Процесс стратегического планирования: правовой аспект

Процесс стратегического планирования: правовой аспект

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н., Александр Гаганов

Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (проект № 143912-6) разработан Правительством РФ по поручению Президента РФ, которое содержалось в Указе от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Правительству поручалось менее чем за полгода подготовить и внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики. 1 октября 2012 года Правительство внесло проект закона в нижнюю палату парламента, через месяц он был принят в первом чтении. Далее почти год шла работа над поправками. 18 и 20 июня 2014 года закон был принят во втором и третьем чтениях, а 25 июня единогласно одобрен Советом Федерации.

Принятый закон о стратегическом планировании приходит на смену Федеральному закону от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Закон вступает в силу в общем порядке, при этом до 2017 года предусматривается поступательная реализация ряда мероприятий во исполнение закона.

В 2009 году Президент РФ издал указ «Об основах стратегического планирования в РФ» (от 12 мая 2009 года № 536), однако он был под грифом «ДСП» и особо не обсуждался (хотя в Интернете текст был в свободном доступе). Можно было бы предположить, что логичнее разрабатывать закон в соответствии с этими «основами». Однако даже поверхностное изучение законопроекта и указа позволяет сделать вывод о том, что они не совпадают: используются даже разные определения понятий и принципы стратегического планирования.

Закон объемный: он состоит из 15 глав, включающих 47 статей. Детальное его изучение требует времени и серьезного междисциплинарного анализа. Однако уже сейчас бросаются в глаза принципиальные недочеты закона. Для наглядности их можно проиллюстрировать в сравнении с указом Президента о стратегическом планировании.

Понятие стратегического планирования

Понятие стратегического планирования из указа Президента звучало так: «под стратегическим планированием в Российской Федерации понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности».

В законе содержится другое понятие: «стратегическое планирование – деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации имуниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации». Определение стратегического планирования через понятие «деятельности участников стратегического планирования» вызывает нарекания с точки зрения логики. Оно перегружено перечислением уровней власти и уточнением сфер, в этом отношении понятие из указа Президента РФ выглядит лаконичнее и понятнее.

Принципы стратегического планирования

В соответствии с законом организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах:

единства и целостности,
разграничения полномочий,
преемственности и непрерывности,
сбалансированности системы стратегического планирования,
результативности и эффективности стратегического планирования,
ответственности участников стратегического планирования,
прозрачности (открытости) стратегического планирования,
реалистичности,
ресурсной обеспеченности,
измеряемости целей,
соответствия показателей целям
и программно-целевом принципе.

Упоминание ответственности участников стратегического планирования – это, конечно, хорошо, но ответственности посвящена в законе одна статья 45, содержащая, традиционно, отсылочную норму.

В указе Президента РФ названы следующие принципы:

  • взаимозависимость мер социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
  • разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и координация их деятельности в целях обеспечения национальной безопасности;
  • системность долгосрочных решений в области устойчивого развития Российской Федерации, согласованных с мерами по обеспечению национальной безопасности;
  • своевременность реализации мер, способствующих укреплению национальной безопасности и направленных на динамичное экономическое, культурное и духовное развитие Российской Федерации;
  • своевременная корректировка стратегических национальных приоритетов в интересах гармоничного развития личности, общества и государства, обеспечения стабильного состояния национальной безопасности;
  • концентрация материальных, финансовых, кадровых, научно-технологических, информационных и иных ресурсов в интересах устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.

Цели и ценности стратегического планирования

Закон четко не фиксирует цель стратегического планирования, но она следует из определения понятия стратегического планирования: решение задач устойчивого социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Что подразумевается под устойчивым социально-экономическим развитием, закон не объясняет, при этом понятие используется в тексте закона неоднократно.

Цель стратегического планирования в соответствии с указом Президента РФ состоит в разработке институциональных, организационных и иных мер по обеспечению конституционных прав и свобод, высокого качества и уровня жизни российских граждан, по достижению устойчивого развития Российской Федерации и укреплению обороны и безопасности государства за счет рационального использования национальных ресурсов и потенциала гражданского общества России.

Указ Президента РФ, в отличие от закона, содержит понятие устойчивого развития: это «гармоничные позитивные изменения в важнейших сферах жизнедеятельности личности, общества и государства, обеспечивающие за счет системы целенаправленных и долгосрочных социально-экономических мер способность Российской Федерации противодействовать внутренним и внешним угрозам национальной безопасности государства».

Вообще в части целеполагания и обозначения ориентиров для стратегического планирования указ Президента наполнен хоть каким-то содержанием, в отличие от закона. Каким должно быть стратегическое планирование? По закону оно должно быть целостным, непрерывным, сбалансированным, результативным и эффективным, реалистичным (и направленным на устойчивое социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности). И всё. Указ Президента называет некоторые ценности, на которые должно опираться планирование: это обеспечение прав и свобод, высокого качества и уровня жизни, укрепление обороны и безопасности государства, рациональное использование ресурсов и другие. Да, это далеко не все, что следует иметь в виду при стратегическом планировании. Но закон лишен и этого. Стратегическое планирование, не имеющее ценностной основы, может вести куда угодно.

При разработке закона какие-то ценностные ориентиры намечались, по крайней мере, в словах разработчиков. Так, министр регионального развития РФ Игорь Слюняев говорил о том, что для удержания контроля над большой территорией необходимо разместить население и производство вдоль границ и побережья России, чему должен способствовать закон о территориальном планировании (http://expert.ru/2013/12/4/zaschitit-granitsyi). Действительно, закон предусматривает разработку схем территориального планирования, но прямо цель сохранения территориальной целостности России не указана.

Полномочия органов власти

Закон содержит традиционные статьи о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (глава 2). Однако закон также предусматривает своеобразную конструкцию: вводится понятие участников стратегического планирования и их полномочия прописаны в отдельной статье.

Само понятие участников стратегического планирования не расшифровывается в основных понятиях, но дается перечнем. На федеральном уровне это: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Совет Безопасности Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. На муниципальном уровне участниками стратегического планирования являются органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами. Какие муниципальные организации? Закон не устанавливает особых ограничений.

Далее закон перечисляет полномочия названных участников стратегического планирования. В чем-то они совпадают с перечнем полномочий из второй главы закона, какие-то полномочия развивают сформулированные в общем полномочия главы 2. Ряд полномочий сформулированы отсылочными нормами. Перечень полномочий открытый.

Необходимо продолжить анализ такой конструкции с учетом практики ее применения.

Закон регламентирует систему государственного стратегического планирования, состоящую из государственного прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования и мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования. В основном он посвящен выстраиванию системы документов территориального планирования на всех уровнях власти от федерального до муниципального.

В законе не прослеживается четкая система взаимосвязанных документов стратегического планирования всех уровней, совсем немного сказано о том, как они будут согласовываться между собой. Закон не содержит механизма мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

Пояснительная записка называет следующие цели создания системы стратегического планирования:

  • определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности к желаемому состоянию;
  • концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных и кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;
  • консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций и структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.


Однако в законе они не отражены.

Как закон будет реализован на практике и каков будет результат его действия, покажет время. В процессе разработки законопроекта было много замечаний как правового, так и концептуального характера, не все были учтены. При этом качество и содержание закона имеют резервы для дальнейшего совершенствования. Заложенная законом схема потребует длительного переходного периода для становления работающей системы стратегического планирования. Ряд субъектов Российской Федерации уже приняли свои законы о стратегическом планировании, которые потребуется привести в соответствие с федеральным законом.


Вернуться на главную
*Экстремистские и террористические организации, запрещенные в Российской Федерации: «Свидетели Иеговы», Национал-Большевистская партия, «Правый сектор», «Украинская повстанческая армия» (УПА), «Исламское государство» (ИГ, ИГИЛ, ДАИШ), «Джабхат Фатх аш-Шам», «Джабхат ан-Нусра», «Аль-Каида», «УНА-УНСО», «Талибан», «Меджлис крымско-татарского народа», «Мизантропик Дивижн», «Братство» Корчинского, «Тризуб им. Степана Бандеры», «Организация украинских националистов» (ОУН), «Азов», «Террористическое сообщество «Сеть», АУЕ («Арестантский уклад един»)


Comment comments powered by HyperComments
2303
8796
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика