Неадекватность в механизме подготовки государственных решений России XX — начала XXI веков (опыт исторического анализа)

Неадекватность в механизме подготовки государственных решений России XX — начала XXI веков (опыт исторического анализа) Автор Борис Васильевич Чернышёв — доктор исторических наук, профессор, декан юридического факультета Саратовского государственного социально-экономического университета. Заслуженный работник Высшей школы Российской Федерации.

Автор монографий: «Осмысление исторического опыта в трудах В.И.Ленина. О методологических категориях политического анализа», «Проблемы методологии исторического анализа при разработке политических решений. 1924–1990 гг.», «Разработка и принятие государственных решений в России: уроки истории XVIII–XX вв.», «Исторический анализ политической ситуации в решениях правителей России XVIII — начала XXI вв.», а также ряда статей по истории государственного управления России. Лауреат конкурса на лучшую научную книгу 2004 года среди преподавателей вузов России.

Область научных интересов: модернизация российского общества; история и теория подготовки, принятия и реализации государственных решений в России XVIII — начала XXI вв., правители и политическая элита общества в механизме подготовки государственных решений.

Опубликовано в журнале аналитических материалов "Вестник аналитики" №4 (58) 2014 г.

Подписанный 28 июня 2014 года Президентом РФ В.Путиным закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» открывает путь к восстановлению «забытого» в постсоветской России государственного стратегического управления. В этой связи заслуживает критического осмысления опыт принятия органами государственной власти в XX — начале XXI веков решений, не соответствовавших (как выяснялось позднее) действительности, и связанный с ними выбор приоритетности в решении возникавших задач. Этот негативный опыт таит в себе ряд поучительных уроков истории, которые необходимо усвоить, чтобы избежать повторения ошибок прошлого. Ведь «умен не тот, кто не делает ошибок. Умен тот, кто умеет легко и быстро исправлять их».

За последние сто лет российской истории сменилось как минимум пять стратегических целей развития общества, однако ни социализма, ни коммунизма, ни развитого социализма, ни народного капитализма так и не было достигнуто. Первый, кто предложил до постановки новой цели разобраться с обществом, которое было построено в СССР к началу 80-х годов XX века, был Ю.Андропов, но не успел сделать этого. М.Горбачёв поспешил сменить цель, заменив «казарменный» на «демократический» социализм. Б.Ельцин, отказавшись вообще от «социализма» и «коммунизма», взял курс на строительство «народного капитализма», который в действительности оказался «олигархическим капитализмом». Частая сменяемость, противоречивость и низкая результативность в стратегическом управлении отражались и на выборе властью приоритетных задач в политике.

Основания для их определения никогда не выходили за рамки теоретических положений либо коммунистической, либо либеральной идеологий и, как правило, в сочетании с яркими отличительными особенностями их восприятия руководителями государства. Так, если В.Ленин был убежден, что путь к социализму в деревне лежит через предварительное развитие всех форм кооперативного движения, на который требовалось не менее 20–25 лет, то И.Сталин, придя к власти, отдал предпочтение задаче ускоренной коллективизации, минуя этап кооперирования крестьянства.

Искренняя вера Н.Хрущева в метод нововведений и скорейший приход коммунизма в СССР явилась главной пружиной его лихорадочной постановки ничем не обоснованных приоритетных задач, в частности, в области сельского хозяйства (масштабное освоение целинных земель; выращивание кукурузы во всех регионах страны; внедрение квадратно-гнездового метода посадки растений; ликвидация чистых паров и многое другое). Реализация целой серии принятых на этой основе постановлений партии и правительства закончилась в конечном итоге превращением СССР из вывозящей в ввозящую пшеницу из-за границы.

Определение приоритетных задач при Б.Ельцине на пути движения к «народному капитализму» прямо вытекало из принятой на вооружение теоретической концепции экономического фундаментализма: приватизация, либерализация, стабилизация уровня цен. Их воплощение в жизнь только за восемь лет реформ нанесло ущерб экономике страны, превосходящий потери от двух мировых войн XX века и Отечественной войны 1812 года вместе взятых[1]. В истории российской государственности неадекватность управленческих решений всегда была тесно связана с хроническим опозданием власти в осмыслении сущности переживаемых явлений и, как следствие, стремлении выдать желаемое за действительное. Это неизбежно приводило к постановке целей и задач, не отвечающих реально сложившейся политической ситуации. Разрешение давно назревших противоречий в жизни общества часто откладывалось до лучших времен, чем злоупотребляли многие правители самодержавной, советской и постсоветской России.

Накапливаясь, проблемы общественного развития создавали для правящих элит ситуацию «когда ошибка на ошибке едет и ошибкой погоняет». В поисках быстрого разрешения сплетенных в тугой узел «кричащих» проблем общества правители вынужденно обращались к одному и тому же, не соответствующему действительности способу их решения — ускорению, которое никогда не приносило желаемых результатов. (Цена ускорения в деле индустриализации и коллективизации страны, избранная И.Сталиным, стоила жизни миллионам советских граждан.)

Эта, по сути, скрытая имитация управления социально-экономическими процессами, заложенная еще в самодержавной России и продолженная в СССР середины XX века, стала особенно явной в постсоветской России. Новая правящая элита, в соответствии с концепцией экономического фундаментализма, взяла курс на самоустранение государства от имманентно присущих ему функций.

В ходе реализации идеи саморегулируемой экономики произошла замена государственного на рыночное целеполагание, при котором долгосрочные экономические программы в интересах государства были заменены принципом получения максимальной прибыли за минимальное время для отдельных «хозяйственных субъектов» (в том числе в науке, образовании, промышленности). Постановка целей и задач при подготовке государственных решений стала начинаться не с определения потребностей развития страны, как это было в СССР, и с поиска путей их удовлетворения, а с дележа финансовых потоков[2] под проекты, в которых был заинтересован крупный бизнес. В 90-е годы XX века, по оценке Президента РФ В.Путина, в стране сложилась «порочная практика принятия государственных решений под давлением сырьевых и финансовых монополий, медиамагнатов, зарубежных политических кругов и оголтелых популистов, когда не только национальные интересы, но и элементарные потребности миллионов цинично игнорировались»[3].
Система государственного управления уже тогда перестала быть адекватной целям и задачам развития национальной производственной экономики. Сложившаяся устойчивая сырьевая структура российской экономики, по мнению академика С.Шаталина, приобрела в этот период «самоедский» характер, в которой больше потреблялось, чем производилось.

Такая хронически стагнирующая экономика колониального типа грозила появлением серьезных дополнительных внешних и внутренних угроз для будущего России и ее целостности[4]. Эта принципиальная теоретическая ошибка авторов рыночных реформ в России не была исправлена новым поколением политической элиты общества в начале XXI века. Она нашла свое отражение при составлении планов экономической политики: экономической программы Г.Грефа, Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 года, Стратегии-2020. В последней не только не было сформулировано никакой общенациональной идеи, но и не было представлено никаких расчетов экономической эффективности названных 42 инвестиционных проектов развития экономики, финансирование которых планировалось за счет бюджетных средств.

Все эти документы объединяла одна общая идеологическая платформа — концепция экономического фундаментализма, избранная правительством Б.Ельцина — Е.Гайдара в начале 90-х годов XX века, итоги выполнения которой в открытой печати никогда не обсуждались. Критические оценки отдельных негативных последствий реализации экономической программы «шоковой терапии» 1992–1999 годов сохранились только в выступлениях президента В.Путина. Оценки эффективности разработанных планов, концепций, стратегий оказались настолько размытыми, что в них даже невозможно было проследить связь между использованием бюджетных средств с конкретными конечными результатами. В 2013 году был законодательно закреплен лишь один показатель эффективности — улучшение делового климата. В практике планирования под проекты нередко глубоко частные интересы выдавались за общегосударственные.

Проблема адекватности управленческих решений органов власти впервые официально возникла после оценки В.Путиным ситуации, сложившейся с реализацией его майских указов 2012 года: «То ли делается так, что это вызывает негативную реакцию в обществе, то ли вообще ничего не делается»[5]. За видимой причиной «саботажа» чиновников не раскрытой осталась главная, связанная с возможностями российской экономики обеспечения достаточно высоких рубежей.
 
Еще в период подготовки Послания РФ Федеральному Собранию РФ помощник Президента РФ по экономическим вопросам академик С.Глазьев в служебной записке на имя президента предупреждал, что в рамках нынешнего экономического курса программные указы президента от 7 мая 2012 года (главным образом в части социальных обязательств государства) будут невыполнимы. С его оценкой тогда согласились и эксперты президентского экономического совета и экономического клуба ФБК на том основании, что российская экономика не может расти быстрее, чем на три с небольшим процента в год[6], а для выполнения указов необходимо как минимум 5–6%.

В сложившейся ситуации требовалось вернуться к предложению В.Путина в 2011 году о реиндустриализации экономики, о развертывании ее в продуманную промышленную политику, однако этого не было сделано. Все осталось по-прежнему в традиции русских государей постоянно забывать простую истину о том, что экономика может выдать ровно столько, сколько она способна дать. Так, вопреки материальным возможностям экономики И.Сталину в 1930 году вздумалось увеличить пятилетнее задание по выплавке чугуна с 10 до 17 млн т. Прибавка в 7 млн т за оставшиеся три года первой пятилетки была равноценна заданию заново начать и полностью завершить строительство с пуском в ход трех магнитогорских металлургических заводов с проектной мощностью в 2,5 млн т в год. Итогом такого «подхлестывания» в 1932 году явилась выплавка всего 6,2 млн т чугуна вместо 10 млн т по плану.

Подобными руководящими импровизациями отличались практически все последующие генеральные секретари ЦК КПСС и президенты РФ. Ярчайшим примером открытого игнорирования власти интересов миллионов рядовых советских граждан явилось решение руководителей трех союзных республик, подписавших в августе 1991 года соглашение о распаде СССР, несмотря на прямо противоположные результаты Всесоюзного референдума, где большинство его участников высказалось за сохранение Советского Союза. Игнорирование реального положения дел и стремление выдать желаемое за действительное так и осталось ключевой проблемой механизма подготовки государственных решений советской и постсоветской истории России.

Каждое новое поколение правящих элит российского общества предпочитало двигаться вперед, не оглядываясь назад, без элементарного стремления критически осмыслить опыт прошлого в деле научно обоснованного выбора целей и приоритетных задач во внутренней политике. Не случайно многие решения по социально-экономическим вопросам современной России продолжают приниматься без элементарных экономических расчетов и возможностей бюджетного финансирования, без учета гигантского разрыва между вкладываемыми ресурсами и долгосрочной отдачей от этих проектов, без разумного баланса интересов центра и регионов[7]. Достаточно обратиться к примерам решений самых крупных проектов начала XXI века: строительство объектов Олимпийских игр в Сочи, саммит АТЭС во Владивостоке, программы развития Дальнего Востока, создание «Сколково»...

Так, подготовка Олимпийских игр в Сочи в четыре раза превысила запланированные расходы и составила 214 млрд руб. Неприлично высоких величин достигло финансирование подготовки к саммиту АТЭС во Владивостоке. В 2007 году закладывалось 150 млрд руб., но за 5 лет аврального строительства стоимость объекта составила 689 млрд руб. бюджетных средств[8]. При наличии избыточных мощностей для транспортировки газа в Европу, превышающих в два раза реальные объемы газа в стране, было продолжено строительство шести новых веток «Северного» и «Южного» потоков. В такой же экономически невыгодной ситуации оказался и новый газопровод «Сахалин — Владивосток — Хабаровск», на средства для которого целесообразно было бы выстроить как минимум два востребованных на рынке завода по сжижению газа[9].

Неадекватность управленческих решений со всеми вытекающими негативными последствиями носит общемировой характер. Непродуманность и необоснованность решений ряда стран Западной Европы в первой половине XX века привела к двум разрушительным мировым войнам, что явилось поводом для создания в этих странах в середине XX века специальной теории политических решений, однако вместо снижения рисков от не соответствующих действительности управленческих решений произошло увеличение разрыва между наукой и практикой госуправления. К началу XXI века неадекватность управленческих решений в странах «золотого миллиарда» стала только усиливаться. Реализм в политике вытеснялся эйфорией однополярного мира, возникшей после крушения СССР и стран социалистического содружества, появлением модных течений постмодернизма и идеологии солипсизма.

Понимание сущности событий текущей истории в политической деятельности сегодня оказывается необязательным, поскольку постпозитивизм предлагает подгонять реальную действительность под придуманную кем-то идею или модель развития, а солипсизм — отказаться от фактов реальной действительности совсем и уйти в мир собственного существования, в «котором сознание возомнило себя самой реальностью»[10]. Для значительной части правящих элит стран Западной Европы нормативным способом соотношения с окружающей действительностью становится его конструирование в собственном сознании с учетом претензий США. Именно этим можно объяснить массовый уход руководителей этих стран с позиций реализма в оценке событий украинского кризиса 2014 года и принятия неадекватных внешне-политических решений.

Не наблюдается пока глубокого осмысления причин, порождающих неадекватность и в государственном управлении России. При сравнении процессов подготовки государственных решений России и западноевропейских стран обращает на себя внимание тот факт, что в качестве общей исходной позиции везде наблюдается «описание реальности», которая не требует использования методологии научного познания. Описательность открывает широкий простор для проявлений субъективизма, политической и экономической целесообразности, для построения учеными замысловатых теоретических конструкций, фактически уводящих руководителей от объяснения реальной действительности.

Не случайно далекими от науки оказывались и основания для выбора приоритетных задач в политике. Так, бывший чиновник Стратегического комитета при премьер-министре правительства Великобритании Джефф Малган в своей книге «Искусство государственной стратегии» установил, что основаниями при выборе приоритетных задач в западноевропейских странах выступают, как правило, интуиция, советы астрологов, давление политических конкурентов, следование некой идеологии, поиск путей наименьшего сопротивления, предвыборные политические обязательства[11]. Среди этих оснований, к сожалению, выпадает исходный пункт любого целеполагания в политике — предварительный конкретно-исторический анализ политической ситуации, без которого любая постановка задач превращается в произвольное выдергивание любой из бесконечной цепи переживаемых проблем с приданием ей надуманного статуса приоритетности.

В отличие от западноевропейских стран Россия уже в начале XX века располагала методологией исторического анализа политической ситуации, выступающей основанием теории научного выбора приоритетных задач и основного звена политики, автором которой был председатель СНК В.Ленин. За годы революционной борьбы у него сложился привычный для него подход к решению проблем политической практики, в котором главная роль отводилась обобщению и использованию опыта истории. Его принципиальная новизна для отечественной и мировой истории государственного управления состояла в том, что исторические знания целесообразно отбирались не в интересах политической борьбы или оправдания принятых решений, а в целях научного познания сущности переживаемых явлений: вскрытия их причинно-следственных связей с прошлым, понимания главных противоречий и тенденций развития изучаемой исторической обстановки, извлечения на основе осмысления опыта пережитого его поучительных уроков, выступающих основой научного выбора приоритетных (главных) задач в государственно-политической деятельности.

К сожалению, оставленные В.Лениным блестящие образцы исторического анализа политических ситуаций при разработке стратегии и тактики партии тогда прошли мимо внимания его ближайшего окружения. Уникальная технология, не имеющая аналогов в мировой науке и практике, открывающая короткий и эффективный путь к научному обоснованию принимаемых решений органами государственной власти, оказалась незаслуженно забытой.

Первые научные публикации о ней появились в СССР в середине 80-х годов XX века. Попытка автора статьи убедить референтов Генерального секретаря ЦК КПСС М.Горбачёва в необходимости использования методологии исторического анализа политической ситуации, оставленной в наследство В.Лениным, не увенчалась успехом. Из четырех методологических категорий была искусственно выдернута лишь одна — урок опыта истории и довольно неудачно использована в отчетном докладе ЦК XXVII съезду КПСС[12].

Одна из причин продолжающейся в XXI веке невостребованности этой «беспартийной», деидеологизированной технологии научного обоснования государственных решений, на наш взгляд, кроется в сохраняющейся в руководстве страны с конца 20-х годов XX века до настоящего времени методологической ошибке — пренебрежении практическо-политической функцией, выполняемой историческим опытом. Если В.Ленин впервые в мировой истории государственного управления предпринял попытку использовать исторический опыт как целесообразно отобранное историческое знание, важное и актуальное для осмысления, понимания и решения непосредственных задач государственно-политической практики, то И.Сталин, придя к власти, вернул традиционное отношение к истории как «дышлу — куда повернешь, туда и вышло», превратив историю в инструмент политической борьбы, обоснования уже принятых им самим решений.

Он сформулировал свое правило в государственном управлении: «Чтобы не ошибиться в политике, надо смотреть вперед, а не назад». Лично для него оглядываться назад было равносильно признанию собственных ошибок и неудач, чего он не мог позволить ни себе, ни своему ближайшему окружению. Но именно этого стереотипа политического мышления И.Сталина стали придерживаться все последующие советские и постсоветские руководители России[13]. Они оказались в плену сталинского способа определения задач партии, в котором конкретно-исторический анализ явлений текущей истории подменялся их описательностью, оценками состояния основных направлений партийного руководства всеми сферами жизни советского общества, уложенными в схему трех вопросов: внешняя политика, внутренняя политика, партия и госаппарат. В отчетных докладах ЦК съездам партий, с которыми выступали советские вожди, менялся лишь порядок расположения традиционных разделов с неугасимым стремлением охватить все и вся, упомянуть обо всем, ничего не упустить. Этот же подход сохранился и в структурах построения посланий президентов РФ Федеральному Собранию РФ, диктуемых основными направлениями радикально-либерального реформирования российского общества, как правило, без учета реальной действительности.

Именно тогда, в конце 20-х годов XX века, власть перестала нуждаться в теоретическом осмыслении опыта истории для научного обоснования принимаемых решений. Что имело крайне негативные последствия в подготовке и реализации планов не только строительства социализма СССР, но и попытки осуществления «прыжка» к капитализму. Сквозившее во многих важнейших решениях власти созерцательное отношение к действительности в свое время академик-физиолог И.П.Павлов объяснял тремя особенностями русского политического ума: отсутствием привязки к фактам, сосредоточенности и стремления к истине[14], которые с течением исторического времени, на наш взгляд, трансформировались в ряд отличительных черт поведения политических элит, передающихся из поколения в поколение, независимо от их идеологических пристрастий.

Так, отсутствие привязки к фактам вылилось в устойчивое лукавое отношение власти к фактам истории и действительности, не поднимавшееся выше узкого практицизма. Это явилось питательной средой для сохранения исторического «склероза» власти, ее неспособности пользоваться историческим знанием для осмысления проблем современности.

Отсутствие сосредоточенности у русского политического ума на практике превратилось в теоретическое иждивенчество правящих элит. Для многих из них стал привычным девиз: легче подражать чужим идеям и следовать модным теориям, почерпнутым из опыта западноевропейских стран, чем жить своим умом. Стремление правителей России к тому, чтобы все было как у других «просвещенных народов», приводило к тому, что они больше внимания уделяли изучению и использованию опыта стран Западной Европы и Америки, чем знаниям истории и жизни своего народа. Точную оценку этим увлечениям дал великий русский историк В.Ключевский: «Чужой западноевропейский ум призван был нами, чтобы научить нас жить своим умом, но мы попытались заменить им свой ум»[15]. Умение самостоятельно работать над проектами важнейших государственных решений оказалось чрезвычайно редким качеством для русских правителей. К их числу можно отнести лишь личности Петра I, Екатерины II, В.Ленина, И.Сталина, В.Путина. Во всех остальных случаях, чем «зарядят» их референты и советники, тем они и «выстрелят».

Отсутствие стремления к истине, на что указывал И.Павлов, просто закрепилось в монополии власти на истину. Начиная с XVIII века все российские государи исходили из представления об абсолютном характере принадлежащей им власти, ничем и никем не ограниченной. Монополия на истину советских вождей тщательно скрывалась под тезисом о верховной правоте решений съездов партий большевиков. В постсоветской России монополия на истину в социально-экономической политике прочно удерживается членами правительства, отстаивающими позиции рыночного фундаментализма.

Плохо усвоенная поколениями политических элит России очевидная истина о том, что «настоящее — это суммарно взятое прошлое», всегда оборачивалась для них разрывом в цельности их мировосприятия, потерей способности понимать логику исторического развития конкретной политической ситуации и неизбежностью повторения ошибок прошлого в принятии управленческих решений, не соответствующих действительности. Видимо, не случайно правители России, по признанию П.Чаадаева, «каждый день начинали свою историю и историю своего народа с чистого листа», никогда не проявляя особой заботы не только о сохранении исторической преемственности руководства страны, но и об уровне исторической подготовки кадров госслужащих.

Для сменяющихся поколений руководящих элит история в XXI веке по-прежнему остается сводом отдельных знаменательных дат и событий, но только не инструментом понимания проблем современности и формирования исторического сознания молодежи. В учебных планах подготовки госслужащих изучение истории государственного управления России сведено к истории государственных учреждений. Теорию государственного управления в России заменяет теория управления организациями, заимствованная из опыта США. История и теория разработки, принятия и реализации решений органами государственной власти России вообще лишена права на существование как самостоятельная учебная дисциплина.

12 лет назад президент В.Путин впервые в истории российской государственности поставил задачу создания в стране эффективной и четкой технологии разработки, принятия и исполнения решений[16], которая, видимо, не случайно, так и не получила своего логического завершения.


ПРИМЕЧАНИЯ
[1] Валовой Д. XXI век: три сценария развития. — М., 1999. — С. 62.

[2] См.: Дерябин Н.И. Государство как институт социальной иерархии и порядка. В кн. «Нравственное государство как императив государственной эволюции». — М.: Научный эксперт, 2011. — С. 397–398.

[3] См.: Путин В.В. О стратегии развития России до 2020 года // Российская газета. 9.02.2008.

[4] См.: Шаталин С. Жизнь, не похожая ни на чью. — М.: Издательский дом «Эконом», 2004. — С. 257.

[5] См.: Гладунов О. Кремлевские мечты Путина // Свободная пресса. 24.05.2012.

[6] Путин В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 13.12.2013.

[7] См.: Зубаревич Н. Пространство как барьер для модернизации // Независимая газета. 21.10.2011.

[8] См.: Саммит АТЭС не оправдал ожиданий // Независимая газета. 20.12.2012.

[9] См.: Экономика 2012 года: уверенной дорогой под откос// Свободная пресса. 12.12.2012.

[10] См.: Андреев А. Политический солипсизм. — URL: http://www.stoletie.ru/vzglyad/politicheskij_solipsizm_582.htm

[11] Малган Дж. Искусство государственной стратегии. Изд. ин-та Гайдара. 2011. — С. 9.

[12] Материалы XXVII съезда КПСС. — М.: Политиздат. 1986. — С. 23–24.

[13] «Сегодня, когда мы идем вперед, важнее не вспоминать прошлое, а смотреть в будущее» (Путин В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 года // Российская газета. 9.07.2000).

[14] Павлов И. О русском уме // Литературная газета. 31.07.1961.

[15] Ключевский В. Афоризмы и мысли об истории. Тетрадь с афоризмами. 1891 год.

[16] Путин В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 18 апреля 2002 года // Российская газета. 19.04.2002.

Источник

ЕЩЕ ПО ТЕМЕ:
Проектирование государственной политики

Лекция 1. Методология профессионального знания и практической государственной деятельности, основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления

Лекция 4. Цикл проектирования государственной политики и ее реализации

Десуверенизация как фактор сдерживания внешнеполитических инициатив России

Кто несет ответственность за экономические кризисы в России?

От либеральной патологии — к будущей России. К нравственному государству

Последствия либерального эксперимента над системой ценностей россиян

Модель страны как оболочка для проектирования и управления переходным постлиберальным процессом в России

Вернуться на главную
*Экстремистские и террористические организации, запрещенные в Российской Федерации: «Свидетели Иеговы», Национал-Большевистская партия, «Правый сектор», «Украинская повстанческая армия» (УПА), «Исламское государство» (ИГ, ИГИЛ, ДАИШ), «Джабхат Фатх аш-Шам», «Джабхат ан-Нусра», «Аль-Каида», «УНА-УНСО», «Талибан», «Меджлис крымско-татарского народа», «Мизантропик Дивижн», «Братство» Корчинского, «Тризуб им. Степана Бандеры», «Организация украинских националистов» (ОУН), «Азов», «Террористическое сообщество «Сеть», АУЕ («Арестантский уклад един»)


Comment comments powered by HyperComments
1992
5901
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика