Правовые показатели успешности государства

Правовые показатели успешности государства

Доклад эксперта Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н. Александра Гаганова на научно-экспертной сессии "Успешность развития социальных систем и государственная политика и управление".


С одной стороны, право – это инструмент для проведения той или иной политики, в том числе инструмент построения успешного государства. С другой стороны, ряд параметров государственно-правовой сферы могут служить показателями для индекса успешности государства. Речь о таких параметрах, как судебная статистика, законопослушность граждан, качество законодательства и других. Выбор параметров для индекса успешности – дело ответственное и кропотливое, поэтому в настоящей статье этот вопрос затрагивается в порядке постановки проблемы.

1. Определение стратегических ориентиров развития государства.

Успешность государства понимается как достижение поставленных целей в процессе развития государства. Это означает также, что если цели не поставлены, то не может быть речи об успешности [1, с. 6]. Постановка целей должна базироваться на ценностных ориентирах. Формулирование ценностей общества и государства и определение основных векторов развития страны составляют основу ее идеологии.

Чтобы понять, достигает ли государство поставленных целей, надо для начала определить эти цели. Каким документом должны быть определены цели государства таким образом, чтобы они были первичны и общеобязательны для всех органов власти и граждан? Это может быть сделано в конституции, нормативном акте высшей юридической силы.

Традиционно конституция страны определяет основы организации государственной власти, территориального устройства, разграничение полномочий между уровнями власти, основы прав и свобод человека и гражданина. Все это есть в Конституции России.

Но есть ли в ней четко обозначенные ценности и цели?

Статья 2 Конституция РФ определяет высшей ценностью человека, его права и свободы. Одновременно Конституция обязывает государство признавать, соблюдать и защищать права человека. Других ценностей Конституция РФ прямо не называет. Конституция РФ подразумевает наличие других ценностей, как правило, они содержатся в «защищенных» главах Конституции – в основах конституционного строя и главе о правах и свободах. «Конституционно значимые ценности», «конституционно защищаемые ценности», «конституционно признанные ценности» - все это категории, введенные Конституционным Судом РФ. Например, помимо человека, его прав и свобод Конституционный Суд РФ называет следующие конституционные ценности: поддержание гражданского мира и согласия, недопустимость осуществления прав и свобод человека и гражданина в ущерб правам и свободам других лиц, запрет деятельности, направленной на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды [2], законность, правопорядок, общественная безопасность [3], институт материнства и детства [4], обеспечение обороны страны и безопасности государства [5], ценность сохранения природы и окружающей среды (экологическая безопасность и здоровье граждан) и другие.

Казалось бы, ничего плохого статья 2 не несет. Но за простой формулировкой много что кроется.

Во-первых, это лицемерная формулировка: на деле государство постоянно демонстрирует свое пренебрежение к правам человека и целых социальных групп. Во-вторых, постановка во главу угла человека с его правами и свободами отражает западную либеральную идеологию.

С цивилизационной точки зрения она несет в себе не свойственный русской идентичности персоноцентризм (государство ради человека, жертвование интересами целого ради интересов личности). С точки зрения теории права она означает следование естественно-правовой теории прав и свобод человека и договорной теории образования государства.

Далее, в статье 55 Конституции РФ этот миф о высшей ценности прав и свобод опровергается: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Цели защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства – это по существу цели защиты ценностей более высокого порядка, чем права человека. Таким образом, часть 3 статьи 55 Конституции РФ входит в противоречие со статьей 2, ибо высшей ценностью по определению нельзя пожертвовать ради других ценностей.

В качестве одной из целей в статье 55 Конституции РФ названы основы конституционного строя, к ним относятся демократический политический режим, республиканская форма правления, федеративное государственное устройство, социальное государство, правовое государство. Все это, главным образом, юридические принципы, правовые идеалы, а не сущности (в отличие, например, от человека).

Существование самого государства, России, не названо в ряде ценностей. Среди целей безопасность государства стоит на последнем месте. Можно предположить, что существование государства презюмируется, иначе где будут защищаться федеративное устройство и республика. Но если человек для Конституции не презюмируется и он специально обозначен в качестве ценности, то и государство – как ценность не меньшего порядка – должно было бы встать в один ряд с ним.

Приведенный анализ показывает, что основы конституционного строя, нравственность, обеспечение обороны страны и безопасности государства Конституция РФ ставит выше прав человека, поэтому именно это можно считать высшими российскими ценностями.

Почему же авторы Конституции прямо не сказали об этом? Для чего потребовалось вводить формулировку о высшей ценности человека, его прав и свобод не только в российскую Конституцию, но и в конституции соседних Украины, Белоруссии, Молдавии, Казахстана, Туркменистана и Узбекистана? В.Э. Багдасарян считает это одним из показателей несуверенного характера постсоветских конституций, с навязанными формулировками о правах и свободах в качестве ценности, на основе которой невозможно построить национальную государственность [6].

Так или иначе, Конституция РФ прямо не называет других ценностей, помимо человека, его прав и свобод. Конституция РФ не ставит целей перед государством и обществом. Да, можно считать провозглашенные идеалы правового и социального государства и другие некими целями, к которым надо стремиться. Но содержание этих идеалов неодинаково понимается в правовой доктрине и по-разному реализуется в условиях различных государств, а Конституция РФ не конкретизировала достижение этих идеалов в виде четко поставленных целей. Страна и общество, не имеющие ценностей и целей, не могут быть успешными [7, с. 8].

Цель государства была прямо названа в последней Конституции СССР 1977 года, в преамбуле: «высшая цель Советского государства – построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление».

Далее раскрывались задачи, решение которых должно было привести к поставленной цели: создание материально-технической базы коммунизма, совершенствование социалистических общественных отношений и их преобразование в коммунистические, воспитание человека коммунистического общества, повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию международного сотрудничества.

В зарубежных конституциях нередко провозглашаются ценности. Например, Конституция Венесуэлы 1999 года неоднократно называет такие высшие ценности, как жизнь, свободу, справедливость, равенство, общность интересов, демократию, социальную ответственность, и в общем плане главенствующее значение прав человека, нравственные принципы и политический плюрализм. Конституция Египта 2012 года отмечает моральные ценности, патриотические ценности, духовные и социальные ценности, упоминает идентичность и называет принципы, на основе которых строится государство. Конституция Бразилии 1988 года к высшим ценностям относит: осуществление социальных и личных прав, свободу, безопасность, благосостояние, развитие, равенство и справедливость.

Очевидно, что ценности – это нечто практически неизменное, тогда как цели могут быть долгосрочными, среднесрочными и краткосрочными. Исходя из принципа стабильности конституции, можно утверждать, что в Конституции России должны быть закреплены ценности и долгосрочные или постоянные цели страны. Конституция в этом смысле выступает как один из инструментов достижения целей, реализации интересов всего народа (а не отдельных групп, как это происходит сейчас).

Конституция – это главный программный документ государства. Отсутствие программирования или программирование движения к неуспеху ставит под угрозу существование государства.

Какие ценности должны быть положены в основу конституционно-правового регулирования и государственного развития? Рассмотрим проект Конституции России, разработанный Центром научной политической мысли и идеологии [8]

Статья 2 проекта Конституции дает понятие высших ценностей России: это наиболее важные для жизнеспособности России качества и характеристики Народа России, территории России и государственной власти и управления в России, закрепленные в Конституции России.

Статья 6 проекта Конституции абсолютной высшей ценностью называет существование самой России – Родины Народа России и перечисляет высшие ценности России:

а) единство, неделимость, территориальная целостность и государственный суверенитет России;

б) ответственность России за судьбы мира и человечества;

в) всеобщее благо, общественное благо, благо всех законных социальных групп и благо каждого человека в их гармоничном сочетании;

г) забота всех и каждого о сохранении и умножении достояния Народа России;

д) русская (российская) цивилизационная идентичность;

е) единство, дружба и солидарность русского и всех братских российских народов;

ж) служение государства Народу России;

з) народосбережение;

и) человеческая жизнь, достоинство и свобода человека;

к) патриотичность и любовь к Родине, и другие.

Согласно проекту Конституции, высшие ценности России равнозначны, никакая из высших ценностей России не может преобладать в государственном управлении. В случае коллизий приоритет имеет абсолютная высшая ценность (что логично).

Если Конституция не содержит ценностей и целей, то они должны быть сформулированы хотя бы в стратегических документах, определяющих политику государства.

Что это за документы? Конституция дает Президенту РФ право определять основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Основные направления политики – стратегический документ. Но, во-первых, Конституция РФ говорит о его подзаконном характере, а во-вторых, как известно, это полномочие реализовывается в виде ежегодных посланий Президента российскому парламенту «о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства». Послания имеют конституционный статус, но лишены юридической силы: они не утверждаются даже указами Президента. Роль, значение, содержание президентских посланий, их место в правовой системе – все это не определено в российском законодательстве.

Поскольку послания ежегодные, то о постановке долгосрочных целей в них речь не идет. Год – это период скорее для краткосрочного планирования. Поэтому стратегический и концептуальный характер посланий остается под вопросом.

Есть ли другие стратегические документы? Есть. Например, вот такие:

Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»;

Указ Президента РФ от 05.02.2010 № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации»;

Основы Политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 19.03.2010);

Указ Президента РФ от 20.01.1994 № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации»;

Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 20.11.2013);

Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» (Стратегия 2020);

Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2012 год и период 2013 и 2014 годов (утв. Банком России);

Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 - 2015 гг. (утв. Министерством финансов РФ).

Даже этот небольшой перечень показывает, что концептуальные документы, определяющие стратегии развития тех или иных сфер, носят разрозненный, бессистемный характер.

Отсутствует иерархия стратегических документов. Документы утверждаются правовыми актами различной юридической силы, нормативными и ненормативными, причем последние преобладают.

Именно вид акта, которым утверждается стратегический документ, влияет на наличие или отсутствие юридической силы у документа (например, ненормативные правовые акты не имеют обязательной силы для всех). Стратегический документ приобретает ту юридическую силу, которой обладает утверждающий его правовой акт. Лишь немногие из них утверждены федеральными законами или указами Президента, сообщающими им юридическую силу. В Центре научной политической мысли и идеологии подготовлена монография «Проблемная повестка современной России», в которой изучены стратегические документы по основным проблемным полям государственного управления и сделан вывод о том, что необходимо кардинальное реформирование большинства направлений государственной политики.

В этом году был принят Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [9]. Однако он распространяется на социально-экономическое развитие России и обеспечение национальной безопасности. Закон содержит определения понятий стратегии развития, прогноза развития, государственной программы, плана деятельности, закрепляет связи между этими документами. Аналогичный подход (унификация документов, их иерархия по юридической силе, порядок, сроки разработки и принятия) целесообразно было бы использовать для решения всех проблем, стоящих перед государством, а не только отдельных сфер государственного управления. Закон закладывает минимальную базу для стратегического управления страной, в этом его позитивный смысл. Однако и сам закон, и система стратегического планирования требуют существенной доработки [10, с. 83-94].

2. Какие правовые параметры могут быть отобраны для подсчета индекса успешности?

Отобрать экономические показатели для индекса успешности государства (это объем ВВП, золото-валютные резервы, внешний долг, уровень безработицы и другие) нелегко, но они хотя бы, как правило, носят измеримый характер. С правовыми показателями сложнее.

Это должны быть такие показатели, которые отражают состояние внутриполитической сферы.

Например, такая категория как «качество законодательства»: высокое качество свидетельствовало бы об успешности страны. Однако, во-первых, эта категория не разработана в юридической науке, а во-вторых, она слабо поддается количественной оценке. Как влияет на качество законодательства количество внесенных в законы изменений? Частота изменений свидетельствует о нестабильности законодательства, но какие показатели для индекса успешности из этого можно было бы вывести, остается проблемой. Можно было бы провести экспертную оценку качества законодательства, но такой метод не является надежным для индекса успешности: он субъективный и произвольный. Вероятно, ее можно было бы оценить в виде какого-либо индекса, но это уже самостоятельная задача.

С 2007 года появился еще один критерий, который можно было бы взять для вычисления индекса успешности: это оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Оценка эффективности была введена указом Президента РФ от 28.06.2007 № 825, сейчас действует аналогичный указ от 21.08.2012 №1199. Указ Президента и постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142, принятое в его исполнение, устанавливает методику оценки эффективности, перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Однако оценка эффективности носит интегративный характер и складывается в том числе из показателей, которые уже вошли в индекс успешности. Из нового в нем только оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Подход к оценке эффективности нельзя признать удачным, использовать его при расчете индекса успешности нельзя. Однако сама идея оценки эффективности государственного управления требует дальнейшей разработки. Она важна не только сама по себе, но может иметь значение и для формирования индекса успешности. И такая разработка оценки эффективности ведется в Центре научной политической мысли и идеологии [11].

Пригодными для индекса успешности можно считать некоторые показатели правовой статистики. Среди таких показателей можно отметить следующие: количество жалоб против России в Европейский суд по правам человека (негативный показатель); количество заявлений в Конституционный Суд РФ (негативный показатель); количество судебных дел по обжалованию действий и решений государственных органов и должностных лиц (негативный показатель); количество адвокатов; количество судей; количество административных правонарушений; количество преступлений; количество лиц, находящихся в местах лишения свободы.


Следует учитывать, что такой критерий как количество заявлений в Конституционный Суд РФ и количество дел по обжалованию действий и решений государства требует дополнительного обсуждения. Понятно, что граждане жалуются на государство тогда, когда то их обижает. Но это также означает, что у них есть возможность жаловаться, они не боятся преследования со стороны государства. Это означает и доступность суда для граждан. Поэтому если жалоб на государство мало или нет, это может быть свидетельством отсутствия возможности оспаривать действия государства. А это в свою очередь означает нарушение прав и свобод граждан и недемократичность политического режима. Так, количество обращений граждан в Конституционный Суд РФ составило в 2011 – 2013 годах соответственно 19 142, 18 745, 15 101 обращения [12]. Однако для жалоб в Конституционный Суд РФ важным показателем могут быть также сроки рассмотрения и процент удовлетворенных жалоб, а также процент постановлений о признании положений законов неконституционными. Однако как сделать полученные данные пригодными для индекса успешности России, это настоящая научная задача.

Жалоб против России в ЕСПЧ в 2012 году было 28 598, в 2013 году – 16 813. Сроки рассмотрения жалоб составляют более 7 лет, приемлемыми суд находит лишь сотую часть поступивших жалоб. Здесь есть смысл использовать для индекса успешности простой количественный показатель направленных в суд жалоб. Как правило, такие жалобы составляются при исчерпании национальных средств защиты (когда решения российских судов не удовлетворили заявителя), а сама подготовка жалобы требует немалых затрат.

Такой показатель, как количество преступлений (на 100 000 человек) уже вошел в индекс успешности. Это негативный показатель. Он указывает на незаконопослушность людей. Другим фактором, демонстрирующим законопослушность (или ее отсутствие) может стать количество административных правонарушений.

Так, за 6 месяцев 2014 года количество уголовных дел в судах первой инстанции составило 460 662 (за аналогичный период 2013 года было 477 257. Количество административных правонарушений составило 3 218 184 и 2 860 390 соответственно. О чем это говорит? О том, что граждане совершают больше правонарушений (но меньше преступлений)? О том, что полиция стала лучше работать (или хуже)? Очевидно, что с этим показателем тоже не все однозначно.

За 6 месяцев 2014 года в суды поступило 1 418 заявлений об обжаловании нормативных правовых актов, что почти на 100 меньше, чем за 6 месяцев 2013 года. Данный показатель носит частный характер, его количественные показатели незначительны (в сравнении с численностью населения). Количество заявлений об обжаловании действий и решений органов государственной власти и должностных лиц также сократилось и составило 56 939 против 60 464 в прошлом году (данные за полгода). Этот показатель с высокой степенью надежности может быть положен в основу расчета индекса успешности.

Количество лиц, находящихся в местах лишения свободы (в процентах от численности населения), также уже включено в индекс успешности России. Фактически этот показатель обозначает, сколько человек нарушило закон и вычеркнуто из социальной жизни, сколько человек находится на полном государственном обеспечении и не приносит пользы государству и обществу.

Количество судей свидетельствует о доступности суда для граждан. Оно влияет на скорость и качество рассмотрения дел в судах. В одном ряду с этим показателем стоит численность адвокатского корпуса (на 1000 человек): он также свидетельствует о доступности правовой помощи для населения и возможности граждан обращаться в суды с квалифицированной юридической поддержкой. Оба показателя могут быть интересны в сравнительном аспекте с другими странами.

Выбор показателей правовой статистики для расчета индекса успешности государства – это сложная и ответственная научная задача. Показатели должны быть достоверными, объективными, максимально однозначными, однозначными с точки зрения позитивной или негативной оценки. Экспертная работа по отбору правовых показателей должна быть продолжена, а некоторые показатели требуют также предварительной доктринальной проработки.


Список использованной литературы

1. Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. М.: Научный эксперт, 2013.

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.05.2014 № 14-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина А.Н. Якимова» // СЗ РФ. 2014. № 21. Ст. 2764.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.11.2013 № 24-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 10 Уголовного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 24, части второй статьи 27, части четвертой статьи 133 и статьи 212 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.А. Боровкова и Н.И. Морозова» // СЗ РФ. 2013. № 47. Ст. 6156.

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.10.2013 № 21-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 1 части 1 статьи 19 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5623.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2013 № 6-П «По делу о проверке конституционности подпункта «в» пункта 2 статьи 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» в связи с жалобами граждан Р.В. Боскачева, И.В. Овсянникова и Д.А. Савельева» // СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1635.

6. Багдасарян В.Э. Конституция РФ как конституция побежденного государства. Доклад на научно-экспертной сессии «Либеральная конституция России 1993 года: проблема смены», 6 декабря 2013 года. URL: http://rusrand.ru/docconf/konstitutsija-rf-kak-konstitutsija-pobezhdennogo-gosudarstva

7. Научный макет новой Конституции России. Под общей редакцией Сулакшина С.С. - М.: Научный эксперт, 2011.

8. URL: http://rusrand.ru/dev/konstitutsija-rossii-proekt

9. СЗ РФ. 2014. № 26 (часть 1). Ст. 3378.

10. См. подробнее: Глигич-Золотарева М.В. Старые проблемы и новые подходы к стратегическому планированию в России // Федерализм. 2014. № 3.

11. Кравченко Л.И. Индикативная оценка эффективности государственного управления. URL: http://rusrand.ru/analytics/indikativnaja-otsenka-effektivnosti-gosudarstvennogo-upravlenija

12. По данным сайта Конституционного Суда РФ: http://www.ksrf.ru/ru/Petition/Pages/NewReference.aspx


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
143
483
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика