Отозвать нельзя помиловать

Отозвать нельзя помиловать

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н. Александр Гаганов


Несет ли депутат ответственность перед своими избирателями? Перед выборами кандидаты в депутаты обещают народу одно, а стоит им оказаться в парламенте, так они делают совершенно другое и забывают о своих предвыборных программах. Как могут противостоять этому простые избиратели?

В науке конституционного права есть такое понятие – «императивный мандат», который на практике означает обязательность для депутата поручений, данных ему избирателями, и, как правило, подкрепляется возможностью отзыва депутата (прекращения его полномочий по волеизъявлению избирателей). В таком случае отзыв депутата его избирателями является одной из форм ответственности депутата перед народом. Отзыв депутата надо отличать от досрочного прекращения депутатских полномочий самим парламентом.

Отзыв депутатов представительных органов всех уровней существовал в России с 1917 по 1993 годы. В 1918 году право отзыва депутатов было закреплено на конституционном уровне. С 1959 по 1991 годы в СССР и РСФСР принимались специальные законы об отзыве депутатов.

За рубежом отзыв депутата предусмотрен, как правило, в социалистических странах: Китае, Кубе, Вьетнаме. В Японии могут быть отозваны члены советов префектур (органов местного самоуправления). В США право отзыва существует в отношении законодательных собраний некоторых штатов. В Швейцарии в ряде кантонов избиратели вправе отозвать одновременно всех депутатов кантонального парламента, то есть досрочно прекратить полномочия парламента субъекта федерации.

В России на федеральном уровне нет отзыва депутата, хотя в 2002 – 2003 годах в Государственной Думе рассматривался проект закона об отзыве депутата Государственной Думы, но он не был принят.

Можно отозвать только должностных лиц местного уровня, однако это не только депутаты, но и члены выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления. Об этом говорит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон также уточняет, что отзыв депутата возможен только в случае избрания депутатов непосредственно избирателями по одномандатным округам и не применяется при избрании в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями. Детализацию правового регулирования отзыва местных депутатов закон поручает самим местным правотворцам. Но основные правила содержатся в Федеральном законе. Основных правил тут два: основанием для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, а процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. За отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

С 90-х годов предпринимаются попытки ввести отзыв депутата регионального уровня – областных дум и законодательных собраний субъектов Федерации. Так, в 1995 году был принят Закон Московской области о порядке отзыва депутата Московской областной Думы. Закон предусматривал следующее: основанием для отзыва могло стать как невыполнение депутатских обязанностей, предусмотренных законом, нарушение Конституции РФ и законодательства РФ, так и совершение действий, порочащих звание депутата. После инициирования отзыва проводится голосование. За отзыв депутата должны были проголосовать более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что это составляет не менее 25 процентов от общего числа избирателей, имеющих право участвовать в голосовании (внесенных в списки для  голосования). При этом  число проголосовавших за отзыв должно быть не меньше числа  избирателей, проголосовавших за избрание депутата.

Вскоре после принятия закона появилась первая «жертва» - депутат Московской областной Думы, которого отозвали. Депутат обратилась в суд с заявлением о признании недействующим указанного закона Московской области, однако первая инстанция ей отказала. Дело рассматривалось в Верховном Суде РФ. Верховный Суд РФ обнаружил неопределенность в вопросе о соответствии Закона Московской области Конституции РФ и обратился с запросом в Конституционный Суд РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П Закон Московской области об отзыве депутата областной Думы был признан соответствующим Конституции РФ с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Суд счел, что отсутствие на федеральном уровне аналогичного института не препятствует субъекту Федерации учредить институт отзыва самостоятельно. Однако Конституционный Суд РФ указал на то, что основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п., а сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод должна осуществляться в судебном порядке.

Руководствуясь указанным Постановлением Конституционного Суда РФ, а точнее, высказанной в нем правовой позицией Суда, Верховный Суд РФ вынес определение, в котором признал ряд положений Закона Московской области недействующими. Так, Верховный Суд РФ признал недействующими нормы об отзыве, которые не содержали ссылок на виновность, систематичность, грубость нарушения депутатом должностных обязанностей и не указывали конкретных оснований для отзыва. Кроме того, Суд указал на недействительность нормы, которая исключала судебное обжалование действий, связанных с процедурой отзыва.

Следует обратить внимание на то, что Закон Московской области и судебные решения по отзыву депутата парламента субъекта Федерации имели место до принятия Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, установившего общие принципы организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. И среди этих общих принципов не был предусмотрен отзыв депутата.

Тем не менее, ни судебная практика, ни принятый Федеральный закон № 184-ФЗ не остановили региональных парламентариев, и они продолжали попытки введения института отзыва депутата (Алтайский край, Оренбургская область, Брянская область, Сахалинская область и другие).

Так, в 2012 году предметом судебного обжалования стало признание утратившим силу Закона Сахалинской области «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы». Гражданин-заявитель решил, что лишение его возможности отозвать депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации нарушает закрепленное Конституцией Российской Федерации его право как представителя народа Российской Федерации осуществлять свою власть непосредственно либо через представителя. Однако Сахалинская областная Дума и Верховный Суд РФ не согласились с гражданином. Суд мотивировал свое решение тем, что институт отзыва депутата не упомянут ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ, и последний содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата, не упоминая в нем отзыв депутата (определение Верховного Суда РФ от 20.06.2012 № 64-АПГ12-3).

Рассмотренное выше Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П примечательно не столько мнением, высказанным Конституционным Судом РФ, сколько четырьмя особыми мнениями, высказанными судьями. Особый интерес представляют мнения судей Тамары Морщаковой и Марата Баглая. Т.Г. Морщакова считает умолчание в Конституции РФ об институте отзыва депутата принципиальным и противопоставляет современное российское конституционное регулирование советским нормам, закреплявшим подотчетность депутатов избирателям, что, по ее мнению, отражало недемократический характер выборов и политической системы в целом. Также она считает, что субъекты Федерации не вправе вводить институт отзыва депутата, как как он противоречит основам конституционного строя. М.В. Баглай также полагает, что «при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция провозгласила Российскую Федерацию». Он считает, что этот институт характерен преимущественно для тоталитарных государств прошлого и настоящего. Одной из важных проблем Марат Викторович называет то, что фактически избирают депутата одни избиратели, а отзывают другие, что нарушает избирательные права граждан.

При всей противоречивости института отзыва депутата (императивного мандата, связанности народного представителя наказами избирателей) в нем есть рациональное зерно, есть своя логика и есть учет интересов избирателей. Очевидно, что российская власть (как законодательная, так и судебная) аргументирует неправомерность закрепления отзыва депутата на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. И это объяснимо: власть проводит политику укрепления режима своей несменяемости (о некоторых свидетельствах этой политики мы уже писали. Почему институт отзыва депутата мало используется в зарубежной практике? Возможно, по тем же причинам, что в России, а также потому, что процедура отзыва (и последующих довыборов) затратна для государства.

Отзыв депутатов требует выстраивания системы контроля соответствия предвыборных обещаний (наказов избирателей) их реализации после избрания на должность. И эта проблема шире, чем вопрос о депутатских наказах: она касается также выборов главы государства.

В качестве альтернативы сегодняшнему российскому подходу можно предложить идеи авторов проекта Конституции России, разработанного Центром научной политической мысли и идеологии. Проект Конституции предусматривает наказы для выборных должностных лиц, их отчеты о своей деятельности перед избирателями и досрочный отзыв избранных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей (статья 226 проекта). По существу предлагается настоящая ответственность выборных должностных лиц перед избирателями, а не ее имитация.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
810
4200
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика