Структуризация компетенции высших должностных лиц — I

Структуризация компетенции высших должностных лиц — I

Авторы: Валерий Иванович Антипов — к.ф.-м.н, с.н.с. Института проблем управления им. В.А.Трапезникова (ИПУ РАН); Владислав Борисович Гусев — к.ф.-м.н., заведующий лабораторией ИПУ РАН; Федор Федорович Пащенко — д.т.н., проф. МФТИ, с.н.с. ИПУ РАН.

«Сейчас Дума позволяет Правительству служить компрадорской буржуазии и не отвечать за свои поступки, а Правительство позволяет депутатам и чиновникам — легально воровать. При таком положении дел между Думой и Правительством никогда не будет конфликтов, что бы там не произошло с экономикой, доходами населения, положением страны на международной арене, состоянием оборонного потенциала и коррупцией в высших сферах. …И если говорить сухим языком теории управления, то в Высшем Контуре управления народным хозяйством России между Народом, Думой и Правительством (умышленно) разорвана прямая связь „директивного управления“ и (в силу исторических обстоятельств) отсутствует обратная связь „контроля за исполнением поручений“» — приводим первую часть аналитики ведущих экспертов ИПУ РАН с предложениями по выстраиванию системного стратегического планирования и целеполагания властных институтов по управлению экономикой страны.


ВСТУПЛЕНИЕ

Затянувшийся экономический кризис, вызванный финансовой политикой Правительства, холодная война с Западом, борьба с мировым терроризмом, снижение доходов населения, нарастающая поляризация общества и другие факторы заставляют более внимательно присмотреться к конструкции системы управления экономикой России с тем, чтобы найти скрытые резервы и сделать предложения по её усовершенствованию.

Начнём с самого главного, с Конституции, где сказано, что носителем высшей власти в стране является Народ. Дальше идёт:

Статья 11.1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Это — не точная формулировка. Сначала должна быть расшифровка, что такое «государственная власть». Расшифровки нет.

Но мы-то знаем, что государственная власть — это не только право отдавать приказы, но и ответственность за принятые решения. Но Кодекс ситуаций, при которых власть должна нести ответственность перед «Народом», отсутствует. Отсутствует описание формы связи «Народа» и «Президента», «Народа» и «Федерального Собрания». По сути дела, мы имеем монархическую форму ничем не ограниченной государственной власти. Каким образом Президент узнаёт о чаяньях «Народа»? Не ясно. Где это фиксируется? Не ясно. Ни в Конституции, ни в Гражданском и Уголовном кодексе нет понятия «поручение должностному лицу» и «ответственность высшего должностного лица за неисполнение поручения». Нет описания механизма фиксации поручений Думы РФ Правительству РФ. Нет описания формата отчётности главы Правительства РФ о состоянии экономики и социальной сферы перед Думой РФ. Есть только краткая запись

Статья 103.1. К ведению Государственной Думы относятся: в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Но как можно заслушивать отчёт о деятельности, цели которой никто не назначал? Сначала необходимо указать Правительству Цель, а затем Стратегию экономической деятельности, а затем требовать отчёта. А, чтобы указывать Правительству Цель и Стратегию экономической деятельности, её необходимо сначала разработать. Но в Конституции не говорится о целях экономического развития и порядке формирования Стратегии, об ответственных за это государственных органах. Что должна контролировать Государственная Дума? Не ясно.
Формулировка целей экономического развития — важнейший элемент общественной и государственной деятельности — неявно (но фактически) отдана на откуп чиновникам экономического блока Правительства.

Обратим внимание на следующие статьи Конституции:

Статья 71. В ведении Российской Федерации находятся: ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

Статья 75.1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

Статья 75.2. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Во-первых, государственного органа под названием «Российская Федерация» не существует. Это-либо логическая ошибка, либо диверсия, благодаря которой отсутствуют принципы и ответственные исполнители «финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования». Таким образом, и эта сфера деятельности — неявно (но фактически) отдана на откуп чиновникам экономического блока Правительства.

Во-вторых, термин «Защита и обеспечение устойчивости рубля» не имеет конструктивной научной и правовой расшифровки. В результате он толкуется руководством ЦБ весьма расширительно (с выгодой для олигархов и финансовых спекулянтов) и без всякой связи с реальным состоянием населения и экономики.

Совершенно ясно, что в Конституции необходимо указать специальный орган Правительства, ответственный за планирование и единую финансовую и экономическую политику в интересах всего общества. Процедура целеполагания и полномочия органа планирования так же должны быть отражены в Конституции в разделе Правительство. Без перспективного планирования, отлаженного хозяйственного механизма и чёткого контроля деятельности Правительства экономика будет блуждать в потёмках, народ — нищать, а спекулянты — наживаться.

Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции 8 марта 2006 года (№ 40-ФЗ) причём, Федеральный закон о ратификации содержит заявления по отдельным статьям и пунктам, по которым Россия обладает юрисдикцией и обязательностью для исполнения. Но в этот список не вошли: ст.20 «Незаконное обогащение», ст. 26 «Ответственность юридических лиц», ст. 54 «Механизмы изъятия имущества посредством международного сотрудничества в деле конфискации», ст. 57 «Возвращение активов и распоряжение ими».

Поражает комплексный и продуманный подход к исключению статей из практики применения. Говорят, что статья 20 не применяется, поскольку у нас нет юридического определения термина «незаконное обогащение». ООН трактует его как «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Неужели это определение противоречит нашим законам?

Таким образом, сейчас Дума позволяет Правительству служить компрадорской буржуазии и не отвечать за свои поступки, а Правительство позволяет депутатам и чиновникам — легально воровать. При таком положении дел между Думой и Правительством никогда не будет конфликтов, что бы там не произошло с экономикой, доходами населения, положением страны на международной арене, состоянием оборонного потенциала и коррупцией в высших сферах.

Аморальность власти очевидна. Дума отказывается принимать закон об иностранной собственности государственных служащих, Премьер не хочет вводить прогрессивный налог на доходы (который существует во всех развитых странах), не хочет производить эмиссию для повышения доходов лиц, у которых они ниже уровня бедности (а таких 20 миллионов). Единичные демонстрации «равенства всех перед законом» никого ни в чём не убеждают. Необходима ликвидация системных основ коррупции и отказ от антинародного курса в экономике.

В середине прошлого века в развитых странах (особенно в Англии, Франции и США) начала бурно развиваться социология. Были созданы прикладные институты, которые точно предсказывали результаты выборов, разработаны научно обоснованные методики выявления потребительских предпочтений и желаний почти всех слоёв общества. Причём научились оперативно фиксировать даже малейшие изменения. Таким образом, все ведущие политические партии обрели «глаза и уши», имея которые стало возможным ясно понимать происходящее и гармонично сочетать популистскую демагогию с истинными целями своих финансовых спонсоров. Это привело к тому, что депутаты перестали восприниматься как выразители «народных чаяний», а стали служащими Фабрики Законов, которой является Парламент. А Фабрике Законов нужны хорошо подготовленные юристы и экономисты. Поэтому, например, в США 90% сенаторов — юристы, имеющие большой опыт работы в различных учреждениях. А помощниками сенаторов обычно являются экономисты.

Грубейшие ошибки в формулировках статей Конституции объясняются тем, что Демократия в России ещё молода и политическая культура общества ещё только формируется. РАН практически самоустранилась от решения важнейших социально-экономических проблем. В РАН отсутствует даже отделение экономики. В России (в силу исторических обстоятельств) нет научной школы экономики. Социология не имеет разделов «Общественные организации» и «Конструкция государства».

Поэтому общество (в лучших патриархальных традициях) воспринимает Президента как «отца родного», а депутатов — как «народных заступников». Народ спокойно смотрит на присутствие в Думе спортсменов, предпринимателей, администраторов, артистов, лоббистов и т. д. Такие депутаты — просто находка для ведущей партии и Правительства. Они не понимают сути происходящего, не умеют формулировать вопросы к Правительству и не знают, как работают законы. В результате Парламентом манипулируют, а качество принимаемых законов, мягко говоря, оставляет желать лучшего.

Многие, не зная реального положения дел, голосуют так, как им советует «родная партия». А если большинство «ЗА», то всё в государстве правильно. Так рассуждают официальные лица, но жизнь сложнее. На выборы в Думу 2016 не явилось более половины избирателей и процент не пришедших на выборы растёт от выборов к выборам. Официальное объяснение этого факта отсутствует, а неофициальное — Правительство проводит прозападную экономическую и социальную политику (подчинение политике МВФ, продажу зарубежным собственникам эффективных государственных предприятий, сокращает социальные расходы и т. д.), а потому теряют своих избирателей, которые не доверяют даже системе голосования.

Если говорить сухим языком теории управления, то в Высшем Контуре управления народным хозяйством России между Народом, Думой и Правительством (умышленно) разорвана прямая связь «директивного управления» и (в силу исторических обстоятельств) отсутствует обратная связь «контроля за исполнением поручений». Дума «не умеет» формулировать стратегические цели. Поэтому Правительство само их назначает (в виде федеральных программ и регулятивных параметров) и само даёт оценку своей работе. Независимая экспертиза отсутствует. При этом, названия программ меняются каждый год, а статистика их расходов и результатов отсутствует. Так замыкается логический круг обстоятельств, в которых мы живём. Они тормозят экономическое развитие, снижают жизненный уровень населения, обороноспособность государства и формируют социальное напряжение в обществе, которое может «разрядиться на улице» в самое неподходящее время.


I. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

Президент РФ ещё в 2012 году в серии «майских указов» обратил внимание Правительства на необходимость внедрения стратегического планирования в практику его работы. Правительство «выполнило» указ и 28 июня 2014 года Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Не углубляясь в детали, рассмотрим только три пункта первой статьи.

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.

2. Стратегическое планирование в Российской Федерации (далее — стратегическое планирование) осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований.

3. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

Во-первых, не сказано, какие социально-экономические показатели являются объектом стратегического планирования.

Во-вторых, не указан интервал (горизонт) их планирования.

В-третьих, отношения, между участниками стратегического планирования возникают только после декларации процедур целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования показателей социально-экономического развития Российской Федерации.

В четвёртых, о самих процедурах целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования показателей социально-экономического развития Российской Федерации в Законе не сказано ни слова.
Таким образом, разработчики Закона уже в первой статье нагромоздили такое количество ошибок, что чтение остального текста становится бессмысленным. Закон по существу не соответствует названию. Уже тогда было видно, что он не будет «работать». Так и произошло.

Надо отдать должное председателю Комитета ГД РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству, который пытался хоть как-то исправить ошибки. Но ничего не получилось. Закон приняли в первой редакции. А теперь коснёмся сути дела.

К объектам стратегического планирования (с горизонтом в 10–15 лет) подвергаются обычно относят: темпы роста ВВП, государственные расходы, доходы и уровень жизни населения, расходы на науку, экспорт, импорт, финансовые резервы, численность населения и количество безработных. В силу больших внешних и внутренних «помех» значения региональных показателей строго не фиксируется. Они даются как фон, а муниципальные показатели вообще не являются предметом стратегического планирования.

Всякое планирование возможно только при наличии «нормативной базы» (федерального и регионального уровня), которая у нашего Правительства отсутствует вообще. Стоимость одного километра наших дорог в 3–5 раз больше чем в Европе и США. Никаких попыток создать публично обсуждаемую Единую базу данных по нормативам строительства, сельского хозяйства, транспорта, промышленности и т. д. не предпринималось. Кроме явного саботажа проблема упирается в цены, регулирование которых у нас формально есть, но практически отсутствует из-за высокой инфляции. Дикая «гонка цен» созданная ЦБ, естественными монополиями и «инфляционными ожиданиями» сопровождает всю нашу экономическую жизнь вот уже 25 лет. Но, если «зажигаются звёзды», значит это кому-то нужно. А именно: международным финансистам, компрадорской буржуазии и валютным спекулянтам, которые рассматривают Россию как лёгкую «добычу», которая 25 лет «не понимает», что её грабят.


II. РЕАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ПРАВИТЕЛЬСТВА

При всех разговорах об отсутствии у нынешнего Правительства долгосрочной цели и стратегии поведения, она, тем не менее, существует и заключается в том, чтобы довести экономику страны до полного банкротства, влезть в долги, а затем (при всех успехах внешней политики, проводимой Президентом) публично заявить: денег нет, необходимо договариваться с Западом и менять внешнеполитический курс. Эту политику уже проводили Горбачёв и Гайдар. Это же рекомендует Кудрин и экономический блок Правительства.

Падение темпов роста ВВП до нуля — логическое завершение курса «экономического блока» Правительства (ЦБ, МЭРТ и Минфина) на удушение науки, промышленности, малого и среднего бизнеса и сокращение доходов населения, который осуществляется с фанатическим упорством 20 лет, невзирая на протесты учёных, предпринимателей и трудящихся. Финансовая политика Правительства только стимулирует кризис. В сложившихся обстоятельствах говорить о «независимом» ЦБ или Минфине, самостоятельно принимающими решения, в лучшем случае — ошибка, в худшем — преступление. Официальные объяснения причин высокой ставки рефинансирования ЦБ, инфляции и способов управления ею — шаманство чистейшей воды.

Необходима реформа системы управления экономикой. Необходим компетентный публичный орган для выработки экономической стратегии. Чтобы направить Правительство «на путь истинный», разговоры и увещевания бесполезны. Необходимо совершенствование «политической вертикали» Президент — Парламент — Правительство. Необходимо публично обозначить юридических и физических лиц, несущих ответственность за реально проводимую экономическую политику. Сейчас персональная ответственность полностью отсутствует.


III. РЕФОРМА

Менять отдельных руководителей в сложившейся системе управления бессмысленно. Путём «естественного отбора» система снова вернётся к прежнему состоянию. Необходимо принять Закон «Об индикативном планировании экономики России». Многими слово планирование воспринимается как принуждение. Для советской экономики это было так, но для рыночной экономики индикативное планирование — это предсказание основных тенденций развития отраслей и приглашение предпринимателей к взаимовыгодному участию в проведении различных программ. В значительной степени — это гарантия экономического успеха корпорации, которая согласится принять участие в госпрограмме.

В рамках Закона будет создана новая структура централизованной системы управления экономикой, которая будет иметь следующий вид:

— Президент;

— Парламент РФ;

— Премьер-министр;

— новый Госплан;

— новый Госснаб;

— новый ЦБ;

— новый Минфин;

— новый ГКНТ;

— новый Госстрой;

— новый Госкомцен;

— новый Госкомтруд;

— новый Внешторг;

— Министерство здравоохранения;

— Министерство образования;

— Министерство труда и занятости;

— Министерство социального обеспечения;

— Министерство по делам молодёжи и туризма;

— Министерство обороны;

— отраслевые Министерства (в соответствии с классификатором видов экономической деятельности Росстата). Причём, в каждом министерстве должно быть агентство по реструктуризации кооперационных связей существующих и вновь создающихся предприятий.

Парламент РФ (по согласованию с Президентом) назначает:

— председателя Правительства;

— председателя Госплана;

— председателя Госснаба;

— председателя ЦБ;

— председателя ГКНТ;

— председателя Росстата.

Всех остальных руководителей назначает председатель Правительства.

О том, как должна функционировать такая система управления экономикой, ещё напишут десятки томов инструкций и пояснений. Но чтобы на маленьком примере понять общий замысел, рассмотрим подробней Госплан РФ. Председатель Госплана — первый заместитель Премьер-министра, который формирует экономическую политику необходимую для достижения стратегических целей страны. У него будет консультативный орган «Высший экономический совет», который избавит его от технических ошибок и подскажет, как оптимальным образом достичь целей, поставленных Президентом и Парламентом. Сводный отдел Госплана (получая предложения от различных министерств и ведомств о необходимых программах) каждый год в режиме «скользящего планирования» формирует совокупность ресурсно сбалансированных планов (годовой, трёхлетний, на 10 и 15 лет) и представляет их на подпись председателю Госплана, а он — председателю Правительства. Разумеется, значительное количество плановых процедур должно быть автоматизировано, поскольку человеческие возможности при обработке современного потока информации и формировании общих планов уже закончились.

Ниже приведен список моделей, показатели которых должны использоваться плановой системой России:

1. Модели демографической динамики (мультипликативные, когортные, региональные, профессиональные, конфессиональные, национальные и т. д.);

2. Модель доходов и расходов федерального бюджета;

3. Модель инфляционных процессов в отраслях экономики и н/х в целом;

4. Модели доходов и расходов Регионов;

5. Модель динамики золотовалютных резервов;

6. Модели воспроизводства ВВП России (однопродуктовые и многопродук-товые);

7. Модели воспроизводства ВРП регионов;

8. Модели учёта влияния НТП на воспроизводство ВВП;

9. Модели учёта выполнения крупных государственных и отраслевых программ;

10. Модель динамики материальных и финансовых ресурсов мировой экономики.

Естественно, что широкое использование моделей в структурах Госплана потребует расширения и уточнения ныне существующей (достаточно примитивной) официальной статистической отчётности. Она должна быть усовершенствована, чем и займётся новый «Департамент информационной поддержки моделей» в составе Росстата.

Создание проекта системы управления (и формирование новых должностных инструкций) уже не под силу сложившейся административной системе. Разработкой структуры основных информационных потоков и должностных обязанностей должен заняться специализированный Проектный институт при Правительстве РФ. Он будет образован на базе ЦЭМИ РАН и ряда прочих академических и отраслевых институтов.


ЧАСТЬ II ДОСТУПНА ЗДЕСЬ



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
377
10313
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика