа: составление схемы основных направлений и собственно создание плана.

Так, например, VI план экономического и социального развития Франции состоял из двух частей: общего доклада «Общие цели и приоритетные меры для выполнения Плана VI» и приложения к общему докладу, в котором представлены детальные программы деятельности по конкретным проблемам и областям. Каждая из программ содержала основные показатели стартового состояния на начало и целевого состояния на конец планового периода и конкретные меры, осуществляемые в плановом периоде. Десятилетием позже пятилетние планы стали рассматриваться в основном в качестве рекомендованных параметров развития, а в 1993 г. Франция отказалась от утверждения таких планов и перешла к практике выработки концептуальных подходов к определению и решению актуальных хозяйственных и социальных проблем и к разработке национальных стратегий социально-экономического развития на десятилетний период. Сохраняется направление регионального планирования, основанное на законодательно закрепленном разделении страны на 22 экономических района со своими специальными региональными комитетами экономического развития, сформированными из представителей местных и центральных органов исполнительной власти, предпринимателей, экономистов и других специалистов (по экологии, территориальному развитию и другим областям). При этом каждый разрабатываемый региональный план проходит апробацию в центральном Межведомственном комитете по обустройству национальной территории. В 1970-х гг. была проведена реформа системы расходования бюджетных средств.

Процедура рационализации бюджетного выбора была заимствована из опыта США и позволила более гибко расходовать бюджетные средства. Как показал анализ предшествовавшего опыта, министерствами делались заявки с большим запасом, а структура разделов бюджета не всегда позволяла оперативно перемещать средства из одной расходной статьи бюджета в другую, что в результате приводило к неэффективному расходованию бюджетных средств. Новый порядок установил в качестве ориентира для бюджетной политики определение целей деятельности министерств на длительный период времени (15–20 лет) и объемов средств, необходимых для их реализации. Процесс планирования предполагал определенную гибкость и возможность изменения плановых показателей в процессе их выполнения.

Следующим этапом стала разработка так называемых программ действий административных служб, направленных на достижение установленных целей. Оценка результатов реализации программ осуществлялась посредством разработки индикативных показателей развития отрасли, являющихся не предписаниями обязательного характера, содержащими юридические обязательства, а ориентирами для программ развития. Хотя для предприятий государственного сектора такие планы носят в основном обязательный характер. В результате к 1975 г. уже восемь министерств использовали при планировании бюджета новую процедуру.

 

Одной из особенностей процедуры планирования во Франции является применение техники «согласованного планирования», основанной на положении, что план будет добросовестно выполняться только в том случае, когда он одобрен всеми субъектами (в том числе и в ходе региональных консультаций), заинтересованными в его исполнении и рассматривающими его как общее дело.
 

Задачи по реализации принятых планов возложены на те же органы исполнительной власти, которым была поручена их подготовка. По форме план представляет собой документ, публикуемый в «Журналь Оффисьель» — официальном периодическом издании Франции, в котором подлежат опубликованию все принятые законы, — в качестве приложения к закону, содержащему единственную статью — об одобрении плана. Что касается роли парламента и Счетной палаты в исполнении экономических программ, то она не выходит за рамки обычных надзорных функций. Конкретизация программ развития происходит в рамках принятия ежегодных законов о бюджете, а также в актах, намечающих отраслевые перспективы в экономическом и социальном развитии (например, закон 1960 г. о направлениях развития сельского хозяйства, закон 1967 г. о земельных отношениях, закон 1968 г. о направлениях развития высшего образования). К этим актам примыкает серия законов, ордонансов, декретов, затрагивающих конкретные области экономической политики.

Подобная «культура консенсуса» (или камеральная система, т. е. управление посредством совещательных органов) характерна и для процедур принятия управленческих решений в Швеции. Правительством Швеции большинство разногласий рекомендуется снимать на подготовительных этапах на низшем из возможных уровней принятия решений; и лишь в крайних ситуациях, затрагивающих вопросы государственной важности, споры улаживаются на заседаниях правительства. Органический ордонанс 1959 г. («финансовая конституция») определил условия подготовки, принятия и исполнения финансового закона страны. Ордонанс установил жесткие ограничения на процедуры обсуждения бюджета. В процессе обсуждения финансовых законов парламент мог лишь высказать пожелания правительству, но был не вправе увеличивать расходы или перераспределять их. Кроме того, обсуждению подлежали лишь новые статьи бюджета, а не весь бюджет в целом, и только объемы выделяемых средств.

Таким образом, парламент был практически лишен реального контроля над бюджетом, а правительство при исполнении бюджета по своему усмотрению принимало решения о перераспределении расходов, в том числе и по приоритетным направлениям, одобренным парламентом. В 2001 г. был принят Органический закон о финансовом законодательстве, который был призван повысить ответственность исполнительной власти, активизировать участие парламентариев и увеличить прозрачность стратегических решений по вопросам государственных финансов. В соответствии с данным законом с 2006 г. бюджет должен представляться в виде направлений (47 основных направлений) и программ (в количестве 158), а не назначения расходов, с приложением ежегодных планов и отчетов о результативност. Каждое направление объединяет программы, способствующие его реализации, и возглавляется одним или несколькими министерствами или другими службами.

В Японии экономическое планирование также имеет характер индикативного, определяющего основные цели и мероприятия по развитию социально-экономической сферы, в том числе в частном секторе. В Японии первый общегосударственный пятилетний план самообеспечения был принят в 1956 г. В 1961 г. был принят уже десятилетний план удвоения национального дохода. Разработка среднесрочных и долгосрочных планов проводится под контролем премьер-министра Японии и включает в себя, в числе прочего, многочисленные консультации с представителями промышленных и финансовых компаний и обсуждение плановых проектировок в Экономическом совете. Такая практика во многом способствует тому, что большинство японских компаний в общегосударственного развития. Каждый из разрабатываемых пяти- и десятилетних планов имеет свою основную цель, определяющую направления государственного развития в плановом периоде. Вот некоторые из них:

 

  • достижение экономической независимости, обеспечение полной занятости;
  • ликвидация диспропорций развития;
  • создание благоприятных условий жизни нации путем сбалансированного и устойчивого экономического роста;
  • стимулирование внутреннего спроса и сокращение значительного положительного сальдо платежного баланса;
  • продвижение к самому высокому в мире уровню жизни;
  • сбалансированное развитие провинции;
  • осуществление кардинальной реформы экономической и социальной структуры страны


При этом только три общегосударственных плана Японии потерпели ощутимый провал, во многом связанный с проблемами в мировой экономике и глубокой экономической депрессией в самой стране. Успехи планирования в Японии объясняются в том числе заранее предусмотренной гибкостью планов — большинство принятых планов не просуществовало в неизменном виде до конечных сроков. Однако их досрочная замена очередными новыми программами — скорее результат досрочного выполнения плановых показателей и изменения в связи с этим социально-экономических условий, что и обусловливает необходимость разработки новых ориентиров.


В настоящее время экономически развитые страны имеют службы, занимающиеся вопросами планирования на уровне государства. Во Франции это Генеральный комиссариат по планированию, в Канаде и Японии — Экономический совет, в Нидерландах — Центральное плановое бюро, в США и Великобритании — специализированные совещательные органы при президенте и правительстве соответственно. Функция по планированию и прогнозированию социально-экономического развития должна включать в себя соответствующие правомочия уполномоченных органов, законодательно установленную систему норм, регулирующую функционирование и развитие экономики в целом и отдельные ее параметры. Такие параметры должны определять направления развития экономики, целевые характеристики ее структурных изменений, пропорции развитости — как межотраслевые, так и межрегиональные.
 

Сложность управленческой материи обусловливает необходимость государственного характера планирования, целенаправленного воздействия на пространственно протяженную территорию, координации деятельности хозяйствующих субъектов.
 

Поэтому представляется сомнительным, что российский орган управления социально-экономическим развитием — Министерство экономического развития Российской Федерации — в состоянии одновременно с большим количеством выполняемых иных государственных функций по текущему регулированию экономических отношений заниматься такой масштабной задачей. Фактически этим занимается лишь один из департаментов министерства, что говорит о недопустимо низком значении, которое придается данной государственной функции.


Фрагмент первой главы "Методология разработки доктринальных правовых актов как управленческих документов" монографии "Российские доктрины как акты государственного управления".


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
65
188
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика