Новороссия: стратегии правотворчества в условиях новой государственности

Новороссия: стратегии правотворчества в условиях новой государственности Автор Александр Гаганов — эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.

Феномен образования Луганской и Донецкой Народных Республик ставит перед юристами множество теоретических и практических вопросов. Статья посвящена одному из насущных практических вопросов: как построить законодательство Новороссии? В Интернете не так много информации о законодательстве ЛНР, поэтому статья в основном учитывает эмпирический материал Донецкой Республики и посвящена главным образом ДНР. Однако все, что написано в отношении ДНР, можно свободно распространить и на ЛНР. Сформулированные стратегии равно справедливы и для Новороссии в целом.

С весны 2014 года в Донецкой Народной Республике активно идет процесс формирования собственной государственности. Что такое государство, из чего складывается новая государственность?

Государство — это определенная территория, это население этой территории, это публичная политическая власть, управляющая территорией и людьми. Управленческое воздействие осуществляется путем принятия нормативных правовых актов, устанавливающих общеобязательные правила поведения для всех, находящихся на территории государства. Какое государство сможет жить без законов?

Как правило, первым документом, принимаемым новым государством, является декларация независимости, или декларация о государственном суверенитете. Аналогичный документ был принят и Донецкой Народной Республикой: Акт о провозглашении государственной самостоятельности Донецкой Народной Республики и Декларация о суверенитете ДНР, от 7 апреля 2014 года. 14 мая 2014 года Верховный Совет ДНР принимает Конституцию ДНР. Статус Конституции остается спорным, потому как она не была легитимирована народом на референдуме, а принята представительным органом, сформированным в сомнительном порядке. На основе этих актов осуществлялось дальнейшее нормотворчество в республике.

На официальном сайте ДНР dnr.today публикуются законы и иные нормативные правовые акты, принятые органами ДНР. Пока опубликовано всего девять законов, среди которых законы о выборах, о статусе депутатов, о прокуратуре, о запрете пропаганды фашизма, о запрете игорного бизнеса и другие. По ряду вопросов приняты постановления Совета Министров ДНР, в том числе по таким вопросам, которые требуют решения на уровне закона. В настоящее время объем правотворчества исполнительной власти превосходит результаты работы законодательного органа ДНР.

Отсутствие четкости в вопросах официального опубликования нормативных правовых актов вносит серьезную путаницу в правоприменение. Не опубликована на официальном сайте Декларация о государственном суверенитете. Текст Акта о государственной самостоятельности от 7 апреля 2014 года выложен в социальной сети. Таким образом, гарантии аутентичности текстов отсутствуют.

За полгода нормативный массив пополнился несущественно. Да и когда и кому писать законы, если над головой свистят пули, а рядом рвутся мины. Как быть молодому государству в условиях недостаточности правового регулирования?

История и логика дают не так много вариантов компенсации пробелов в законодательстве.


ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА, НА ТЕРРИТОРИИ КОТОРОГО ОБРАЗОВАНО НОВОЕ ГОСУДАРСТВО

В этом варианте по умолчанию используется старое законодательство, но лишь в части, не противоречащей законам нового государства или его идеологии («революционной совести», «революционному правосознанию», партийным программам, декларациям о суверенитете, конституциям).

История свидетельствует о существовании двух ситуаций. Первая ситуация предполагает наличие правопреемства с другим государством, как в случае России и СССР, царской России и Российской Республики. Вторая ситуация возникает, когда правопреемства нет или оно нежелательно: если часть государства отделяется от целого и не хочет жить по старым законам. Это как раз случай отношений ДНР и Украины.

Интересный пример являет собой Декрет СНК о суде №1 от 22 ноября 1917 года¸ в котором было записано:
«Местные суды решают дела именем Российской Республики и руководятся в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию.

Примечание. Отмененными признаются все законы, противоречащие декретам Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и Рабочего и Крестьянского правительства, а также программам-минимум Российской социал-демократической рабочей партии и партии социалистов-революционеров».
Таким образом, в первые годы Советской власти революционное правосознание наряду с декретами было источником права и применялось в судах вплоть до кодификации начала 1920-х годов. Естественно, с точки зрения современного развития права руководство революционным правосознанием при вынесении судебных решений представляется абсолютным произволом.

Классический пример использования законодательства при правопреемстве представляет российская Конституция, во Втором разделе которой говорится следующее:

«Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации».

Поначалу у создателей Конституции был соблазн полностью отказаться от советского прошлого и всего советского законодательства, но затем они осознали возможные масштабы проблем правового вакуума, на который обрекал страну такой подход.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ДРУГОГО ГОСУДАРСТВА

В ДНР возможно использование российского законодательства в качестве модельного в целях гармонизации правового пространства, упрощения сотрудничества и дальнейшей интеграции. Примерно по такому пути шла в свое время Абхазия. В условиях полного отсутствия законов происходила оперативная адаптация основополагающих российских законов под местные условия.

Руководство ДНР еще в мае этого года заявило о применении российского законодательства в части, не противоречащей законодательству ДНР. Однако такой подход может входить в противоречие с республиканской конституцией, так как ограничивает суверенитет государства, нарушает надлежащую процедуру легитимации нормативных правовых актов.


ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (ПО ОБРАЗЦУ СНГ, ЕС)

Политически нейтральным является вариант использования модельного законодательства, например, для стран СНГ. Такая практика используется уже многие годы, и не только на постсоветском пространстве.

Однако речь будет идти опять же о простом копировании актов и адаптации их под местные условия. С официальной точки зрения, поскольку ДНР на данный момент не признана Россией, она не может войти в международные организации типа СНГ, межгосударственные союзы типа Союзного государства России и Белоруссии, экономические соглашения типа Таможенного Союза ЕврАзЭС.

Для стран СНГ разработаны такие крупные модельные документы, как Уголовный и Гражданский кодексы. Для экономической интеграции значимыми являются модельные законы «О защите экономической конкуренции», «О финансово-промышленных группах», «Об акционерных обществах», «Об аудите», «О бухгалтерском учете и отчетности», «О банкротстве банков», «О государственной поддержке малого предпринимательства», Основы таможенных законодательств, Таможенный кодекс. Теоретически нет препятствий для их адаптации под нужды ДНР.


ПОСТРОЕНИЕ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА «С НУЛЯ»

При таком варианте происходит точечное правовое регулирование, постепенное заполнение правовых пробелов. Оперативное заполнение правовых пробелов производится подзаконным нормотворчеством (по образцу указов Президента РФ 90-х годов).

Возможно принятие комплексных правовых актов, содержащих нормы различных отраслей права. Например, включение в тексты отраслевых законов норм об административной или уголовной ответственности с указанием на ограниченный срок их действия (до принятия соответствующих кодифицированных актов).


ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕЦЕДЕНТНОГО ПРАВА

На первых этапах возможно использование судебных решений по аналогичным делам в качестве источников права, широкое использование аналогии права, принципов права. Вовсе не обязательно использование какого-либо из описанных вариантов в чистом виде. Вероятно, перспективно как раз комбинирование различных вариантов. По какому пути пойдет ДНР?

2 июня 2014 года Совет Министров ДНР издал постановление №9-1 «О применении законов на территории ДНР в переходный период», в котором обозначил приоритетное применение органами исполнительной власти ДНР Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР. До принятия соответствующих законов ДНР допускается применять законы Украины или законы других государств в частях, не противоречащих Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР. Такие законы других государств подлежат утверждению Советом Министров ДНР. При этом на министерства и ведомства возлагается обязанность по подготовке проектов временного законодательства. Кроме того, на переходный период на территории ДНР введен в действие Уголовно-процессуальный кодекс УСССР от 28 декабря 1960 года с изменениями до 2012 года в части, не противоречащей Декларации и Конституции ДНР.

Очевидно, что руководство ДНР избрало путь точечного регулирования наряду с таким же избирательным использованием законодательства других государств, а также ранее действовавшего на территории ДНР законодательства в части, не противоречащей местному праву. В то же время это не препятствует использованию модельных законов при разработке своих правовых актов.

Вызывает нарекания порядок легитимации иностранных законов. Декларация о суверенитете ДНР заявила об осуществлении государственной власти ДНР по принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Совет Министров ДНР является органом исполнительной власти, и возложение на него функции утверждения законодательных актов нелогично с точки зрения разделения властей. Вероятно, именно в таком порядке постановлением №27-2 от 17.08.2014 был утвержден Уголовный кодекс ДНР. Однако сам кодекс на сайте не опубликован. Как он может применяться, если никто, кроме авторов, не знает его содержания? Если бы в постановлении было указано, какой конкретно Уголовный кодекс был взят за основу для утверждения, правоприменителю было бы проще сориентироваться. Также не вызывает сомнений, что такой документ, как Уголовный кодекс, должен приниматься законом.

Донецкой Республике предстоит огромная работа по формированию своего законодательства. Пока в текстах правовых актов ДНР встречается множество погрешностей, недостатков юридико-технического характера, но невысокое качество текстов законов вообще характерно для первых шагов в правотворческой деятельности. Важно, чтобы при применении не самых совершенных законов правоприменитель руководствовался если не революционным правосознанием, то лучше — своей совестью. А для российского юридического сообщества есть смысл по мере возможности помогать донецким коллегам в подготовке добрых и справедливых законов. Ведь, как говорили римские юристы, Jus est ars boni et aequi (право — искусство добра и справедливости).

Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
450
1345
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика