Внутренняя политика

Неадекватность в механизме подготовки государственных решений России XX — начала XXI веков (опыт исторического анализа)

Неадекватность в механизме подготовки государственных решений России XX — начала XXI веков (опыт исторического анализа) Автор Борис Васильевич Чернышёв — доктор исторических наук, профессор, декан юридического факультета Саратовского государственного социально-экономического университета. Заслуженный работник Высшей школы Российской Федерации.

Автор монографий: «Осмысление исторического опыта в трудах В.И.Ленина. О методологических категориях политического анализа», «Проблемы методологии исторического анализа при разработке политических решений. 1924–1990 гг.», «Разработка и принятие государственных решений в России: уроки истории XVIII–XX вв.», «Исторический анализ политической ситуации в решениях правителей России XVIII — начала XXI вв.», а также ряда статей по истории государственного управления России. Лауреат конкурса на лучшую научную книгу 2004 года среди преподавателей вузов России.

Область научных интересов: модернизация российского общества; история и теория подготовки, принятия и реализации государственных решений в России XVIII — начала XXI вв., правители и политическая элита общества в механизме подготовки государственных решений.

Опубликовано в журнале аналитических материалов "Вестник аналитики" №4 (58) 2014 г.

Подписанный 28 июня 2014 года Президентом РФ В.Путиным закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» открывает путь к восстановлению «забытого» в постсоветской России государственного стратегического управления. В этой связи заслуживает критического осмысления опыт принятия органами государственной власти в XX — начале XXI веков решений, не соответствовавших (как выяснялось позднее) действительности, и связанный с ними выбор приоритетности в решении возникавших задач. Этот негативный опыт таит в себе ряд поучительных уроков истории, которые необходимо усвоить, чтобы избежать повторения ошибок прошлого. Ведь «умен не тот, кто не делает ошибок. Умен тот, кто умеет легко и быстро исправлять их».

За последние сто лет российской истории сменилось как минимум пять стратегических целей развития общества, однако ни социализма, ни коммунизма, ни развитого социализма, ни народного капитализма так и не было достигнуто. Первый, кто предложил до постановки новой цели разобраться с обществом, которое было построено в СССР к началу 80-х годов XX века, был Ю.Андропов, но не успел сделать этого. М.Горбачёв поспешил сменить цель, заменив «казарменный» на «демократический» социализм. Б.Ельцин, отказавшись вообще от «социализма» и «коммунизма», взял курс на строительство «народного капитализма», который в действительности оказался «олигархическим капитализмом». Частая сменяемость, противоречивость и низкая результативность в стратегическом управлении отражались и на выборе властью приоритетных задач в политике.

Основания для их определения никогда не выходили за рамки теоретических положений либо коммунистической, либо либеральной идеологий и, как правило, в сочетании с яркими отличительными особенностями их восприятия руководителями государства. Так, если В.Ленин был убежден, что путь к социализму в деревне лежит через предварительное развитие всех форм кооперативного движения, на который требовалось не менее 20–25 лет, то И.Сталин, придя к власти, отдал предпочтение задаче ускоренной коллективизации, минуя этап кооперирования крестьянства.

Искренняя вера Н.Хрущева в метод нововведений и скорейший приход коммунизма в СССР явилась главной пружиной его лихорадочной постановки ничем не обоснованных приоритетных задач, в частности, в области сельского хозяйства (масштабное освоение целинных земель; выращивание кукурузы во всех регионах страны; внедрение квадратно-гнездового метода посадки растений; ликвидация чистых паров и многое другое). Реализация целой серии принятых на этой основе постановлений партии и правительства закончилась в конечном итоге превращением СССР из вывозящей в ввозящую пшеницу из-за границы.

Определение приоритетных задач при Б.Ельцине на пути движения к «народному капитализму» прямо вытекало из принятой на вооружение теоретической концепции экономического фундаментализма: приватизация, либерализация, стабилизация уровня цен. Их воплощение в жизнь только за восемь лет реформ нанесло ущерб экономике страны, превосходящий потери от двух мировых войн XX века и Отечественной войны 1812 года вместе взятых[1]. В истории российской государственности неадекватность управленческих решений всегда была тесно связана с хроническим опозданием власти в осмыслении сущности переживаемых явлений и, как следствие, стремлении выдать желаемое за действительное. Это неизбежно приводило к постановке целей и задач, не отвечающих реально сложившейся политической ситуации. Разрешение давно назревших противоречий в жизни общества часто откладывалось до лучших времен, чем злоупотребляли многие правители самодержавной, советской и постсоветской России.

Накапливаясь, проблемы общественного развития создавали для правящих элит ситуацию «когда ошибка на ошибке едет и ошибкой погоняет». В поисках быстрого разрешения сплетенных в тугой узел «кричащих» проблем общества правители вынужденно обращались к одному и тому же, не соответствующему действительности способу их решения — ускорению, которое никогда не приносило желаемых результатов. (Цена ускорения в деле индустриализации и коллективизации страны, избранная И.Сталиным, стоила жизни миллионам советских граждан.)

Эта, по сути, скрытая имитация управления социально-экономическими процессами, заложенная еще в самодержавной России и продолженная в СССР середины XX века, стала особенно явной в постсоветской России. Новая правящая элита, в соответствии с концепцией экономического фундаментализма, взяла курс на самоустранение государства от имманентно присущих ему функций.

В ходе реализации идеи саморегулируемой экономики произошла замена государственного на рыночное целеполагание, при котором долгосрочные экономические программы в интересах государства были заменены принципом получения максимальной прибыли за минимальное время для отдельных «хозяйственных субъектов» (в том числе в науке, образовании, промышленности). Постановка целей и задач при подготовке государственных решений стала начинаться не с определения потребностей развития страны, как это было в СССР, и с поиска путей их удовлетворения, а с дележа финансовых потоков[2] под проекты, в которых был заинтересован крупный бизнес. В 90-е годы XX века, по оценке Президента РФ В.Путина, в стране сложилась «порочная практика принятия государственных решений под давлением сырьевых и финансовых монополий, медиамагнатов, зарубежных политических кругов и оголтелых популистов, когда не только национальные интересы, но и элементарные потребности миллионов цинично игнорировались»[3].
Система государственного управления уже тогда перестала быть адекватной целям и задачам развития национальной производственной экономики. Сложившаяся устойчивая сырьевая структура российской экономики, по мнению академика С.Шаталина, приобрела в этот период «самоедский» характер, в которой больше потреблялось, чем производилось.

Такая хронически стагнирующая экономика колониального типа грозила появлением серьезных дополнительных внешних и внутренних угроз для будущего России и ее целостности[4]. Эта принципиальная теоретическая ошибка авторов рыночных реформ в России не была исправлена новым поколением политической элиты общества в начале XXI века. Она нашла свое отражение при составлении планов экономической политики: экономической программы Г.Грефа, Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 года, Стратегии-2020. В последней не только не было сформулировано никакой общенациональной идеи, но и не было представлено никаких расчетов экономической эффективности названных 42 инвестиционных проектов развития экономики, финансирование которых планировалось за счет бюджетных средств.

Все эти документы объединяла одна общая идеологическая платформа — концепция экономического фундаментализма, избранная правительством Б.Ельцина — Е.Гайдара в начале 90-х годов XX века, итоги выполнения которой в открытой печати никогда не обсуждались. Критические оценки отдельных негативных последствий реализации экономической программы «шоковой терапии» 1992–1999 годов сохранились только в выступлениях президента В.Путина. Оценки эффективности разработанных планов, концепций, стратегий оказались настолько размытыми, что в них даже невозможно было проследить связь между использованием бюджетных средств с конкретными конечными результатами. В 2013 году был законодательно закреплен лишь один показатель эффективности — улучшение делового климата. В практике планирования под проекты нередко глубоко частные интересы выдавались за общегосударственные.

Проблема адекватности управленческих решений органов власти впервые официально возникла после оценки В.Путиным ситуации, сложившейся с реализацией его майских указов 2012 года: «То ли делается так, что это вызывает негативную реакцию в обществе, то ли вообще ничего не делается»[5]. За видимой причиной «саботажа» чиновников не раскрытой осталась главная, связанная с возможностями российской экономики обеспечения достаточно высоких рубежей.
 
Еще в период подготовки Послания РФ Федеральному Собранию РФ помощник Президента РФ по экономическим вопросам академик С.Глазьев в служебной записке на имя президента предупреждал, что в рамках нынешнего экономического курса программные указы президента от 7 мая 2012 года (главным образом в части социальных обязательств государства) будут невыполнимы. С его оценкой тогда согласились и эксперты президентского экономического совета и экономического клуба ФБК на том основании, что российская экономика не может расти быстрее, чем на три с небольшим процента в год[6], а для выполнения указов необходимо как минимум 5–6%.

В сложившейся ситуации требовалось вернуться к предложению В.Путина в 2011 году о реиндустриализации экономики, о развертывании ее в продуманную промышленную политику, однако этого не было сделано. Все осталось по-прежнему в традиции русских государей постоянно забывать простую истину о том, что экономика может выдать ровно столько, сколько она способна дать. Так, вопреки материальным возможностям экономики И.Сталину в 1930 году вздумалось увеличить пятилетнее задание по выплавке чугуна с 10 до 17 млн т. Прибавка в 7 млн т за оставшиеся три года первой пятилетки была равноценна заданию заново начать и полностью завершить строительство с пуском в ход трех магнитогорских металлургических заводов с проектной мощностью в 2,5 млн т в год. Итогом такого «подхлестывания» в 1932 году явилась выплавка всего 6,2 млн т чугуна вместо 10 млн т по плану.

Подобными руководящими импровизациями отличались практически все последующие генеральные секретари ЦК КПСС и президенты РФ. Ярчайшим примером открытого игнорирования власти интересов миллионов рядовых советских граждан явилось решение руководителей трех союзных республик, подписавших в августе 1991 года соглашение о распаде СССР, несмотря на прямо противоположные результаты Всесоюзного референдума, где большинство его участников высказалось за сохранение Советского Союза. Игнорирование реального положения дел и стремление выдать желаемое за действительное так и осталось ключевой проблемой механизма подготовки государственных решений советской и постсоветской истории России.

Каждое новое поколение правящих элит российского общества предпочитало двигаться вперед, не оглядываясь назад, без элементарного стремления критически осмыслить опыт прошлого в деле научно обоснованного выбора целей и приоритетных задач во внутренней политике. Не случайно многие решения по социально-экономическим вопросам современной России продолжают приниматься без элементарных экономических расчетов и возможностей бюджетного финансирования, без учета гигантского разрыва между вкладываемыми ресурсами и долгосрочной отдачей от этих проектов, без разумного баланса интересов центра и регионов[7]. Достаточно обратиться к примерам решений самых крупных проектов начала XXI века: строительство объектов Олимпийских игр в Сочи, саммит АТЭС во Владивостоке, программы развития Дальнего Востока, создание «Сколково»...

Так, подготовка Олимпийских игр в Сочи в четыре раза превысила запланированные расходы и составила 214 млрд руб. Неприлично высоких величин достигло финансирование подготовки к саммиту АТЭС во Владивостоке. В 2007 году закладывалось 150 млрд руб., но за 5 лет аврального строительства стоимость объекта составила 689 млрд руб. бюджетных средств[8]. При наличии избыточных мощностей для транспортировки газа в Европу, превышающих в два раза реальные объемы газа в стране, было продолжено строительство шести новых веток «Северного» и «Южного» потоков. В такой же экономически невыгодной ситуации оказался и новый газопровод «Сахалин — Владивосток — Хабаровск», на средства для которого целесообразно было бы выстроить как минимум два востребованных на рынке завода по сжижению газа[9].

Неадекватность управленческих решений со всеми вытекающими негативными последствиями носит общемировой характер. Непродуманность и необоснованность решений ряда стран Западной Европы в первой половине XX века привела к двум разрушительным мировым войнам, что явилось поводом для создания в этих странах в середине XX века специальной теории политических решений, однако вместо снижения рисков от не соответствующих действительности управленческих решений произошло увеличение разрыва между наукой и практикой госуправления. К началу XXI века неадекватность управленческих решений в странах «золотого миллиарда» стала только усиливаться. Реализм в политике вытеснялся эйфорией однополярного мира, возникшей после крушения СССР и стран социалистического содружества, появлением модных течений постмодернизма и идеологии солипсизма.

Понимание сущности событий текущей истории в политической деятельности сегодня оказывается необязательным, поскольку постпозитивизм предлагает подгонять реальную действительность под придуманную кем-то идею или модель развития, а солипсизм — отказаться от фактов реальной действительности совсем и уйти в мир собственного существования, в «котором сознание возомнило себя самой реальностью»[10]. Для значительной части правящих элит стран Западной Европы нормативным способом соотношения с окружающей действительностью становится его конструирование в собственном сознании с учетом претензий США. Именно этим можно объяснить массовый уход руководителей этих стран с позиций реализма в оценке событий украинского кризиса 2014 года и принятия неадекватных внешне-политических решений.

Не наблюдается пока глубокого осмысления причин, порождающих неадекватность и в государственном управлении России. При сравнении процессов подготовки государственных решений России и западноевропейских стран обращает на себя внимание тот факт, что в качестве общей исходной позиции везде наблюдается «описание реальности», которая не требует использования методологии научного познания. Описательность открывает широкий простор для проявлений субъективизма, политической и экономической целесообразности, для построения учеными замысловатых теоретических конструкций, фактически уводящих руководителей от объяснения реальной действительности.

Не случайно далекими от науки оказывались и основания для выбора приоритетных задач в политике. Так, бывший чиновник Стратегического комитета при премьер-министре правительства Великобритании Джефф Малган в своей книге «Искусство государственной стратегии» установил, что основаниями при выборе приоритетных задач в западноевропейских странах выступают, как правило, интуиция, советы астрологов, давление политических конкурентов, следование некой идеологии, поиск путей наименьшего сопротивления, предвыборные политические обязательства[11]. Среди этих оснований, к сожалению, выпадает исходный пункт любого целеполагания в политике — предварительный конкретно-исторический анализ политической ситуации, без которого любая постановка задач превращается в произвольное выдергивание любой из бесконечной цепи переживаемых проблем с приданием ей надуманного статуса приоритетности.

В отличие от западноевропейских стран Россия уже в начале XX века располагала методологией исторического анализа политической ситуации, выступающей основанием теории научного выбора приоритетных задач и основного звена политики, автором которой был председатель СНК В.Ленин. За годы революционной борьбы у него сложился привычный для него подход к решению проблем политической практики, в котором главная роль отводилась обобщению и использованию опыта истории. Его принципиальная новизна для отечественной и мировой истории государственного управления состояла в том, что исторические знания целесообразно отбирались не в интересах политической борьбы или оправдания принятых решений, а в целях научного познания сущности переживаемых явлений: вскрытия их причинно-следственных связей с прошлым, понимания главных противоречий и тенденций развития изучаемой исторической обстановки, извлечения на основе осмысления опыта пережитого его поучительных уроков, выступающих основой научного выбора приоритетных (главных) задач в государственно-политической деятельности.

К сожалению, оставленные В.Лениным блестящие образцы исторического анализа политических ситуаций при разработке стратегии и тактики партии тогда прошли мимо внимания его ближайшего окружения. Уникальная технология, не имеющая аналогов в мировой науке и практике, открывающая короткий и эффективный путь к научному обоснованию принимаемых решений органами государственной власти, оказалась незаслуженно забытой.

Первые научные публикации о ней появились в СССР в середине 80-х годов XX века. Попытка автора статьи убедить референтов Генерального секретаря ЦК КПСС М.Горбачёва в необходимости использования методологии исторического анализа политической ситуации, оставленной в наследство В.Лениным, не увенчалась успехом. Из четырех методологических категорий была искусственно выдернута лишь одна — урок опыта истории и довольно неудачно использована в отчетном докладе ЦК XXVII съезду КПСС[12].

Одна из причин продолжающейся в XXI веке невостребованности этой «беспартийной», деидеологизированной технологии научного обоснования государственных решений, на наш взгляд, кроется в сохраняющейся в руководстве страны с конца 20-х годов XX века до настоящего времени методологической ошибке — пренебрежении практическо-политической функцией, выполняемой историческим опытом. Если В.Ленин впервые в мировой истории государственного управления предпринял попытку использовать исторический опыт как целесообразно отобранное историческое знание, важное и актуальное для осмысления, понимания и решения непосредственных задач государственно-политической практики, то И.Сталин, придя к власти, вернул традиционное отношение к истории как «дышлу — куда повернешь, туда и вышло», превратив историю в инструмент политической борьбы, обоснования уже принятых им самим решений.

Он сформулировал свое правило в государственном управлении: «Чтобы не ошибиться в политике, надо смотреть вперед, а не назад». Лично для него оглядываться назад было равносильно признанию собственных ошибок и неудач, чего он не мог позволить ни себе, ни своему ближайшему окружению. Но именно этого стереотипа политического мышления И.Сталина стали придерживаться все последующие советские и постсоветские руководители России[13]. Они оказались в плену сталинского способа определения задач партии, в котором конкретно-исторический анализ явлений текущей истории подменялся их описательностью, оценками состояния основных направлений партийного руководства всеми сферами жизни советского общества, уложенными в схему трех вопросов: внешняя политика, внутренняя политика, партия и госаппарат. В отчетных докладах ЦК съездам партий, с которыми выступали советские вожди, менялся лишь порядок расположения традиционных разделов с неугасимым стремлением охватить все и вся, упомянуть обо всем, ничего не упустить. Этот же подход сохранился и в структурах построения посланий президентов РФ Федеральному Собранию РФ, диктуемых основными направлениями радикально-либерального реформирования российского общества, как правило, без учета реальной действительности.

Именно тогда, в конце 20-х годов XX века, власть перестала нуждаться в теоретическом осмыслении опыта истории для научного обоснования принимаемых решений. Что имело крайне негативные последствия в подготовке и реализации планов не только строительства социализма СССР, но и попытки осуществления «прыжка» к капитализму. Сквозившее во многих важнейших решениях власти созерцательное отношение к действительности в свое время академик-физиолог И.П.Павлов объяснял тремя особенностями русского политического ума: отсутствием привязки к фактам, сосредоточенности и стремления к истине[14], которые с течением исторического времени, на наш взгляд, трансформировались в ряд отличительных черт поведения политических элит, передающихся из поколения в поколение, независимо от их идеологических пристрастий.

Так, отсутствие привязки к фактам вылилось в устойчивое лукавое отношение власти к фактам истории и действительности, не поднимавшееся выше узкого практицизма. Это явилось питательной средой для сохранения исторического «склероза» власти, ее неспособности пользоваться историческим знанием для осмысления проблем современности.

Отсутствие сосредоточенности у русского политического ума на практике превратилось в теоретическое иждивенчество правящих элит. Для многих из них стал привычным девиз: легче подражать чужим идеям и следовать модным теориям, почерпнутым из опыта западноевропейских стран, чем жить своим умом. Стремление правителей России к тому, чтобы все было как у других «просвещенных народов», приводило к тому, что они больше внимания уделяли изучению и использованию опыта стран Западной Европы и Америки, чем знаниям истории и жизни своего народа. Точную оценку этим увлечениям дал великий русский историк В.Ключевский: «Чужой западноевропейский ум призван был нами, чтобы научить нас жить своим умом, но мы попытались заменить им свой ум»[15]. Умение самостоятельно работать над проектами важнейших государственных решений оказалось чрезвычайно редким качеством для русских правителей. К их числу можно отнести лишь личности Петра I, Екатерины II, В.Ленина, И.Сталина, В.Путина. Во всех остальных случаях, чем «зарядят» их референты и советники, тем они и «выстрелят».

Отсутствие стремления к истине, на что указывал И.Павлов, просто закрепилось в монополии власти на истину. Начиная с XVIII века все российские государи исходили из представления об абсолютном характере принадлежащей им власти, ничем и никем не ограниченной. Монополия на истину советских вождей тщательно скрывалась под тезисом о верховной правоте решений съездов партий большевиков. В постсоветской России монополия на истину в социально-экономической политике прочно удерживается членами правительства, отстаивающими позиции рыночного фундаментализма.

Плохо усвоенная поколениями политических элит России очевидная истина о том, что «настоящее — это суммарно взятое прошлое», всегда оборачивалась для них разрывом в цельности их мировосприятия, потерей способности понимать логику исторического развития конкретной политической ситуации и неизбежностью повторения ошибок прошлого в принятии управленческих решений, не соответствующих действительности. Видимо, не случайно правители России, по признанию П.Чаадаева, «каждый день начинали свою историю и историю своего народа с чистого листа», никогда не проявляя особой заботы не только о сохранении исторической преемственности руководства страны, но и об уровне исторической подготовки кадров госслужащих.

Для сменяющихся поколений руководящих элит история в XXI веке по-прежнему остается сводом отдельных знаменательных дат и событий, но только не инструментом понимания проблем современности и формирования исторического сознания молодежи. В учебных планах подготовки госслужащих изучение истории государственного управления России сведено к истории государственных учреждений. Теорию государственного управления в России заменяет теория управления организациями, заимствованная из опыта США. История и теория разработки, принятия и реализации решений органами государственной власти России вообще лишена права на существование как самостоятельная учебная дисциплина.

12 лет назад президент В.Путин впервые в истории российской государственности поставил задачу создания в стране эффективной и четкой технологии разработки, принятия и исполнения решений[16], которая, видимо, не случайно, так и не получила своего логического завершения.


ПРИМЕЧАНИЯ
[1] Валовой Д. XXI век: три сценария развития. — М., 1999. — С. 62.

[2] См.: Дерябин Н.И. Государство как институт социальной иерархии и порядка. В кн. «Нравственное государство как императив государственной эволюции». — М.: Научный эксперт, 2011. — С. 397–398.

[3] См.: Путин В.В. О стратегии развития России до 2020 года // Российская газета. 9.02.2008.

[4] См.: Шаталин С. Жизнь, не похожая ни на чью. — М.: Издательский дом «Эконом», 2004. — С. 257.

[5] См.: Гладунов О. Кремлевские мечты Путина // Свободная пресса. 24.05.2012.

[6] Путин В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 13.12.2013.

[7] См.: Зубаревич Н. Пространство как барьер для модернизации // Независимая газета. 21.10.2011.

[8] См.: Саммит АТЭС не оправдал ожиданий // Независимая газета. 20.12.2012.

[9] См.: Экономика 2012 года: уверенной дорогой под откос// Свободная пресса. 12.12.2012.

[10] См.: Андреев А. Политический солипсизм. — URL: http://www.stoletie.ru/vzglyad/politicheskij_solipsizm_582.htm

[11] Малган Дж. Искусство государственной стратегии. Изд. ин-та Гайдара. 2011. — С. 9.

[12] Материалы XXVII съезда КПСС. — М.: Политиздат. 1986. — С. 23–24.

[13] «Сегодня, когда мы идем вперед, важнее не вспоминать прошлое, а смотреть в будущее» (Путин В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 года // Российская газета. 9.07.2000).

[14] Павлов И. О русском уме // Литературная газета. 31.07.1961.

[15] Ключевский В. Афоризмы и мысли об истории. Тетрадь с афоризмами. 1891 год.

[16] Путин В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 18 апреля 2002 года // Российская газета. 19.04.2002.

Источник

ЕЩЕ ПО ТЕМЕ:
Проектирование государственной политики

Лекция 1. Методология профессионального знания и практической государственной деятельности, основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления

Лекция 4. Цикл проектирования государственной политики и ее реализации

Десуверенизация как фактор сдерживания внешнеполитических инициатив России

Кто несет ответственность за экономические кризисы в России?

От либеральной патологии — к будущей России. К нравственному государству

Последствия либерального эксперимента над системой ценностей россиян

Модель страны как оболочка для проектирования и управления переходным постлиберальным процессом в России

Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments


Loading...

Новости партнеров

Loading...
Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru