Наш ответ на «Критический разбор» проекта Конституции России. Часть 3

Наш ответ на «Критический разбор» проекта Конституции России. Часть 3

Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра Сулакшина

В интернете уже не раз критиковался проект Конституции, разработанный Центром Сулакшина. Есть ли конструктив в этой критике?

На сайте общественного сетевого движения, созданного по инициативе Михаила Ходорковского, опубликован комментарий Джо Барбаро к первым двум разделам проекта Конституции России, разработанного коллективом автором под общей редакцией профессора С.С. Сулакшина В статье «Проект Конституции: Критический разбор. Разделы 1–2» автор дает свое понимание проекта Конституции (см. часть 1 и часть 2).


НАРОД РОССИИ

Второй раздел проекта Конституции России посвящен народу России. В действующей Конституции РФ народу посвящена главным образом статья 3. Это позволяет говорить о том, что народ не занимает центрального места в конституционно-правовом регулировании, хотя по смыслу — должен занимать. Также Конституция РФ не содержит понятия русский (российский) народ, заменяя его понятием «многонациональный народ». В проекте Конституции России русской (российской) цивилизационной идентичности уделяется должное внимание.

Автору «критического разбора» видится нелогичным общественный контроль в нравственном государстве — «контроль над самой непогрешимостью». Надо понимать, что государство в одночасье не станет нравственным, или правовым, или демократическим — таким, как это записано в конституции, и только потому, что так записано в конституции. Конституция во многом обозначает направления для развития государства. Нравственное государство — это идеал, к которому будет стремиться государство и общество в своем развитии. Средства для достижения этой цели закладываются проектом Конституции и проектами законов, которые разрабатываются во исполнение новой Конституции. Например, в действующей Конституции РФ записано, что Россия — демократическое правовое государство (статья 1). Однако по факту Россия имеет лишь демократический фасад, правовой характер государства также под сомнением.

Государственный контроль предполагается в любой системе государственного управления, в контрольном механизме действуют суды, прокуратура, контрольные подразделения органов исполнительной власти, счетные палаты, уполномоченные по правам человека. Демократический характер государства предполагает, что в контроле могут участвовать и сами граждане. Именно поэтому в проекте предусматривается общественный контроль. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ» (от 21.07.2014 № 212-ФЗ) действует и сейчас. Однако с принятием новой конституции его пришлось бы существенно переработать.

По поводу права и обязанности граждан участвовать в формировании государственных органов, контроле деятельности государственных органов и их должностных лиц и управлении делами государства у автора критики также есть сомнения. Однако в защиту, например, обязательного участия в выборах, можно найти целый ряд аргументов. Обязательное голосование предусмотрено в ряде стран мира (в Южной Америке, Австрии и других). Обязательное голосование направлено на борьбу с неявками граждан на выборы (абсентеизм). У законодателя есть несколько вариантов для борьбы с абсентеизмом — снижать или убирать минимальную планку явки или вводить обязательное голосование. Если же на выборах голосует меньше граждан, чем допустимо по закону, выборы придется проводить еще раз. А это дополнительные расходы. Обеспечение явки избирателей позволяет в какой-то степени избегать избрания «власти меньшинства», когда партии и кандидаты, прошедшие во власть, собрали голоса фактически меньшинства избирателей (например, при мажоритарной системе). В целом выглядит логичной схема, при которой государство в силу своего демократического характера обязано периодически организовывать выборы для формирования органов власти, а граждане обязаны приходить на эти выборы. Конечно, у такой схемы есть и противники.

Равный доступ к государственной службе, право на участие в отправлении правосудия, свобода собраний имеют самое непосредственное отношение к народовластию. Не стоит отождествлять народовластие только с выборами. Перечисленные права и свободы и сейчас стоят в одном ряду в статьях 31 — 32 Конституции РФ. Поступление граждан на государственную службу позволяет им лично принимать участие в обеспечении функционирования государственного аппарата. Равный доступ к госслужбе означает, что принимать на работу в органы власти должны не по знакомству или по родственному принципу, а в зависимости от профессиональной подготовки и личных качеств кандидата.

Право на участие в отправлении правосудия также дает гражданину возможность лично участвовать в управлении делами государства — в рамках судебной власти. Это право быть присяжным заседателем и брать на себя ответственность по реализации уголовного закона, определяя вину человека в совершении того или иного преступления.

Свобода собраний — политическое право, которое выражается в праве собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Это право в идеале позволяет влиять на принятие государством решений. В существующей российской практике власть редко прислушивается к мнению народа, выраженному на публичных мероприятиях. Для обеспечения действия свободы собраний как элемента механизма народовластия нужны гарантии учета мнения народа.

Автор «критического разбора» имеет претензии к формулировкам в отношении народа: «Если бы было сказано: народ России имеет право мирно и безоружно собираться и т. д. Власть принадлежит целому народу. Народ как целое является „источником“ власти, как целое осуществляет свою власть путем референдума и выборов и т. д. (ч. 2). Мирно и безоружно и в соответствии с федеральным законом собирается не Народ России, а отдельно взятые граждане из этого народа». Хочется спросить критика: как он представляет себе общее собрание стосорокамиллионного народа России? В каком месте и каким образом могли бы собраться все эти люди? Как они смогут прийти к какому-то единому решению? Такого рода собрания «всего народа» относятся к прямой (непосредственной) демократии. Решение вопросов участием «всего» народа возможно только в очень маленьких территориальных коллективах. Например, по Закону о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) сход граждан работает вместо местного совета депутатов при численности населения не более 100 человек. Сход граждан имеет право принимать решения, если на него явилось более половины граждан, обладающих избирательным правом. То есть собрания 100% территориального коллектива не требуется для принятия решений даже на местном уровне.

К статье 45 проекта Конституции России критик выдал только одно замечание, которое касается юридической техники и структуры проекта. По его мнению, сначала необходимо было описать органы власти, а потом переходить к общим положениям о принципах организации власти, народовластии и его гарантиях. Джо Барбаро сравнивает конституцию с художественной литературой и говорит о том, что в нормативно-правовом акте должен описываться «сначала субъект, затем предикат». Источник своих сведений о юридической технике автор критики не раскрывает. Можно уличить его в противоречии самому себе. Если речь идет о том, что источник всей власти — народ, то субъектом является народ. А где и каким образом народ осуществляет свою власть — это предикат. Именно так и построен проект Конституции России. Если же критику не терпится узнать о государственных органах, через которые народ осуществляет свою власть, можно сразу обратиться к разделу 6, главам 33 — 35 проекта Конституции. Если же критик захочет составить свой проект конституции, он волен построить его так, как считает нужным.


ПАЛАТА ВЫСШИХ ЦЕННОСТЕЙ

Автор «критического разбора» имеет большие претензии к статье 46 проекта и статусу Палаты высших ценностей — нового особого органа, появление которого связано с построением нравственного государства на ценностных основаниях.

В частности, критик хотел бы уточнить, что такое «общественно-государственный статус» у Палаты высших ценностей. И в этом действительно есть смысл разобраться. Джо Барбаро пишет следующее: «Если некий якобы не государственный орган обладает контрольными функциями над государственными органами, учреждениями, должностными лицами (см. ч. 7), то он тем самым, eo ipso, в силу данных своих полномочий фактически является органом государства, или носителем государственной (в данном случае контрольной) функции». Однако обратимся к части 4 статьи 130 проекта Конституции России, в которой сказано, что «контрольно-надзорная власть в России осуществляется прокуратурой России, Счетной палатой России и контрольно-счетными органами субъектов России и муниципальных образований». 

В этом перечне отсутствует Палата высших ценностей, то есть она не входит в систему контрольно-надзорных органов власти. «Если бы Палата представляла собой общественную (частную) организацию, она бы не могла издавать обязательные для исполнения предписания», — далее рассуждает критик. Он также жалуется на то, что обязательность (принудительность) предписаний Палаты «как-то смазана», и предлагает написать прямо: «заключения Палаты обязательны (к исполнению) для федеральных гос. органов и их должностных лиц». Но в статье 46 так не сказано и вот почему.

Статья 179 проекта Конституции России посвящена системе правовых актов, верхушку которых образуют Конституция России, решения Конституционного Суда России, федеральные конституционные законы. Внизу пирамиды — подзаконные акты. Статья 183 проекта Конституции России перечисляет виды подзаконных актов, среди которых, например, есть правовые акты Счетной палаты, Генеральной прокуратуры, Всероссийской избирательной комиссии. Актов Палаты высших ценностей в перечне нет, и это не случайно.

Палата высших ценностей не принимает никаких правовых актов, подкрепленных принудительной силой государства. Палата не входит в систему государственных органов — ни в одну из четырех ветвей власти, определенных проектом Конституции России. Согласно части 1 статьи 46 проекта Конституции это особый орган, общественно-государственный не только по своей природе, но и по функциям. Джо Барбаро справедливо отмечает, что «судить о статусе надо не потому, как формируется орган (организация), а по тому, какого рода функции он (она) выполняет». Функция Палаты также особая: оценка соответствия федеральных законов и обыкновений правоприменительной практики и деятельности федеральных государственных органов высшим ценностям России.

Здесь надо обратить внимание на ряд особенностей. 

Во-первых, Палата высших ценностей может осуществлять проверки по собственной инициативе, это отличает ее от Конституционного Суда России. 

Во-вторых, в отличие от действующего Конституционного Суда Палата проверяет на соответствие высшим ценностям России обыкновения правоприменительной практики (по проекту Конституции Конституционный Суд также имеет такое право — часть 6 статьи 198). 

В-третьих, Палата дает заключение об оценке соответствия деятельности федеральных государственных органов высшим ценностям России. 

В-четвертых, Палата проверяет на соответствие высшим ценностям России положения федеральных законов по жалобам граждан, тогда как Конституционный Суд осуществляет конкретный конституционный контроль по жалобам на нарушение прав и свобод граждан.

Действительно, функция Палаты по проверке законов на соответствие высшим ценностям схожа с функциями Конституционного Суда России. Согласно части 9 статьи 198 проекта Конституции Суд, проверяя конституционность нормативного акта, оценивает его соответствие высшим ценностям России, иным положениям Конституции России, буквальный его смысл, а также смысл, придаваемый ему официальными и другими обязательными актами толкования, и сложившейся практикой его применения.

Поскольку высшие ценности России перечислены и конкретизированы в Конституции, то проверка закона на конституционность, осуществляемая Конституционным Судом, неизбежно должна включать в себя проверку на соответствие высшим ценностям. При этом Конституционный Суд, в отличие от Палаты высших ценностей, по результатам проверки принимает решение, которое наделено общеобязательной силой и занимает высокое место в иерархии правовых актов.

Нужно обратить внимание на то, что дублирование полномочий Палаты и Суда здесь исключено: проект Конституции России называет ряд нюансов в полномочиях каждого органа. Исключение дублирования обусловлено также принципиальными различиями в статусе органов. Положения проекта Конституции о Палате высших ценностей, конечно, требуют уточнения и развития в соответствующем специальном законе.

Можно было бы сравнить статус Палаты высших ценностей с действующей Общественной палатой Российской Федерации. Чтобы не вызвать гнев Джо Барбаро, в Федеральном законе от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ» специально не стали указывать статус этого неконституционного органа. Общественная палата РФ не входит в систему органов государственной власти, в Законе о ней нигде не сказано, что это государственный орган или, например, орган общественной самодеятельности (общественная организация). По формальным признакам общественной организацией Общественная палата РФ также не является. В первой статье Закона Общественная палата РФ определяется через ее функции обеспечения взаимодействия гражданского общества и государства. Решения Общественной палаты принимаются в форме заключений, предложений и обращений и носят рекомендательный характер. 

Получается, что этот орган также формируется из представителей общественности с участием органов государственной власти и не принимает общеобязательных решений. В функции Общественной палаты РФ входит общественный контроль за деятельностью органов государственной власти. Не очень ясно, на предмет чего проводится общественная экспертиза законопроектов: положения Закона, касающиеся экспертизы, прямо не говорят об этом. Представляется, что по большей части ориентиром для Общественной палаты могут выступать права и свободы человека и гражданина. Принципиальным различием между Общественной палатой РФ и Палатой высших ценностей является то, что Палата высших ценностей — специфический институт нравственного государства, основанного на ценностях. В действующей государственной модели нет адекватного ценностного ориентира.


ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ

У автора «Критического разбора» есть претензии к очередной новой обязанности, о которой он «вдруг» узнает из проекта Конституции. «Кто это решил, из чего это следует и где правовое основание», — вопрошает автор. Это примерно те же вопросы, которые он задавал, вдруг узнав об обязанностях граждан из статьи 23 проекта Конституции России (обязанность поддерживать и защищать государственный суверенитет, единство, неделимость и территориальную целостность России, защищать Отечество). По поводу правового основания, коим является сама Конституция, мы уже отвечали.

Ответ на вопрос «кто это решил» также очень прост, если обратиться к части 2 статьи 238 проекта Конституции России. Подчеркнем: Конституция России принимается на всенародном голосовании (референдуме), участие в котором, кстати, пока не обязательное. Человек может сам выбрать: прийти и отдать свой голос против новых обязанностей или не прийти и потом жить по Конституции, принятой другими людьми. И если тех, кто «против», будет больше, эта Конституция не будет принята. А если она будет принята, то вопрос «кто это решил» снимается сам собой: это решил народ. Пока Конституция существует в виде проекта, никто еще ничего не решил.

Вопрос «из чего следует» обязанность участвовать в голосовании — более резонный. Автор критики пишет: «Если же кому-то надо повысить явку, „легитимность“ выборов-референдумов, то какое мне до этого дело? Я есть хочу!» С прискорбием отмечаем не только избирательную гражданскую несознательность Джо Барбаро, которому нет дела до выборов, но есть дело до Конституции, но и то, что его труд плохо оплачивается и денег не хватает даже на еду. Не исключено, что это обстоятельство напрямую связано с нежеланием ходить на выборы — «абсентеизмом». Джо Барбаро не пошел на выборы, не выбирал эту власть, ее выбрал кто-то другой, и она оказалась очень плохой, довела страну до падения курса национальной валюты, сокращения реальных доходов населения и покупательной способности, а Джо Барбаро — до голода.

Собственно, ответ на вопрос «из чего это следует» можно было бы на этом и завершить (тем более что внимательный читатель уже прочитал ответ в начале статьи). Не секрет, что власть, избираемая в рамках мажоритарной системы или на выборах без порога явки, — это власть меньшинства. Зачем вообще нужны выборы, на которые большинство граждан не хотят приходить? Зачем государство тратит деньги на организацию и проведение выборов, то есть на реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме? Почему Джо Барбаро не возмущает такое напрасное расточительство? Почему он не предлагает отменить выборы?

В ряде европейских стран (Бельгия, Австрия, Швейцария), странах Южной Америки (Перу, Бразилия, Аргентина), Австралии введены те или иные меры, направленные на принуждение граждан к участию в выборах. Никто не обвиняет Европу в недемократичности и нарушении свободы граждан. Наоборот, Европа борется за демократию такими методами.

Видимо, недостаток средств на еду толкает Джо Барбаро на интересное предложение, почему-то следующее за тем, как он узнал об обязательном голосовании в проекте Конституции: «А если я внесу в конституцию поправку, что бедные женятся на богатых, а богатые на бедных?.." В рамках действующей Конституции РФ отдельный гражданин не обладает правом законодательной инициативы и не может внести поправку в Конституцию. Это раз. Два: предлагаемая критиком поправка должна была бы вноситься в защищенную главу 2 Конституции РФ, которая не может быть изменена иначе, чем принятием новой конституции. И, наконец, три: избирательные права граждан — это права политические, а право свободно выбирать, на ком жениться, — личное право, входящее не только во всеобъемлющее право на свободу, но и в право на неприкосновенность частной жизни (статьи 20, 27 проекта Конституции, статьи 22 — 23 действующей Конституции РФ). 

Право свободно выбирать, на ком жениться, как раз отвечает на вопрос критика к части 3 статьи 20 о праве на свободу — право «на свободу чего?»: да, и на свободу жениться, в том числе. Чувствуется, вопрос женитьбы нешуточно волнует критика: то семейные права по Канту предлагает («право (ius personale) мужчин и женщин приобретать друг друга в качестве лиц вещным способом через брак»), то поправку в Конституцию, чтобы «бедные женились на богатых». Напишите свой проект конституции, где будут подробно освещены вопросы брака и семьи, и продвигайте его — это не запрещено.

В завершение дискуссии про «правовые основания» обязанностей автор «Критического разбора» пишет, что «мы хотим народу отдать „государственное“ (то, что в свое время, в 1990, „государство“ забрало у народа), в виде идеальной доли для каждого. Вот это было бы основанием как для зашиты Отечества, так и для обязательного участия в выборах/референдумах». Действительно, узнается теория «цивилизма», или «цивилитарной собственности», академика В. С. Нерсесянца. Однако непонятно, как Джо Барбаро связывает наличие «идеальной доли каждого собственника в общей собственности всех граждан» (а не физической доли «поровну между гражданами самих объектов социалистической собственности"1) с основаниями для гражданских обязанностей. Цивилитарная собственность не означает, что гражданин получает свой клочок земли в виде 1/143000000 всей территории России и может его защищать как свое «отечество». Неужели не достаточно самого факта рождения и проживания в России, чтобы появилось основание для обязанности защищать свою Родину?


НАРОДОСБЕРЕЖЕНИЕ И НАРОДОСТРОИТЕЛЬСТВО

Джо Барбаро не устраивает формулировка части 1 статьи 48 проекта Конституции России. «Народ в конституционном (государственном) отношении — это граждане данного государства независимо от национальности, братства и т. п.; он не формируется ни из каких народов, ни из братских, ни их каких», — пишет он. И ведь никто с ним не спорит в той части, что народ — это граждане государства. Если какие-то споры могли бы быть в отношении действующей Конституции РФ, которая не говорит о том, что понимается под «многонациональным народом России», то в отношении проекта Конституции, разработанного Центром Сулакшина, такие споры неуместны. Статья 2 гласит: «Народ России — сообщество граждан России, цивилизационно объединенное на основании общих ценностей, языка, культуры, истории, религии, традиций, территории проживания, осознающее себя в качестве субъекта государственного строительства и общественного развития, принявшего Конституцию России».

Часть 1 статьи 48 говорит об истоках народа России, часть 2 подчеркивает единство народа: «народ России имеет единую Родину, единое государство, единые высшие ценности России, общий язык — русский, единую историю, единую культуру, единое отношение к свободе вероисповедания». Однако критик видит это подчеркивание избыточным — и как констатацию факта, и как полагание должного. Во втором случае он считает, что «чего нет, о том лучше лишний раз не поминать (тем более в Конституции)». 

Смеем предположить, что если бы у народа России не было единой Родины, а была бы у каждого своя, не было единых государства, ценностей, истории и культуры, вряд ли этот народ еще существовал бы как народ. Учитывая декларацию абсолютной высшей ценности России — существование самой России, можно подтвердить целесообразность и констатации единства народа во всех его цивилизационных аспектах, и полагание этого единства как должного — того, к чему нужно стремиться и что нужно сохранять и оберегать.

Далее автор «Критического обзора» удивляется, что в разделе, посвященном категории народ, нет упоминания о нациях, ничего не сказано о «титульных нациях», национально-культурной автономии. Он же справедливо отмечает, что Конституция РФ также «не знает ничего о «российской нации». Можно предположить, что это сделано не случайно. Если понимать нацию как политическую общность граждан определенного государства, то это практически совпадает с категорией «народ». Если рассматривать нацию как этническую общность, то в проекте Конституции России как раз уделяется особое место русским: введено понятие русской (российской) цивилизационной идентичности.

В отношении национального признака существует комплекс норм, расположенных по всему тексту проекта Конституции России. В целом они идентичны существующим конституционным нормам. Это и запрет дискриминации по национальному признаку (равноправие). Это и долг гражданина содействовать установлению и поддержанию согласия между российскими народами независимо от их расовых, национальных, религиозных, языковых и иных различий (новая норма). Это и право на самоидентификацию по национальному признаку. Это и защита прав национальных меньшинств.


РУССКИЙ МИР

Введение в Конституцию главы о Русском мире является новеллой правового регулирования. Сама концепция «Русского мира» не является собственным изобретением авторов проекта Конституции, однако ими сделан важный и смелый шаг по внедрению этого понятия в конституционную материю.

Впервые словосочетание «русский мир» появилось в Послании Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 года в следующем контексте: «В этом году, объявленном Годом русского языка, есть повод еще раз вспомнить, что русский — это язык исторического братства народов, язык действительно международного общения. Он является не просто хранителем целого пласта поистине мировых достижений, но и живым пространством многомиллионного „русского мира“, который, конечно, значительно шире, чем сама Россия. Поэтому, как общее достояние многих народов, русский язык никогда не станет языком ненависти или вражды, ксенофобии или изоляционизма». В 2012 году Владимир Путин снова затронул эту тему в своем послании. Однако в нормативных правовых актах оно так и не нашло своего отражения.

Введение понятия «Русский мир» в Конституцию связано с признанием особой цивилизационной роли России в мире (часть 1 статьи 212, статья 213 проекта Конституции России). Этот шаг должен будет положить основу широкому правовому регулированию сферы «Русского мира», взаимоотношений России с соотечественниками за рубежом (не только в гражданском смысле соотечественников, но и в цивилизационном).


НАРОДНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Комментируя статью 53 о народном самоуправлении, автор критики отмечает, что «такое расширительное толкование местного самоуправления ни к чему»: «Домком, ТСЖ — это, конечно, самоуправление, и, несомненно, местное. Но это самоуправление домовладельцев, а не орган публичной власти». Здесь автор сам отвечает на свои замечания: действительно, органы народного самоуправления в отличие от органов местного управления — не государственные органы. Дело в том, что в проекте Конституции выделяется три уровня государственного управления: федеральный, уровень субъектов Федерации и уровень местного управления (статья 129). На низовом уровне существует не государственное управление, а народное самоуправление.

В действующей Конституции РФ зафиксирована искусственная конструкция, по которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ). В результате пришлось объяснять это тем, что органы местного самоуправления осуществляют не государственную власть, а публичную власть. На практике органы местного самоуправления зависят от региональных властей, и чем их власть отличается от власти органов субъектов Федерации — непонятно.

Проект Конституции России перестраивает концепцию вертикальной организации государственной власти. Народное самоуправление осуществляется на таком низовом уровне, где возможна настоящая самоорганизация и самоуправление общностей людей. Соответственно этому уровню статья 54 проекта Конституции России определяет сферы деятельности народного самоуправления. Сферы ответственности муниципальных образований, как низового звена государственной власти, определены в статье 138 проекта Конституции России.

Продолжение следует...


Всех, кого интересует тема Конституции, кто хочет не «вдруг» узнавать о новых обязанностях из текста проекта Конституции, кто сомневается в целесообразности изменения Конституции, мы приглашаем к дискуссии на вебинаре 3 февраля 2016 года на тему «Нужна ли тебе Конституция?».


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ

Конституция России. Проект

Научный макет новой Конституции России

Нравственное государство. От теории к проекту

ПЗИ по учреждению в России Конституционного Собрания

Правовые аспекты формирования русского мира


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
988
5459
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика