Региональная

Проблемы моногородов

Проблемы моногородов Фрагмент 11 главы V тома монографии "Национальная идея России"

Жизнеспособность России в значимой степени зависит от состояния и степени социально-экономического развития территорий особого типа — моногородов. Данный фактор оказывает влияние на все три образующих начала страны — территорию, народонаселение и государственное управление. Каким образом происходит это влияние и какие управляемые параметры моногородов определяют состояние потенциалов жизнеспособности страны? Под моногородом понимается муниципальное образование, в развитии которого определяющую роль играют предприятия градообразующего комплекса. Градообразующий комплекс представляет собой одно или несколько предприятий одной отрасли либо смежных отраслей, связанных единой технологической цепочкой, которые в сумме производят не менее 50% валового продукта города, либо на которых работает не менее 25% экономически активного населения города. Градообразующее предприятие в преобладающей мере обеспечивает условия жизнедеятельности в населенном пункте. Оно обеспечивает занятость, а следовательно, и уровень доходов значительной части населения, участвует в строительстве, ремонте и содержании инженерной и социальной инфраструктуры, энергетики и транспорта, поддерживает программы социальной помощи нуждающимся.

Сфера жизнеобеспечения населения является неотъемлемым звеном экономики градообразующего предприятия, что увеличивает издержки и отрицательно сказывается на конкурентоспособности выпускаемой продукции. Россию вполне можно назвать не только «страной городов», но и «страной моногородов». В таких населенных пунктах — городах и ПГТ (поселках городского типа) — проживает каждый четвертый-пятый россиянин. Общее число российских моногородов (без учета ПГТ), по авторской оценке, составляет более пятисот, т. е. 46% всех городов России. Основными факторами — потенциалами жизнеспособности страны, на которые оказывает влияние ситуация в моногородах, являются обороноспособность, экономическая освоенность территории, эффективность экономики, развитие науки, социально-политическая устойчивость и внешняя яполитика. Влияние на данные факторы — потенциалы жизнеспособности страны оказывают следующие факторы развития моногородов: прирост числа моногородов, степень монопрофильности экономики и особый статус территорий данного типа. Топология связи факторов жизнеспособности страны,специфических для моногородов, представлена на рис. 1.




Рис 1. Топология связи факторов жизнеспособности страны, специфических для моногородов

Раскроем каждый фактор, специфический для моногородов, в его связи с другими факторами-потенциалами жизнеспособности страны. Фактор прироста числа моногородов оказывает значительное положительное влияние на коэффициент жизнеспособности страны (R=0,53). Данный фактор является отражением экономической освоенности территории. На рис. 2 отражена динамика изменения КЖС России и прироста за каждые 10 лет числа вновь образованных монопрофильных населенных пунктов, которым впоследствии присвоен статус города. Основание новых монопоселений повышает жизнеспособность страны потому, что способствует освоению и более эффективному (более организованному и интенсивному) использованию ресурсов территории — природных, пространственных, трудовых. Находясь в провинции и будучи, как правило, удаленными от крупных населенных пунктов, моногорода используют ресурсы российской глубинки. Положительный эффект от основания нового монопоселения, как правило, проявляется не сразу, а через 10–20 лет, когда заработают городские предприятия и окупятся затраты на инфраструктуру. При временном лаге 10–20 лет коэффициент корреляции данного фактора с КЖС повышается до максимального уровня, равного приблизительно 0,6 (рис. 3).


Рис. 2 Прирост монопоселений (1) и КЖС (2)




Рис 3. Коэффициент корреляции КЖС и прироста монопоселений с временн м лагом

Следующий фактор жизнеспособности — степень монопрофильности экономики моногородов — проявляется в таких показателях, как доля производства градообразующего комплекса во всем производстве города, доля занятых на предприятиях градообразующего комплекса среди всех занятых в экономике города, доля доходов от предприятий градообразующего комплекса в доходной части городского бюджета. Степень монопрофильности экономики влияет на эффективность экономики страны, а также на социально-политическую устойчивость. Экономика России в значительной степени представлена градообразующими предприятиями моногородов. Их вклад в ВВП страны оценивается на уровне 20–40%34. От того, насколько успешно они функционируют, зависит эффективность всей российской экономики. Роль градообразующих предприятий в ряде видов российской промышленности особенно велика: градообразующие предприятия обеспечивают в натуральном выражении 64% добычи нефти, 83% добычи газа, 53% добычи угля, более 50% продукции черной металлургии, в том числе 66% производства стали и кокса, 65% — чугуна, значительную часть продукции цветной металлургии, в том числе 90% никеля и 100% глинозема, 71% производства легковых автомобилей, 84% производства калийных удобрений и т. д.

Это поистине уникальное российское географо-экономическое явление. И уникальная в свою очередь причина этого явления естественна — большие размеры страны. Градообразующие предприятия моногородов обеспечивают большую часть сырьевых отраслей промышленности — прежде всего топливной промышленности и металлургии. Продукция данных отраслей доминирует в российском экспорте в течение многих последних десятилетий, «подсадив» экономику страны на «сырьевую иглу». В деле «лечения» российской экономики путем развития инноваций, высокотехнологичной обработки сырья, модернизации и диверсификации следует обратить особое внимание на моногорода. Именно от имеющихся ресурсов моногородов (инвестиционных, кадровых, инфраструктурных) и мотивации местных властей и руководства градообразующих предприятий зависят возможности глубоких переделов сырья и модернизации производства. Ситуация на рынке труда моногородов оказывает влияние на социальнополитическую устойчивость страны.

Вследствие узости рынка труда кризисы градообразующих предприятий вызывают масштабную и долговременную локальную безработицу. Безработица в моногородах имеет негативные последствия не только для данных населенных пунктов (снижение налогооблагаемой базы, дотационность бюджетов, рост преступности, люмпенизация части населения и др.), но и несет угрозу социальной и политической стабильности в масштабе всей страны.

 

В кризисные периоды моногорода становятся потенциально крайне опасными очагами социального взрыва, проявляющегося в открытых акциях протеста, недовольстве существующей местной и федеральной властью, падением доверия населения социальным и политическим институтам страны.

Эти настроения могут быть подхвачены, подогреты и использованы радикальными политическими силами для обострения социальных конфликтов. Третий выявленный фактор жизнеспособности —особый статус монопрофильных населенных пунктов. Он проявляется в особой подчиненности городских властей (власть местного уровня может быть подчинена непосредственно федеральному Центру), финансовой поддержке федерального Центра (могут выделяться особые субсидии и межбюджетные трансферты моногородам определенных типов), в особых экономических условиях (предоставлении налоговых льгот, субсидий, реализации программ развития и др.) и режиме закрытости (моногорода с военными объектами, как правило, представляют собой режимную зону). Особый статус моногородов необходим для обеспечения обороноспособности страны, политики ядерного сдерживания и развития науки. Моногорода с объектами военно-промышленного комплекса, ядерной промышленности и воинскими частями оказывают значительное влияние на обороноспособность страны, являясь важной составляющей военной организации государства. Такие моногорода имеют статус закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). На данный момент в РФ существует 42 ЗАТО36, в 10 из них находятся объекты Госкорпорации по атомной энергии «Росатом», в 27 —объекты Министерства обороны и в 5 —Росавиакосмоса и Россудостроения.

С учетом особой роли ЗАТО в обеспечении обороноспособности страны многие вопросы управления данными населенными пунктами регулируются федеральными органами государственной власти. Имеют место особенности формирования бюджета ЗАТО37, повышающие затраты на городскую инфраструктуру и социально-экономическое развитие. Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. №508 «Об утверждении перечня закрытых административно территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов». Особенностями формирования бюджета ЗАТО являются межбюджетные трансферты на компенсацию расходов, связанных с режимом безопасного функционирования; отчисления в бюджет 1% от стоимости государственного заказа градообразующих предприятий; отчисления в бюджет части ассигнований при строительстве и реконструкции объектов за счет средств федерального бюджета. ЗАТО Росатома помимо обеспечения обороноспособности страны несут важнейшую внешнеполитическую функцию: ядерный оружейный комплекс является, по-видимому, единственным сохранившимся реальным инструментом сдерживания потенциальных внешних угроз и военно-политического давления на Россию, прежде всего, со стороны США. Наличие ядерного оружия у России позволяет сохранить ядерный паритет в мире, сдерживающий ядерные державы от ведения войны. Моногорода с высоким научно-техническим потенциалом и градообразующим научно-производственным комплексом (наукограды) оказывают значительное влияние на развитие академической и прикладной науки в России и в становлении национальной инновационной системы.

Научно-произодственные комплексы наукоградов выпускают продукцию, конкурентоспособную на мировых рынках. Не случайно наиболее высокие позиции России на мировом рынке наукоемкой продукции наблюдаются в сферах специализации наукоградов —авиаракетостроении, биотехнологиях, химии, энергетике, ядерном комплексе, вооружении. Доля наукоемкой продукции в общем объеме производимой продукции в наукоградах, как правило, составляет более 50%, в то время как удельный вес инновационных товаров и услуг в среднем по России —менее 10%. В России насчитывается 75 территорий с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, из них 13 поселений являются ЗАТО, а официальный статус наукограда имеют 12 населенных пунктов. Особый статус наукограда позволяет успешно развивать научно-технический потенциал территории благодаря поддержке федерального Центра, что доказывают примеры наукоградов, получивших данный статус одними из первых табл.

Экономическая деградация современной России имеет наиболее яркое выражение в развитии моногородов, являющихся своего рода индикатором проблем современной российской экономики.

Выше были выделены такие основные факторы развития моногородов, как рост их численности, степень монопрофильности экономики и особый статус территорий данного типа. В настоящее время каждый из указанных факторов жизнеспособности характеризуется рядом проблем. Рассмотрим их подробнее. Прирост числа моногородов сошел на нет в 1993 г. Начиная с этого времени образование новых монопоселений прекратилось, что свидетельствует о завершении процесса освоения территории России с использованием этого специфического инструмента. Проблема заключается не только в том, что с этого времени практически прекратились работы по освоению новых месторождений природных ресурсов, но также в процессе обезлюживания территории. Это отразилось, например, в преобразовании в 2004 г. моногородов Ключи Камчатской области, Горнозаводск и Чехов Сахалинской области в села. Проблема оттока трудоспособного населения, по мнению экспертов, входит в тройку наиболее острых современных проблем моногородов России.

Отток населения из моногородов связан не только с притягательными чертами принимающих территорий, но и с наличием выталкивающих факторов, основным из которых, судя по ответам экспертов, является кризис производства градообразующего предприятия. Кризис производства на российских градообразующих предприятиях обусловлен целым комплексом причин: низкой конкурентоспособностью продукции, износом оборудования, высокими издержками производства и другими. Результатом же оттока трудоспособного населения и «утечки умов» является наиболее острая современная проблема моногородов — нехватка квалифицированных специалистов, тормозящая выход экономики моногородов из кризисного состояния. Следующий фактор жизнеспособности — высокая степень монопрофильности экономики моногородов — представляет собой ключевую проблему в развитии данных населенных пунктов. Узкая специализация делает развитие города зависимым от внешней среды и неустойчивым к неблагоприятным внешним воздействиям. Изменение внешней конъюнктуры, падение цен и спроса на продукцию градообразующих предприятий вызывает затяжное тяжелейшее кризисное состояние экономики моногородов, что наблюдалось и в 90-е гг. ХХ в., и в период экономического кризиса 2008–2009 гг.

Моногорода сильнее пострадали от кризиса мировой экономической системы, чем другие территории России. Можно сказать, что уязвимость монопрофильной экономики к воздействию кризиса — одна из ее основных черт. Сделать развитие моногородов более устойчивым может диверсификация — развитие иных отраслей, помимо градообразующей, и снижение зависимости города от работы градообразующих предприятий. Но она требует инвестиций, а в условиях деинвестирующей монетаристской политики в России круг на этом замыкается. В связи с узостью рынка труда в моногородах на современном этапе остро стоит проблема безработицы, принимающая затяжной характер. Наиболее распространенная антикризисная мера градообразующих предприятий — массовые сокращения персонала. В результате уровень реальной безработицы в отдельных моногородах доходит до 30%, в то время как средний уровень безработицы в России не превышает 7,0–7,5%.

Еще один фактор жизнеспособности России — особый статус моногородов — в настоящее время характеризуется целым рядом проблем. Во-первых, само понятие «моногорода» или «монопрофильное муниципальное образование» законодательно не определено. Тем не менее, оно употребляется в региональном законодательстве, а также в некоторых постановлениях Правительства РФ и других нормативно-правовых актах. Каждый субъект РФ определяет критерии монопрофильности самостоятельно и они заметно различаются.

 

Монопрофильность, как правило, определяется через понятие градообразующего предприятия, которое зафиксировано в федеральном законодательстве лишь для случаев банкротства и продажи.

Данную ситуацию можно квалифицировать как серьезный пробел в законодательстве и препятствие для преодоления социально-экономических проблем моногородов, поскольку государственные меры должны осуществляться в определенном правовом поле. Во-вторых, налицо несовершенство системы межбюджетных отношений. При существующем распределении налогов по бюджетам разных уровней у города остается лишь 20 копеек из 1 рубля налогов, собираемых с территории города. Результатом является незаинтересованность городских властей в экономическом развитии города. Для преодоления этой ситуации и стимулирования экономического развития некоторых особо значимых территорий, таких как наукограды и ЗАТО, в местные бюджеты должна поступать бoльшая часть налогов и сборов, собранных на данных территориях.

Но, напротив, в отношении ЗАТО эта мера была упразднена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ранее все налоги и сборы с территории ЗАТО поступали в бюджеты ЗАТО), а в отношении наукоградов она применяется с нарушениями, как показала проверка Счетной палаты в 2008 г. Согласно данным Счетной палаты, правительство Московской области серьезно нарушало определенное соглашением условие о перечислении в бюджеты наукоградов не менее 50% суммы налоговых доходов, собранных на территориях наукоградов. Существующее в настоящее время встраивание регионального звена в отношения между федеральным и местными бюджетами представляет собой еще одну угрозу. Согласно существующему законодательству, трансферты, выделяемые из федерального бюджета для бюджетов ЗАТО, сначала поступают в бюджеты субъектов РФ. Это является дополнительным искусственно созданным препятствием для получения этих средств закрытыми городами, т. к. увеличивает время поступления и бюрократические проволочки. В целом, повышение роли субъектов в формировании бюджетов ЗАТО и наукоградов не способствует стимулированию их социально-экономического, инновационного развития и безопасному режиму функционирования. Подобная политика является, с позиции жизнеспособности страны, ошибочной. В-третьих, недостаточна государственная инвестиционная поддержка моногородов.

 

Если в среднем по России на душу населения в 2006 г. приходилось 2 205 руб. инвестиций в основной капитал предприятий из средств федерального бюджета, то на одного жителя моногорода — только 537 руб.

Инвестиций из средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в моногородах значительно меньше, чем в среднем по России, — 1 359 руб. против 4 158 руб. на одного жителя46. При этом объем инвестиций в основной капитал предприятий моногородов из внебюджетных источников также ниже среднего по РФ — 21 129 руб. против 25 135 руб. в среднем на человека. Можно заключить, что моногорода представляют собой менее инвестиционно привлекательную территорию для бизнеса. Но, в то же время, и гораздо менее поддерживаемую государством, чем другие регионы России. И это также парадоксально. Таким образом, факторы жизнеспособности страны, специфические для моногородов, характеризуются комплексом взаимосвязанных социально-экономических проблем, для решения которых необходимы меры по стимулированию занятости, обеспечения доступа к образованию, диверсификации городской экономики, привлечению инвестиций, увеличению объемов государственной поддержки, совершенствованию межбюджетных отношений и взаимодействия городских властей и руководства градообразующих предприятий, а также некоторые другие меры. Для реализации указанных мер необходимо разработать правовую базу в отношении моногородов и, в первую очередь, законодательно определить их понятие и статус.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments

Яндекс.Метрика Индекс цитирования.
Рейтинг@Mail.ru