Почему программы развития Дальнего Востока не работают?

Почему программы развития Дальнего Востока не работают? Автор Анатолий Евгеньевич Савченко — канд. ист. наук, научный сотрудник Института Истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН.

Статья опубликована в издании: РОССИЯ И КИТАЙ: ИСТОРИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОТРУДНИЧЕСТВА: материалы IV международной научно-практической конференции (Благовещенск–Хэйхэ–Харбин, 14-19 мая 2014 г.). Выпуск 4 / Отв. ред. Д.В.Буяров и Д.В.Кузнецов. Благовещенск: Изд-во БГПУ, 2014. — 634 с.


24 октября 2013 г. в Комсомольске-на-Амуре Председатель правительства России Дмитрий Медведев открыто признал то, что, в общем-то, никогда не являлось секретом для всех, кто имеет какое-либо отношение к Дальнему Востоку, — дальневосточная политика государства не приносит ожидаемого от неѐ эффекта, не решает задач развития этой территории. Это действительно так.

В 2002 г. доля Дальнего Востока в доходах консолидированного бюджета составила 4,3%. И вот 11 лет спустя вновь явилась на свет цифра в 4,5%, но уже как желанная перспектива к 2025 г., которая может быть достигнута при условии бюджетного финансирования в размере 3,8 трлн руб. При этом дальневосточная политика в последние десять лет вовсе не являлась набором парадных деклараций и пустых обещаний, напротив, она была наполнена беспрецедентным в новейшей истории вниманием Москвы к этому региону, подкреплѐнным мега-проектами и финансовыми вложениями.

Более того,

если мы расширим временной горизонт, то увидим, что Дальний Восток традиционно является объектом приложения особых усилий государства. И хотя усилия эти проявлялись "время от времени", а политика Москвы часто была непоследовательной, сама эта традиционность даѐт веский повод для размышлений: не то проблемы региона неразрешимы, не то государство отличается здесь неспособностью ставить верные цели и выбирать адекватный способ их достижения.

Внести ясность в эту дилемму мы попытаемся с помощью анализа государственных программ развития Дальнего Востока. Всего таких программ было три — первая была принята в 1987 г., последняя в 2013.


1. 1987 Г. "ДОЛГОВРЕМЕННАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ СИЛ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЙОНА, БУРЯТСКОЙ АССР И ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2000 ГОДА"

Основные цели, заложенные в этом документе, были на удивление современны:

  1. Обеспечить опережающее развитие восточных районов на основе роста эффективности созданного промышленного потенциала;
  2. Достичь превышающего средний по стране уровня социального развития;
  3. В максимально возможной степени освоить природные ресурсы региона (прежде всего в зоне БАМа), развить глубокую их переработку, а также достичь полного удовлетворения собственных энергетических потребностей;
  4. Провести модернизацию машиностроительного комплекса, обеспечив рост объема машиностроительной продукции в 3,9 раза;
  5. Максимально задействовать потенциал экспорта в страны Азиатско-Тихоокеанского региона, увеличив экспорт к 2000 г. в 3,2 раза.

За 15 лет на Дальнем Востоке планировалось создать экономический потенциал, примерно равный тому, что был накоплен здесь за все годы советской власти, а общий экономический рост должен был составить 250% [1].

Тем временем уже в самом Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР об утверждении Программы просматривались контуры будущих политических расколов. Назывались беспрецедентные цифры государственных вложений в регион, но упор делался на уже созданный здесь экономический потенциал, который, до того времени использовался "недостаточно" [2].

Трудности с реализацией программы начались практически сразу. Их общая причина, которая выявляется при анализе переписки центральных и региональных органов власти, — это нехватка ресурсов для воплощения такого масштабного проекта вследствие неспособности государства эти ресурсы концентрировать и перераспределить [3]. Хотя здесь всѐ не так просто.

Нехватка средств — это скорее следствие иных факторов, чем сама причина провала. Недостающие средства можно было попытаться найти путѐм корректировки целей и региональных приоритетов. Если и это не решало проблему, то СССР во второй половине 1980-х гг. находился отнюдь не в изоляции и ему были доступны иностранные займы, которыми он и так будет активно пользоваться.

Если программа теряла шансы на реализацию, то оттого что, так и не смогла консолидировать различные уровни управления, способствуя скорее обострению, чем сглаживанию противоречий. На дефицит ресурсов и рост взаимных претензий между центром и регионами высшее политическое руководство ответило попыткой снять с себя ответственность за их перераспределение.

Экономические реформы сняли ответственность с центра за обеспечение регионов всеми необходимыми ресурсами, но вместе с тем и лишили его способности выделять приоритеты в региональной политике. Более того, эти реформы, на фоне общего ослабления государства, привели к формированию многочисленных серых зон в экономике, в которых государственные ресурсы превращались в частные. Возможности государства влиять на предприятия, направляя их деятельность на реализацию программных установок, сошли на нет.

К этому остается добавить, что за период реализации Программы средний темп прироста промышленного производства в регионе составил 3%, что было даже меньше наихудшей за предшествующие 15 лет пятилетки 1981–1985 гг. [4]


2. ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ПРОГРАММА "ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА И ЗАБАЙКАЛЬЯ НА 1996-2005 ГГ."

Процесс принятия этой программы подчинялся больше политической, чем экономической логике. Несмотря на то, что Президент уже в 1992 г. признал необходимость новой программы, утверждена она была лишь четыре года спустя, став политической уступкой Б.Н.Ельцина дальневосточным губернаторам накануне президентских выборов.

В отличие от Программы 1987 г. в новом документе мы не найдѐм амбиций сделать исторический рывок в развитии Дальнего Востока. На первое место вышло стремление стабилизировать экономику на основе разработки и экспорта природных ресурсов.

На реализацию запланированных мероприятий, рассчитанных до 2005 г., требовался 371 трлн руб. (в ценах 1995 г.), что представлялось малореальным. Но в раскладе по годам, начиная с 1997 г., выходило не так уж и много — 41 трлн руб., или около 8 млрд долл. [5] .(В реальности было вложено 14,4 млрд долл. с 1996 по 2001 г.) [6] Любопытен тот факт, что объѐм дополнительных средств, в итоговой сумме, составлял всего 114 трлн руб., тогда как оставшиеся 257 трлн руб. (69%) — это затраты на реализацию раннее принятых федеральных программ на территории Дальнего Востока и Забайкалья. Губернаторы "упаковали" в этот проект многие решения, которые давно были приняты, но не исполнялись — главным образом по поводу тарифов, урегулирования неплатежей, юридического упорядочивания отношений межу Центром и регионами. В очередной раз она являлась результатом не совместного поиска решений региональных проблем, но удовлетворением запросов нижестоящих уровней власти.

Предполагалось, что в итоге исполнения Программы темпы роста ВРП Дальнего Востока будут опережать общероссийские [7]. (В реальности валовой региональный продукт с 1996 по 2002 г. сократился на 12,3%.) [8]

Основных причин трудностей было три.

Во-первых, у страны не было средств даже на важнейшие социальные расходы. Через год после принятия Программы еѐ федеральное финансирование составило около 2-3% от запланированного уровня [9].

Во-вторых, дефицит ресурсов если не порождал конфронтационные отношения между различными уровнями (по оси Москва–регионы) и ветвями власти, которые лишали государство способности как концентрировать усилия на определѐнных территориях, так и обеспечивать благоприятные и стабильные "правила игры" для потенциальных инвесторов в дальневосточный регион.

И, наконец, в-третьих, нам ничего не остаѐтся как признать, что Российское государство в 1990-е гг. фактически утратило суверенитет над своей экономической, а значит, и региональной политикой. Это предельно ясно выразил заместитель председателя Правительства РФ В.В.Каданников как раз в день утверждения программы — 23 апреля 1996 г., на совещании по проблемам Дальнего Востока.

В ответ на реплику В.И.Ишаева по поводу того, что "борьба с инфляцией стала самоцелью", прозвучал железный аргумент: "Если только мы инфляцию отпустим, немедленно государственные и казначейские обязательства будут предъявлены к оплате. Потому что они сегодня держатся за счѐт высокой доходности... А дальше нам немедленно откажут в кредите по линии Международного валютного фонда, и дальше откажет в кредитах Мировой банк развития" [10]. Задачи стабилизации экономики, можно сказать, прямо противостояли задачам территориального развития.

Программа 1996 г. неоднократно продлевалась и изменялась (в 2005 г. она даже лишилась статуса "президентской"), обрастала подпрограммами, поэтому чѐткую границу еѐ завершения обозначить вряд ли возможно.


3. ПЕРЕЛОМ

Ярко выраженный дальневосточный акцент государственная региональная политика приобрела с 2006 года. С этого времени кардинально меняются принципы реализации дальневосточных программ. Возрастает не только сумма вложений (например: в 2008 г. это 93,5 млрд руб., в 2010 г. — 325,5 млрд руб. в 2011 г. — 378,3 млрд руб.), принципиально меняется расклад сил. Теперь до 80-90% инвестиций приходится на две статьи — средства федерального бюджета и внебюджетные источники [11]. В последнем случае это, как правило, крупнейшие сырьевые корпорации, подконтрольные государству: "Газпром", "Росснефть", "Транснефть".

2006 г. стал знаковым по многим причинам. Во-первых, у государства появились деньги.

Именно в этом году завершились две дорогостоящие программы социально-экономического развития республики Татарстан и Башкортостан, которые фактически являлись платой за их вхождение в правовое пространство России. Кроме того, на этот же год приходится и досрочная выплата внешнего долга Парижскому клубу в размере 22,5 млрд долл. Кроме этого, у государства появились дополнительные инструменты финансирования проектов — подконтрольные сырьевые корпорации-гиганты.

На фоне усиления финансовой мощи страны региональная конкуренция за централизованные ресурсы если не снизилась, то была максимально зарегулирована политическими реформами. Превратив губернаторов из самостоятельных политиков в назначенцев Кремля, Центр административно окреп настолько, что смог выбирать территориальные приоритеты — отдавая предпочтение одним регионам и отказывая другим. И, главное, теперь это предпочтение отдавалось не по узкополитическим, но по стратегическим соображениям. Более того, Центр в 2012 г. пошел на то, чего не допускал никогда ранее, — создание в структуре правительства специального органа, консолидированно представляющего интересы региона, — "Министерства по развитию Дальнего Востока".


4. 2013 Г.

С такими итогами мы подошли к 2013 г., когда была утверждена, а затем тихо списана со счетов Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона", отправлен в отставку министр по развитию Дальнего Востока, а после и прозвучали те слова председателя Правительства, с которых началась наша статья.

В чем же собственно была проблема Программы 2013 г.? Многое встанет на свои места, если мы еѐ поместим в тот исторический опыт, панораму которого мы попытались развернуть на этих страницах. Трудно не заметить, что за 26 лет дальневосточная политика описала круговую траекторию, поставив государственное руководство перед узлом тех же проблем, что и в далѐком 1987 г.

Как и тогда, в стране усиливается риторика модернизации, роста эффективности и ускорения экономического развития. Как и тогда, программе предшествовал период массированных государственных вложений в Дальний Восток. Как и тогда, это не принесло желаемого эффекта. С 2002 по 2012 гг. государственные инвестиции на Дальний Восток испытали головокружительный взлѐт, увеличившись в 13,3 раза. При этом задача, поставленная Президентом в 2002 г. — удвоить ВРП к 2010 г., осталась невыполненной — данный показатель составил лишь 168%. В 2013 г., когда настало время подводить итоги ФЦП по развитию Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 г., выяснилось, что за пять лет полностью реализовано лишь 37% предусмотренных мероприятий.

Дальше — больше: Министерство по развитию Дальнего Востока выходит в Правительство с проектом государственной программы до 2025 г., предполагающей гигантское финансирование из федерального бюджета — 3,8 трлн рублей. И программа получает одобрение несмотря на то, что эта цифра в разы превосходит все прочие государственные программы территориального развития, вместе взятые, и в 14 раз превышает долгосрочные расчѐтные возможности бюджета.

Как и 26 лет назад, авторы Программы попытались охватить все сферы регионального развития и в течение следующих 12 лет переломить основные негативные тенденции, совместив противоречивые задачи: обеспечить благоприятный инвестиционный климат, опережающий рост экономики и доходов населения, снижение транспортных и энергетических тарифов, преодоление структурных диспропорций в экономике, добиться роста населения. Никого не смутило поразительное совпадение целей новой программы с документом образца 1987 г.

Данная Программа — это ни что иное, как попытка сохранить очень комфортные условия государственного патронажа, которые пришлись на период нефтяного изобилия второй половины 2000-х гг. Только теперь вместо риторики спасения Дальнего Востока на первый план выходит "реализация потенциала". Однако (опять здесь велик соблазн провести параллель с концом 1980-х гг.) ситуация в стране уже не та — рост экономики замедлился, а нефтяные доходы поглощаются возросшими социальными обязательствами. Реализовывать программу предстояло в условиях жѐсткой конкуренции целей, так как она была одной из 42-х прочих государственных программ.

Контуры основных противоречий проявились уже на самом обсуждении Программы в Правительстве, по линиям: центр — регионы, Министерство по развитию Дальнего Востока — Министерство финансов. Добавим сюда разворачивающийся процесс возвращения к выборности губернаторов, которые смогут более открыто предъявлять претензии к Москве, и мы увидим, какой конфликтный потенциал несла в себе эта программа.

Вспоминая позднесоветский опыт трудно не признать, что на этот раз от неѐ отказались вовремя.


5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Какие выводы можно сделать из анализа истории программного развития региона? Что даѐт нам исторический опыт для выработки реалистичной линии действий?

Во-первых, понимание фундаментальности задачи развития этой гигантской неосвоенной территории. Дальний Восток — это, с одной стороны, периферийная территория, застрявшая на этапе освоения (со всеми вытекающими последствиями: необустроенностью, незначительным нестабильным населением, низким мультипликативным эффектом от инвестиций, громадными необжитыми пространствами в которых теряются даже значительные государственные вложения). С другой же стороны, эта территория благодаря своему геополитическому положению наделена несоразмерно большим символическим капиталом. В силу этого региональная элита имманентно стремится выиграть в конкуренции с иными регионами и преодолеть свою периферийность, заполучив особый статус в региональной политике Центра. По этой причине дальневосточные программы почти никогда не выступали собственно "политикой Москвы", но большей частью являлись уступкой Центра претензиям региональных элит.

Во-вторых, из опыта программного развития региона видно, что дальневосточные проблемы неотделимы от широкого, общенационального контекста. В каждый из рассматриваемых нами периодов достижение программных целей было невозможным без решения проблем, многие из которых носили "внешний" по отношению к данному региону характер, являясь следствием системных сбоев в функционировании государства. В конце 1980-х гг. такой проблемой была низкая производительность труда, во второй половине 1990-х — неблагоприятный инвестиционный климат и недееспособное государство, в 2013 г. — обе составляющих, за исключением недееспособности государства, оказались одинаково актуальны. В таких условиях дальневосточная программа всякий раз заведомо больше, чем "дальневосточная" и выходит далеко за рамки задач регионального развития. Возможности и перспективы еѐ реализации резко ограничены этими системными проблемами, и вместе с тем по мере решения этих общегосударственных задач будет улучшаться ситуация и на Дальнем Востоке.

В-третьих, проблема Дальнего Востока — долговременна и более структурна, чем конъюнктурна. Она вряд ли может быть решена с помощью какой бы то ни было программы — в некий отведѐнный период времени, путѐм сверхнапряжения ресурсов. Шансы на успех в дальневосточной политике состоят прежде всего в преодолении инерции гигантских проектов и отказе от стереотипов, в ориентации на возможное, а не на желаемое.

Пошаговая стратегия, свободная от необоснованных амбиций, но нацеленная на то, чтобы каждый шаг расширял пространство возможного, — вот та формула развития Дальнего Востока, которая выводится из анализа его новейшей истории.


[1] Минакир А.П. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: Экономика, 2006. С. 193.
[2] Документ доступен: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU&n=8315&req=doc
[3] Там же.
[4] Минакир А.П. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: Экономика, 2006.С. 195.
[5] Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 годы. Хабаровск, 1996. С. 5.
[6] Стенографический отчѐт о совещании по проблемам социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 г. URL: http://archive.kremlin.ru/appears/2002/08/23/1620_type63378type63381_29304.shtml
[7] Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 годы. Хабаровск, 1996. С. 40-41.
[8] Стенографический отчѐт о совещании по проблемам социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 г. URL: http://archive.kremlin.ru/appears/2002/08/23/1620_type63378type63381_29304.shtml
[9] Государственный архив Приморского края. Ф. Р-1694. Оп. 1. Д. 625. Л. 162, 170.
[10] ГАХК. Ф. Р – 2061. Оп. 1. Д. 362. Л. 36.
[11] Информация взята с официального сайта Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия Дальний Восток и Забайкалье. Доступно: http://www.assoc.fareast.ru/fe.nsf/pages/realizac.htm


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
1003
2514
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика