Внутренняя политика

Процесс стратегического планирования: правовой аспект

Процесс стратегического планирования: правовой аспект

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н., Александр Гаганов

Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (проект № 143912-6) разработан Правительством РФ по поручению Президента РФ, которое содержалось в Указе от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Правительству поручалось менее чем за полгода подготовить и внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики. 1 октября 2012 года Правительство внесло проект закона в нижнюю палату парламента, через месяц он был принят в первом чтении. Далее почти год шла работа над поправками. 18 и 20 июня 2014 года закон был принят во втором и третьем чтениях, а 25 июня единогласно одобрен Советом Федерации.

Принятый закон о стратегическом планировании приходит на смену Федеральному закону от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Закон вступает в силу в общем порядке, при этом до 2017 года предусматривается поступательная реализация ряда мероприятий во исполнение закона.

В 2009 году Президент РФ издал указ «Об основах стратегического планирования в РФ» (от 12 мая 2009 года № 536), однако он был под грифом «ДСП» и особо не обсуждался (хотя в Интернете текст был в свободном доступе). Можно было бы предположить, что логичнее разрабатывать закон в соответствии с этими «основами». Однако даже поверхностное изучение законопроекта и указа позволяет сделать вывод о том, что они не совпадают: используются даже разные определения понятий и принципы стратегического планирования.

Закон объемный: он состоит из 15 глав, включающих 47 статей. Детальное его изучение требует времени и серьезного междисциплинарного анализа. Однако уже сейчас бросаются в глаза принципиальные недочеты закона. Для наглядности их можно проиллюстрировать в сравнении с указом Президента о стратегическом планировании.

Понятие стратегического планирования

Понятие стратегического планирования из указа Президента звучало так: «под стратегическим планированием в Российской Федерации понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности».

В законе содержится другое понятие: «стратегическое планирование – деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации имуниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации». Определение стратегического планирования через понятие «деятельности участников стратегического планирования» вызывает нарекания с точки зрения логики. Оно перегружено перечислением уровней власти и уточнением сфер, в этом отношении понятие из указа Президента РФ выглядит лаконичнее и понятнее.

Принципы стратегического планирования

В соответствии с законом организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах:

единства и целостности,
разграничения полномочий,
преемственности и непрерывности,
сбалансированности системы стратегического планирования,
результативности и эффективности стратегического планирования,
ответственности участников стратегического планирования,
прозрачности (открытости) стратегического планирования,
реалистичности,
ресурсной обеспеченности,
измеряемости целей,
соответствия показателей целям
и программно-целевом принципе.

Упоминание ответственности участников стратегического планирования – это, конечно, хорошо, но ответственности посвящена в законе одна статья 45, содержащая, традиционно, отсылочную норму.

В указе Президента РФ названы следующие принципы:

  • взаимозависимость мер социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
  • разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и координация их деятельности в целях обеспечения национальной безопасности;
  • системность долгосрочных решений в области устойчивого развития Российской Федерации, согласованных с мерами по обеспечению национальной безопасности;
  • своевременность реализации мер, способствующих укреплению национальной безопасности и направленных на динамичное экономическое, культурное и духовное развитие Российской Федерации;
  • своевременная корректировка стратегических национальных приоритетов в интересах гармоничного развития личности, общества и государства, обеспечения стабильного состояния национальной безопасности;
  • концентрация материальных, финансовых, кадровых, научно-технологических, информационных и иных ресурсов в интересах устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.

Цели и ценности стратегического планирования

Закон четко не фиксирует цель стратегического планирования, но она следует из определения понятия стратегического планирования: решение задач устойчивого социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Что подразумевается под устойчивым социально-экономическим развитием, закон не объясняет, при этом понятие используется в тексте закона неоднократно.

Цель стратегического планирования в соответствии с указом Президента РФ состоит в разработке институциональных, организационных и иных мер по обеспечению конституционных прав и свобод, высокого качества и уровня жизни российских граждан, по достижению устойчивого развития Российской Федерации и укреплению обороны и безопасности государства за счет рационального использования национальных ресурсов и потенциала гражданского общества России.

Указ Президента РФ, в отличие от закона, содержит понятие устойчивого развития: это «гармоничные позитивные изменения в важнейших сферах жизнедеятельности личности, общества и государства, обеспечивающие за счет системы целенаправленных и долгосрочных социально-экономических мер способность Российской Федерации противодействовать внутренним и внешним угрозам национальной безопасности государства».

Вообще в части целеполагания и обозначения ориентиров для стратегического планирования указ Президента наполнен хоть каким-то содержанием, в отличие от закона. Каким должно быть стратегическое планирование? По закону оно должно быть целостным, непрерывным, сбалансированным, результативным и эффективным, реалистичным (и направленным на устойчивое социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности). И всё. Указ Президента называет некоторые ценности, на которые должно опираться планирование: это обеспечение прав и свобод, высокого качества и уровня жизни, укрепление обороны и безопасности государства, рациональное использование ресурсов и другие. Да, это далеко не все, что следует иметь в виду при стратегическом планировании. Но закон лишен и этого. Стратегическое планирование, не имеющее ценностной основы, может вести куда угодно.

При разработке закона какие-то ценностные ориентиры намечались, по крайней мере, в словах разработчиков. Так, министр регионального развития РФ Игорь Слюняев говорил о том, что для удержания контроля над большой территорией необходимо разместить население и производство вдоль границ и побережья России, чему должен способствовать закон о территориальном планировании (http://expert.ru/2013/12/4/zaschitit-granitsyi). Действительно, закон предусматривает разработку схем территориального планирования, но прямо цель сохранения территориальной целостности России не указана.

Полномочия органов власти

Закон содержит традиционные статьи о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (глава 2). Однако закон также предусматривает своеобразную конструкцию: вводится понятие участников стратегического планирования и их полномочия прописаны в отдельной статье.

Само понятие участников стратегического планирования не расшифровывается в основных понятиях, но дается перечнем. На федеральном уровне это: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Совет Безопасности Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. На муниципальном уровне участниками стратегического планирования являются органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами. Какие муниципальные организации? Закон не устанавливает особых ограничений.

Далее закон перечисляет полномочия названных участников стратегического планирования. В чем-то они совпадают с перечнем полномочий из второй главы закона, какие-то полномочия развивают сформулированные в общем полномочия главы 2. Ряд полномочий сформулированы отсылочными нормами. Перечень полномочий открытый.

Необходимо продолжить анализ такой конструкции с учетом практики ее применения.

Закон регламентирует систему государственного стратегического планирования, состоящую из государственного прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования и мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования. В основном он посвящен выстраиванию системы документов территориального планирования на всех уровнях власти от федерального до муниципального.

В законе не прослеживается четкая система взаимосвязанных документов стратегического планирования всех уровней, совсем немного сказано о том, как они будут согласовываться между собой. Закон не содержит механизма мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

Пояснительная записка называет следующие цели создания системы стратегического планирования:

  • определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности к желаемому состоянию;
  • концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных и кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;
  • консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций и структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.


Однако в законе они не отражены.

Как закон будет реализован на практике и каков будет результат его действия, покажет время. В процессе разработки законопроекта было много замечаний как правового, так и концептуального характера, не все были учтены. При этом качество и содержание закона имеют резервы для дальнейшего совершенствования. Заложенная законом схема потребует длительного переходного периода для становления работающей системы стратегического планирования. Ряд субъектов Российской Федерации уже приняли свои законы о стратегическом планировании, которые потребуется привести в соответствие с федеральным законом.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments


Loading...

Новости партнеров

Loading...
Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru