О совершенствовании государственной кадастровой политики

О совершенствовании государственной кадастровой политики

Автор Евгений Александрович Шепель — зам. начальника Артемовского территориального отдела Управления Росреестра по Приморскому краю (г. Владивосток).

Есть поговорка: «каждый кулик своё болото хвалит», а есть прямо ей противоположная: «везде хорошо, где нас нет». Автор этих строк, живя и работая на Дальнем Востоке, в силу какого-то спонтанно сложившегося стереотипа привык в большей степени придерживаться второй поговорки. Но то, что он узнал о проблемах ведения земельного кадастра в западных регионах России, шокировало его настолько, что его первичной реакцией на воспринятую информацию была некоторая растерянность. Если сравнить непрофессионализм и коррумпированность чиновников с болезнью, то можно сказать, что наша страна переживает состояние эпидемии наподобие средневековой чумы под названием «чёрная смерть», когда живые и здоровые оставались в морально подавляющем меньшинстве и не знали, что им делать с засильем больных и горами мёртвых. Невольно начинаешь задумываться — а не правы ли были коммунисты, когда на протяжении всех 90-ых годов прошлого века отчаянно отстаивали перешедший из советской эпохи запрет на передачу земель в частную собственность?

Поделимся только некоторыми из полученных впечатлений, поскольку если перечислять их все, то потребуется, наверное, пять таких статей, как эта. Сразу оговорим, что все имена и названия местностей в работе изменены.

Бывший шахтер инвалид П.Я.Скриплов является номинальным владельцем земельного участка. Номинальным потому, что имеет свидетельство о государственной регистрации права собственности на него, и запись о его праве внесена в электронную базу данных Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество. Но по трем разным экспертизам фактическое местоположение его участка оказывалось в разных местах: на территории соседней Украины, на территории местного металлургического завода, и на землеотводе соседнего хозяйства.

Гражданка Н.П.Васильева из села Дятлова, получила от колхоза 15 соток земли. Построила дом. А потом ее по решению областного суда выселили из этого дома ввиду допущенной кадастровой ошибки при межевании. В конечном итоге женщину вытянули из петли.

Военный А.В.Беляев в 1995 году, между командировками в горячие точки, купил земельный участок и успел построить на нём только цокольный этаж дома. Естественно, что границы этого земельного участка, купленного до создания современной системы государственного кадастра недвижимости, в эту последнюю систему не попали. Но в дальнейшем конгломерат местной администрации и кадастровой палаты наложил на фактические границы этого земельного участка, оставшегося без определения его юридических границ, контуры другого участка, только что поставленного на кадастровый учёт в определенных границах. В итоге уже бывший военный с дробовиком в руках охранял свой кровный участок, а на собрании пригрозил расстрелять прокурора, руководителя МВД и главу сельского поселения.

Наверное, примеров хватит.

У себя, на Дальнем Востоке, мы таких примеров также можем привести десятки, что говорит о наличии проблемы, общей для всей страны в целом. Есть ещё одна поговорка, впервые высказанная, насколько известно, Т.Гоббсом, а затем неоднократно повторённая: «если бы геометрические аксиомы затрагивали интересы людей, то и они бы изменялись»[1]. То же самое можно сказать про землю. По определению закона, площадью земельного участка является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость[2]. Технически ничего особо сложного нет в том, чтобы навести на двухмерной модели рельефной плоскости земли, коей и является кадастр, порядок. Но в юридической реальности, как видно, до наведения такого порядка далеко, и в итоге люди потом или берут в руки двустволку, или лезут в петлю. Почему? Потому что нет какого-то единого механизма, препятствующего наложению контуров юридических границ вновь образуемых земельных участков на контуры фактических границ участков, уже существующих. Об этой проблеме мы и говорим в предлагаемой статье.

Действующая система учёта объектов недвижимости и регистрации прав на них представляет собой связанное взаимодействие органов государственного кадастрового учёта и органов государственной регистрации прав. Изложим данную систему схематически, ограничившись только моделью учёта и регистрации такого вида недвижимого имущества, как земельные участки (см. рис. 1).

Сектор «A» на схеме рис. 1 отражает совокупную работу органов, осуществляющих постановку земельного участка на кадастровый учёт в определённых границах — кадастровых инженеров, формирующих контуры участков на местности, сотрудников местных администраций, согласовывающих контуры, сформированные кадастровыми инженерами, и сотрудников кадастровых палат, ставящих земельные участки, контуры которых сформированы кадастровыми инженерами и согласованы местными администрациями, на кадастровый учет, т.е. — осуществляющих своеобразный акт признания государством действительности сформированных границ земельного участка. Эта совокупность органов, помещённая нами в сектор «A», осуществляет определение местоположения земельного участка на местности, присваивает данному участку уникальные, только ему принадлежащие координаты поворотных точек его границ.

Присвоенные координаты определяют контур данного земельного участка, а также такие его характеристики, как определение его внутренних и внешних границ. Внутренние границы, как правило, имеют преимущественное значение для самого владельца земельного участка — они определяют местоположение на его территории объектов, представляющих какую-либо ценность (жилых и нежилых капитальных и не капитальных строений, плодородного слоя почвы, грядок и т.д.). В свою очередь, внешние границы определяют местоположение земельного участка относительно объектов общей инфраструктуры (коммунальных коммуникаций — дорог, линий электропередачи, объектов водоснабжения, маршрутов общественного транспорта, и т. д.), и также — относительно других земельных участков. Внешние границы земельного участка имеют значение как для самого его владельца, так и для неопределённого круга лиц, которые вынуждены считаться с его существующими фактическими границами, контур которых признан государством и гарантирован его защитой.

Сектор «B» на схеме рис. 1 отражает работу органа, осуществляющего государственную регистрацию прав граждан или юридических лиц на объект недвижимости, поставленный на кадастровый учет. На юридическом языке процесс регистрации прав на недвижимость назван актом признания и подтверждения государством права определенного лица на недвижимое имущество[3]; это — процесс устойчивой во времени юридической привязки объекта недвижимости к субъекту — владельцу прав на неё.

Стрелка на схеме, показанной на рис. 1, означает последовательность действий, осуществляемых при учёте недвижимости. Ее постановка на кадастровый учёт всегда первична по отношению к регистрации. Невозможно зарегистрировать право на несуществующий объект.

Между тем, специфика российских реалий такова, что представленная нами на рис. 1 система взаимодействия органов государственного кадастрового учёта и органов регистрации прав на недвижимость сложилась относительно недавно, не более десяти лет назад. Ранее этого срока полноценной системы кадастрового учёта объектов недвижимости не существовало, в то время как система государственной регистрации прав на них уже действовала. Это объективно и привело к тому, что на современной публичной кадастровой карте содержится огромное количество «латентных» объектов недвижимости — которые фактически существуют, и представляют собой несомненную ценность для их владельцев, но которых на кадастровой карте нет и которые, соответственно, властно-правовым механизмом государственной защиты не обеспечены. Это и объясняет массовый характер негативных явлений, описанных нами в начале данной работы.

Попробуем схематически создать прообраз органа государственной власти, наделённого полномочиями отслеживать соответствие сведений публичной кадастровой карты, обеспеченных механизмом юридической государственной защиты, со сведениями фактического состояния землепользования (см. рис. 2).

Мы видим сектор «C», который становится над двумя секторами, изображёнными на рис. 1 таким образом, что превращает размещённый на его схеме одномерный отрезок в двухмерный треугольник. Этот сектор «C» представляет собой не что иное, как добавочный, третий элемент в схему связанного взаимодействия органов государственного кадастрового учёта и органов государственной регистрации прав, отражённую в виде отрезка «А — В». Задача этого сектора «C» как раз и должна состоять в том, чтобы обеспечивать в режиме постоянного мониторинга стопроцентное соответствие модели состояния недвижимости, содержащейся в электронных базах государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимость, её фактическому состоянию на местности.

В настоящее время функции сектора «C» вполне могли бы взять на себя органы государственного земельного надзора.

Осуществляя в режиме постоянного мониторинга непрерывное отслеживание фактического состояния объектов недвижимости и регулярно сопоставляя это состояние со сведениями перечисленных баз федерального информационного ресурса (которые в настоящее время находятся в стадии объединения), государственный земельный надзор вполне мог бы стать завершающим звеном триединства, олицетворяющего собой исчерпывающую полноту любого законченного механизма.

Однако, на деле этого не происходит. Уместно ещё раз задаться вопросом — почему?

Дело в том, что, как это показано вертикальными стрелками на рис. 2, одной из основных функций органа государственного земельного надзора, помещённого в сектор «C», кроме выявления соответствия сведений публичной кадастровой карты со сведениями фактического состояния объектов землепользования, с необходимостью должен стать также надзор за деятельностью органов, помещённых нами в сектора «A» и «B» обоих помещённых выше рисунков — прежде всего потому, что перед глазами сотрудников этого самого сектора «C» в ходе исполнения ими своих должностных обязанностей неизбежно предстаёт открытая и исчерпывающая картина работы обоих секторов, которые на рис. 2 отражены ниже него. Поэтому очевидно, что создание условий, благоприятствующих полноценной работе сектора «C», кадровому составу секторов «A» и «B» просто невыгодно.

В итоге действующая система учета недвижимости в современной России построена таким образом, чтобы создать системе государственного земельного надзора как можно больше проблем и препятствий. Всего комплекса этих проблем перечислять не будем, это не входит в наши задачи. Достаточно только одного такого примера — государственный земельный в стране осуществляется тремя никак не связанными друг с другом организациями — Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестром), Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзором) и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором) и их территориальными органами[4]. Основным объёмом полномочий на проведение мероприятий государственного земельного надзора наделены органы Росреестра[5], но, например, акты неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения выявляет и принимает по ним меры административного воздействия уже другой орган — Россельхознадзор[6], а провести надзорные мероприятия земельных участков, принадлежащих субъектам предпринимательской деятельности, можно только при условии согласования таких мероприятий прокуратурой[7]. Последняя же очень часто «заворачивает» их проведение по разным формальным основаниям.

Деятельность органа государственного земельного надзора определяется современным действующим законодательством нашей страны, как направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства, за нарушение которых предусмотрена ответственность, посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении [субъектами прав на объекты недвижимости] своей деятельности[8]. Приведенное определение, существенно нами сокращённое, настолько же громоздко, насколько и бестолково. Государственный земельный надзор рассматривается действующим законодательством, как отрасль административного права, имеющая побочное прикладное значение. Надзор, размытый между «семью нянек», выпадает из монолитной системы триединства, как его неотъемлемое звено, что итоге порождает практически нулевой результат деятельности органов государственного земельного надзора. Потому негативные тенденции, описанные в начале нашей работы, не сокращаются; их наличие продолжает сохраняться в повседневной действительности.

Мы не случайно акцентировали внимание на том, что при включении мероприятий государственного земельного надзора в качестве равноправного элемента в систему триединства, схематично изложенную на рис. 2, объективно содействовало бы надзору за деятельностью муниципальных органов, распределяющих землю. А это объективно несёт угрозу функционированию многочисленных коррупционных схем, всегда сопровождающих выделение земельных участков. И потому естественно, что коррумпированным чиновникам невыгодно, чтобы в официальном реестре объектов недвижимости «всплыло» большое число земельных участков, предоставленных кому-то до того, как начала полноценно функционировать действующая система кадастрового учёта объектов недвижимости. Более того, владельцы земельных участков ряда регионов страны столкнулись с такой вопиющей ситуацией, когда по разным «техническим» причинам сведения об уточнённых координатах поворотных точек участков из единого федерального информационного ресурса выпадали. Это также объективно льёт воду на мельницу коррупции, поскольку позволяет перераспределять территории одних и тех же участков по нескольку раз, что, как мы видели выше, на практике и происходит.

Описанная нами на схеме рис. 2 «троичная» система учёта недвижимости, естественно, не должна быть автономной. В равной степени, наряду с деятельностью органов государственного кадастрового учёта (сектор «А»), органов государственной регистрации (сектор «B»), контролю должна подвергаться также и деятельность органов государственного земельного надзора. Это означает, что вся система учёта недвижимости должна быть вписана в общую систему государственного управления в стране. Изобразим это схематически на рис. 3.

Как мы видим, на данном рисунке изображена уже трёхмерная фигура, на которой треугольник, изображённый на рис. 2, со всеми тремя составляющими его равноправными элементами, размещён на двухмерной плоскости, над которой возвышается властная пирамида, вершину которой увенчивает некий четвёртый элемент системы, названный нами как сектор «D». Назовём условно этот сектор, как «Регулирующий орган». В условиях действующей конституционной модели страны роль этого Регулирующего органа должна играть система совокупного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей федеральной власти, говоря конкретно — Федеральное Собрание и Правительство России. Именно эти ветви власти должны создавать полноценную систему функционирования объектов недвижимости, и отслеживать её эффективную и бесперебойную работу, дающую на выходе высокий производительный результат. И очевидно, что поскольку негативные тенденции в области учёта недвижимости, как мы видели, продолжаются, мы вправе говорить о том, что этот самый выведенный нами на рис. 3 Регулирующий орган (сектор «D») со своей задачей не справляется. Уместно и в третий раз задаться вопросом: почему?

Вот тут мы подошли к самой важной части своей работы. Известный русский юрист начала XX века Л. И. Петражицкий на заседании I Государственной Думы однажды заявил, что кадровые сотрудники высших эшелонов власти должны быть привлекаемы «не шкурными своими интересами, а интересами общего блага»[9]. Разделим условно, на основании этой фразы, кадровых сотрудников высших эшелонов власти на две категории — на тех, кого государственная служба влечёт возможностью удовлетворения «шкурных интересов» и на тех, кто заинтересован в удовлетворении «интересов общего блага».

оскольку совокупность высших чиновников олицетворяет собой целое государство, то мы в своей модели и назовём выделяемые нами две категории двумя видами государства — нравственного, при котором чиновники озабочены главным образом удовлетворением интересов общего блага, и безнравственного, при котором чиновники главным образом озабочены удовлетворением «шкурных своих интересов». Проиллюстрируем это обстоятельство на Схеме действующей системы учёта и регистрации объектов недвижимости с добавлением третьего элемента, встроенной в общую систему государственного управления, указанную на рис. 3. Полученную новую модель отразим на рис. 4.

Рис. 4 Идеальная схема взаимодействия секторов кадастрового учёта и Регулирующего органа при нравственном государстве

На данном рисунке изначально допущено, что мы имеем перед собой идеальную модель оптимального и справедливого государственного управления (нравственное государство). Поэтому все отрезки взаимодействия секторов кадастрового учёта между собой и с Регулирующим органов являются правильными, прямыми и ровными. Именно при такой модели государства все его институты, ответственные за ведение кадастровой политики, работали бы исправно, на обеспечение «интересов общего блага» и непотребные факты, перечисленные в начале нашей работы, если бы и всплывали, то находили бы оперативную и компетентную оценку со стороны уполномоченных органов, и не принимали бы столь драматичного характера. Объективно имела бы место тенденция к снижению наличия подобных непотребных факторов, вообще-то свойственных любому переходному периоду в масштабах целой страны. Но реалии российской действительности, к огромному сожалению, таковы, что по принципу удовлетворения «шкурных своих интересов» работают далеко не только одни органы, ответственные за практическое ведение кадастрового учёта, отражённые нами в секторах «A», «B» и «C» рис. 3 нашей работы. Кроме них, коррумпированы также буквально все звенья «судебной, прокурорской, следственной и оперативно-розыскной систем»[10] страны.

А объективно это возможно только тогда, когда подобному недугу коррумпированности подвержены, в том числе, и наивысшие эшелоны власти страны — те самые, которые обобщённо отражены нами в секторе «D» рис. 3.

В итоге реальная модель схемы взаимодействия секторов кадастрового учёта и Регулирующего органа в стране выглядит не так, как показано на рис. 4, а примерно так, как показано на рис. 5 нашей работы.

В этой уродливой модели, отражающей реалии нашей действительности, наглядно показан конечный итог основного принципа взаимодействия всех отражённых в ней узловых секторов кадастровой политики — от органа кадастрового учёта до высшего Регулирующего органа, основная цель деятельности кадровых звеньев которых состоит не в достижении общего блага, а в удовлетворении своих шкурных, стяжательных потребностей. Законодательно их деятельность, функции и задачи определены, что отражают точки соприкосновения ломаных линий на рис. 5 — они нигде не нарушены. Но это — только фасад. Реальный же результат их работы показан уродливыми линиями рисунка 5, резко контрастирующими с ровными прямыми линиями рисунка 4, отражающего теоретически требуемое идеальное состояние учёта недвижимости.

Под конец статьи укажем на то, что впору задуматься о том, к чему в дальнейшем может привести страну текущее положение дел в госуправлении. Власть сосредоточена в руках так называемой «политической элиты», сконцентрированной вокруг правящей партии, «Единой России», легитимность занятия конституционного большинства которой в нынешнем составе Государственной Думы РФ вызывает большие сомнения[11]. Непотребные факты, когда граждане лишаются своей недвижимости, приобретённой до формирования современной системы кадастрового учёта, являются реалиями нашей современности. Люди не могут доказать подлинное местоположение своего земельного участка, подобно инвалиду Скриплову, берутся за оружие подобно бывшему военному Беляеву или лезут в петлю подобно гражданке Васильевой. А власть предержащие между тем на совершенно легальной основе владеют элитными участками площадью в десятки гектаров[12].

Наступает время, когда неэффективные, коррупциогенные и просто безнравственные управленческие практики в многих сферах ставят под вопрос успешность и жизнеспособность страны, спешно требуя замены на оптимальные и справедливые. И пример ситуации в государственном кадастровом учете, затрагивающем интересы миллионов граждан, очень актуален.


ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Афоризмы и цитаты Томаса Гоббса. URL.: http://citaty.su/aforizmy-i-citaty-tomasa-gobsa

[2] Федеральный закон № 218-ФЗ от 13.07.2015 «О государственной регистрации недвижимости», п. 9 ст. 22 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 22.02.2017.

[3] Там же, п. 3 ст. 1.

[4] Положение о государственном земельном надзоре, утверждённое Постановлением Правительства РФ № 1 от 02.01.2015, п. 2 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 22.02.2017.

[5] Там же, п. 3.

[6] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30.12.2001, п. 8 ст. 8.8, п. 1 ст. 23.15 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 22.02.2017.

[7] Федеральный закон № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», п. 6 — 7.2 ст. 9, п. 5 ст. 10 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 22.02.2017.

[8] Земельный кодекс Российской Федерации № 136-ФЗ от 25.10.2001, п. 1 ст. 71 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 22.02.2017.

[9] Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Вилисов М.В., Нетесова М.С., Пономарева Е.Г., Сазонова Е.С., Спиридонова В. И. Нравственное государство. От теории к проекту. — М.: Наука и политика, 2015. — С. 105.

[10] Сулакшин С.С., Новиков Д.Б., Гаганов А.А., Хвыля-Олинтер Н. А. Проблемная повестка современной России. — М.: Наука и политика, 2015. — С. 129.

[11] Сулакшин С. С. Государственная Дума Российской Федерации 2016 года — незаконна // URL.: http://rusrand.ru/forecast/gosudarstvennaya-duma-rossiyskoy-federacii-2016-goda-nezakonna

[12] Навальный А. Секретная дача Дмитрия Медведева // URL.: https://www.youtube.com/watch?v=nMVJxTcU8Kg


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ

Кадастровая мина

Мнение эксперта: Евгений Шепель [Земельный вопрос] (части I, II, III)

Земли для дачи больше нет

Новый налог на землю: посягательство на право собственности?

Поправки в Земельный кодекс: государство может у вас отнять землю?

Поправки в Земельный кодекс: так все же нам землю можно или нет?

Новый порядок получения земли: новый инструмент, но не новая стратегия

Исторический опыт освоения дальних окраин России в XIX — начале XXI века

Соборный уклад России и Дальний Восток



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
2195
11000
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика