Особенности формирования парламента будущей России

Особенности формирования парламента будущей России

Эксперт Центра, к.ю.н., Александр Гаганов

Вопрос формирования парламента будущей России – это один из многих вопросов, связанных с конституционно-правовым обликом будущей России. Этот облик создан проектом новой Конституции России, разработанным Центром Сулакшина.

От того, как формируется парламент, зависит, как и чьи интересы он будет претворять в жизнь. Здесь важны и порядок формирования законодательного органа, и его структура, и гарантии народовластия, закладываемые на конституционном уровне.

Как сейчас формируется парламент России?

В действующей Конституции РФ 1993 года парламент называется Федеральным Собранием. Федеральное Собрание состоит из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации. Совет Федерации – это верхняя палата, состоящая из представителей регионов. Он формируется следующим образом: от каждого субъекта Федерации в палату делегируется один представитель от законодательного органа и один от исполнительного. Это сложный, смешанный порядок формирования. Представители региональных парламентов сначала избираются населением субъекта РФ, а затем из числа избранных депутатов выбирается представитель в Совет Федерации. От исполнительной власти представитель фактически назначается. Таких представителей регионов в верхней палате 170 человек. Однако в прошлом году в Конституцию РФ были внесены изменения: Совет Федерации дополнился «представителями Российской Федерации», назначаемыми Президентом РФ. Их может быть не более 17 человек. Однако Президент до сих пор не воспользовался своим правом, потому что закон не содержал сроков, в которые «президентские сенаторы» должны были быть назначены.

Государственная Дума Федерального Собрания состоит из 450 депутатов, которые были избраны по партийным спискам (текущий созыв). В 2016 году выборы в нижнюю палату пройдут по смешанной системе: 225 депутатов будут избраны по партийным спискам и столько же по мажоритарной системе (один депутат от одного округа).

Как обеспечить защиту интересов народа?

Согласно проекту Конституции Росси, разработанному Центром научной политической мысли и идеологии, новый парламент имеет наименование «Народный Собор». Его структура в целом повторяет существующую двухпалатную модель. Верхняя палата – Земское Собрание – представляет интересы регионов. Нижняя палата – Собрание народных представителей – представляет интересы всего народа России в целом. 

Проект Конституции предлагает важные новации в порядке формирования палат парламента. Так, Земское Собрание формируется путем прямых выборов, по одному представителю от каждого региона России (то есть численность верхней палаты будет вдвое меньше, чем сейчас). Такой способ формирования верхней палаты неоднократно предлагался для реформирования системы наполнения существующего Совета Федерации как наиболее разумный и справедливый способ. К слову, выборным был первый состав Совета Федерации.

Другой особенностью предлагаемого порядка формирования верхней палаты является то, что срок полномочий ее членов составляет от двух до пяти лет, в зависимости от того, как этот вопрос разрешен в региональном законодательстве. Таким образом, состав верхней палаты фактически ротируется и обновляется. 

Кроме того, в верхней палате запрещается создание фракций. Это означает внедрение внепартийного принципа принятия решений.

Нижняя палата также формируется путем выборов, в том числе от партий и общественных объединений. 199 депутатов избирается по территориальным округам, путем самовыдвижения кандидатов или выдвижения их партиями. Председатель Собрания избирается по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию страны (например, так сейчас избирается Президент РФ). Такой порядок избрания главы нижней палаты парламента отражает его особый статус. Для второй половины депутатов предусматривается особенный порядок формирования. Она избирается сроком на пять лет путем выдвижения депутатов от общественных объединений (за исключением политических партий). Это обеспечивает представительство в парламенте различных групп интересов. Кандидаты в депутаты выдвигаются общественными объединениями соответствующего уровня по нормам, которые будут установлены законом. Таким образом, в нижней палате парламента будут представлены интересы следующих социальных групп:

  • пенсионеров (ветеранов войны и труда); 
  • женщин;
  • молодежи;
  • сельских жителей; 
  • инвалидов;
  • работодателей;
  • научных работников; 
  • работников культуры;
  • работников здравоохранения; 
  • работников образования;
  • военнослужащих и работников правоохранительных органов;
  • профессиональных союзов; 
  • творческих союзов, и других.

Описанный подход к формированию нижней палаты парламента обеспечивает возможность людям из разных слоев общества, независимо от уровня доходов, стать представителем народа в парламенте. Например, сейчас по новому закону о выборах депутатов предельная сумма расходов из средств избирательного фонда кандидата в депутаты – 15 миллионов рублей, для партий – до 700 миллионов рублей. Откуда у простого человека может появиться сумма порядка 15 миллионов рублей при средней зарплате по России в 33 тысячи рублей (при такой зарплате эти 15 миллионов можно накопить за 38 лет работы, при условии, если не тратиться на еду, жилье и одежду)? Необходимость проведения затратной избирательной кампании приводит к тому, что фактически большинство граждан теряет доступ к реализации пассивного избирательного права.

В науке существует и другой интересный подход, позволяющий сократить расходы на выборы и обеспечить представительство всех слоев населения в парламенте. Он заключается в подборе депутатов в парламент методом случайной выборки. С учетом развития технологий, это достаточно простая задача, решение которой не предполагает больших затрат и в дальнейшем обеспечивает сокращение расходов на выборы.

Кто ответит за плохие законы?

Если сейчас депутат или парламент в целом фактически не несут ответственности за качество принимаемых законов, то по проекту Конституции России предполагается введение персональной ответственности депутата за транслирование интересов народа в законодательстве. Проект Конституции оставляет процедуру роспуска нижней палаты парламента и вводит роспуск верхней палаты, а также обеих палат (с оговорками, направленными на преодоление периода «безвластия»).

Сейчас основанием для роспуска Государственной Думы является либо ее несогласие с главой государства по вопросу кандидатуры председателя Правительства РФ, либо дважды выраженное недоверие Правительству РФ. Распускает Думу исключительно Президент РФ – глава государства и фактически глава исполнительной власти. Это элемент механизма в системе сдержек и противовесов. Получается, что роспуск Госдумы как таковой – ее ответственность за несогласие с политикой Президента или Правительства РФ. По сути, это ответственность за мнение, а не за правонарушение. Таким образом, это нельзя считать юридической ответственностью. Более того, если использовать аксиому права «никто не может быть судьей в своем собственном деле», можно прийти к выводу, что Президент РФ решает конфликт между исполнительной властью, которую он возглавляет, и законодательной властью, то есть выступает судьей в своем деле.

В отличие от действующей Конституции РФ согласно проекту новой Конституции роспуск палаты парламента возможен по инициативе не только Президента России, но и по инициативе Генерального прокурора, Верховного Суда, другой палаты парламента. Вопрос о роспуске всегда решается Конституционным Судом. Основанием для роспуска является систематическое или грубое нарушение Конституции России. Конечно, такая формулировка также вызывает ряд вопросов (например, что считать грубым нарушением конституции?), но некоторые из них могут быть решены в конституционном законе, принятие которого предусмотрено проектом Конституции. Таким образом, во-первых, роспуск парламента в контексте проекта Конституции России является мерой его юридической (конституционно-правовой) ответственности, а во-вторых, при такой схеме глава государства не получает дополнительного рычага воздействия на законодателя.

Основной новеллой проекта Конституции можно назвать введение трех институтов, реализующих ответственность депутатов: наказ избирателей, право публичной оценки избранного лица, отзыв избранного лица. Наказ избирателей – это предложения группы избирателей или общественного объединения, требования или поставленные перед депутатом проблемы, которые депутат обязан рассмотреть и отчитаться о работе по реализации наказа.

Каждый депутат парламента раз в год должен отчитаться перед своими избирателями путем публикации отчета о деятельности. Группы граждан также наделяются правом публичной оценки деятельности избранного лица.

Группа избирателей или общественные объединения, выдвинувшие депутата на выборах, имеют право инициировать досрочный отзыв депутата, который не исполняет или ненадлежащим образом исполняет свои обязанности. Процедуры работы с наказами избирателей и досрочного отзыва должны будут детально регулироваться законом. Согласно проекту Конституции отзыв депутатов должен производиться в том же порядке, который установлен для их выдвижения и избрания. Таким образом, позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу (Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П) учтена.

Развитие конституционных положений

Действующая Конституция РФ не предусматривает принятия конституционного закона о Федеральном Собрании РФ, хотя федеральные конституционные законы о других органах государственной власти указаны в ее тексте и уже приняты (ФКЗ «О Правительстве РФ», ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», ФКЗ «О Верховном Суде РФ», ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»). Правовое регулирование организации и деятельности российского парламента осуществляется Конституцией РФ и регламентами палат, принимаемыми постановлениями. Есть федеральный закон об общих принципах организации законодательных органов государственной власти субъектов Федерации (от 06.10.1999 № 184-ФЗ). Значительный пласт вопросов, связанных с деятельностью федерального законодательного органа, оказался урегулирован на уровне внутренних постановлений палат парламента, а какие-то вопросы не урегулированы вовсе.

В проекте новой Конституции России предусмотрено принятие федеральных конституционных законов «О Народном Соборе России», «О гарантиях народовластия» и других федеральных законов, конкретизирующих статус государственных органов, должностных лиц, процедуры реализации их ответственности и устанавливающих гарантии адекватного воплощения политической воли народа. Однако даже без конкретизирующих законов понятно, что проект новой Конституции России решает ряд важных проблем современного российского парламентаризма.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
2085
17724
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика