Упростят или усложнят упрощенный порядок получения российского гражданства для украинцев?

Упростят или усложнят упрощенный порядок получения российского гражданства для украинцев? Гаганов Александр Андреевич – эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.


Есть ли в Госдуме проект о выдаче российских паспортов в ДНР и ЛНР? Как предлагается упростить порядок получения российского гражданства для граждан Украины?


Война на юго-востоке Украины никуда не делась, там продолжают гибнуть люди, не прекращаются потоки беженцев в Россию. Выходцы из ДНР и ЛНР не могут получить временное убежище, статус беженца, а уж о российском гражданстве и мечтать не приходится. Надо быть несчастным мальчиком Ваней, оставшимся без ног, под бомбежками потерявшим брата и отчима, чтобы за полгода всевозможных ходатайств Администрация Президента обратила внимание на человеческое горе и подготовила указ о гражданстве. Но это единичный случай быстрого получения российского гражданства жителями юго-востока Украины. На этом фоне странно смотрится обсуждение раздачи российского гражданства новым депардье, на этот раз в обличии знаменитого американского боксера. Зачем им российское гражданство? Чтобы уйти от налогов? Избежать уголовного преследования на родине? На этот счет можно выдвигать различные версии, очевидно лишь одно: если у тебя есть деньги и возможность купить недвижимость в России, оформить «прописку», то вид на жительство и гражданство получить проще. Если нет денег, нет известного имени, нет родственников и знакомых, такие новые граждане оказываются не нужны России.

Не прекращаются попытки решить проблему с помощью введения упрощенного порядка предоставления российского гражданства гражданам Украины. Некоторые инициаторы законопроектов действительно хотят помочь русским из самопровозглашенных республик, а некоторые зарабатывают предвыборные очки. В Государственной Думе находятся два законопроекта на эту тему: один внесен 1 апреля 2015 года депутатами-справедливороссами С.М. Мироновым, О.А. Ниловым, М.В. Емельяновым, Т.Н. Москальковой; другой внесен 5 июня 2015 года Законодательным Собранием Челябинской области. Стараются не отставать и те, кто по долгу службы обязан разбираться с миграцией и гражданством – ФМС России. 26 августа 2015 года на Официальном портале для размещения информации о подготовке нормативных правовых актов ФМС России разместила свой законопроект по тому же вопросу (http://regulation.gov.ru/projects#npa=39415). Сравним эти три законопроекта.


КАК МИРОНОВ И НИЛОВ ХОТЯТ УПРОСТИТЬ ПРИЕМ В ГРАЖДАНСТВО ГРАЖДАН ДНР?

Законопроект справедливороссов имеет длинное наименование: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части упрощения порядка получения вида на жительство в Российской Федерации и гражданства Российской Федерации для отдельных категорий иностранных граждан». Предлагается внести изменения в два федеральных закона. Первый закон — о статусе иностранцев. Туда хотят внести изменение, согласно которому для граждан Украины не будет действовать правило о необходимости представления в пакете документов на получение вида на жительство в России документа об отказе от имеющегося гражданства или документа о невозможности отказа от гражданства иностранного государства. Внимательный читатель закона обнаружит, что положения, в которые вносятся изменения, действуют только для тех, кто признан носителем русского языка.

Второй закон — о гражданстве. Туда вносятся соответствующие изменения о том, что гражданам Украины достаточно направить в полномочный орган Украины заявление об отказе от гражданства. Больше никак подтверждать отказ от гражданства не нужно. Если данное изменение будет принято, то упрощенный порядок предоставления российского гражданства для украинцев будет упрощен ровно на одну процедуру чисто формального отказа от гражданства. Другие условия для получения российского гражданства сохраняются: это постоянное проживание в России (фактически – наличие вида на жительство) и признание носителем русского языка.

От существующей процедуры предложенная депутатами версия отличается тем, что не нужно никакого подтверждения от украинской стороны того факта, что гражданин отказался от гражданства. По законодательству Украины выход из украинского гражданства оформляется путем подачи комплекта документов, уплаты консульского сбора. Документы рассматриваются компетентным органом, затем президент Украины подписывает указ о выходе из гражданства, а человеку выдается справка. На данный момент власти Украины отказывают в выдаче такой справки. Таким образом, отказ от украинского гражданства по действующим нормам — действительно проблема.

Однако если российский законодатель сделает процедуру отказа от украинского гражданства уведомительной (именно это предлагают депутаты), то для Украины это не будет иметь никаких последствий. Де-юре Украина будет и дальше считать своими гражданами тех, кто направит уведомление об отказе от гражданства.


ЧТО ГОВОРИТ ОБ ОТКАЗЕ ОТ ГРАЖДАНСТВО МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО?

Надо также понимать, что при отказе от украинского гражданства на стадии получения вида на жительство в России человек становится лицом без гражданства. Он получает вид на жительство лица без гражданства, который будет не только служить разрешением на проживание в России, но и удостоверять личность лица без гражданства. Однако в международно-правовом смысле, поскольку национальный (украинский) порядок отказа от гражданства не соблюдается, Украина продолжит считать «отказников» своими гражданами, а значит, для остальных государств эти люди также могут оставаться гражданами Украины (при наличии украинского паспорта).

В международно-правовой практике есть правило, согласно которому государства стремятся минимизировать число лиц без гражданства, так как этот статус влечет неопределенности и для самих государств. В Европейской конвенции о гражданстве 1997 года закреплен принцип: «следует избегать безгражданства». Россия присоединилась к конвенции без ратификации (законопроект о ратификации «завис» в Думе с 1998 года). В российском законе о гражданстве записано следующее намерение: «Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации».

Однако существующее правовое регулирование, тот же федеральный закон «О гражданстве РФ», создает ситуации, когда иностранные граждане вынуждены отказываться от своего гражданства ради получения российского. При этом на какое-то время они становятся лицами без гражданства. Это явно противоречит принципу «избегать безгражданства». Более того, Европейская конвенция о гражданстве запрещает такой отказ от гражданства, при котором человек становится лицом без гражданства: «Каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданства при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства» (статья 8). Статья 16 Конвенции содержит требование к процедуре получения гражданства, согласно которому «Государство-участник не должно ставить условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или его утрату, если такой отказ или утрата невозможны или их нельзя обоснованно требовать». Частично эта норма нашла свое отражение в российском законе. Вот как звучит стандартная формулировка, следующая за требованием отказа от иного гражданства при обращении за российским гражданством: «Отказ от гражданства иностранного государства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации либо если отказ от гражданства иностранного государства невозможен в силу не зависящих от лица причин». Например, в случае с гражданами Украины можно было бы считать, что отказ от украинского гражданства невозможен именно по не зависящим от них причинам (органы власти не отвечают на обращения, и это на самом деле не зависит от воли граждан). Таким образом, менять в этой части надо не закон, а правоприменительную практику. Закон не препятствует тому, чтобы граждане Украины не представляли подтверждений отказа от гражданства от официальных властей. Достаточно было бы иметь разъяснения ФМС на предмет того, как понимать закон в этой части.

Учитывая международно-правовое регулирование, можно предположить, что законопроект справедливороссов не будет принят Думой в существующей редакции. Кроме того, формулировки законопроекта Сергея Миронова и Олега Нилова предполагают, что исключения будут сделаны для всех граждан Украины, независимо от того, прибыли они с территории, охваченных войной, или, например, с западной Украины. Такое регулирование может открыть возможности для провокаций. И конечно, такие изменения не остались бы незамеченными мировым сообществом, которое нашло бы очередной повод обвинить Россию в агрессии.


ЧТО ПРЕДЛАГАЕТ ФМС?

Выше мы пришли к выводу о том, что вопросы отказа от украинского гражданства могли бы быть разъяснены Федеральной миграционной службой. Однако законопроект о внесении изменений в закон о гражданстве, разработанный ФМС, касается уточнения категорий лиц, которые могут претендовать на упрощенный порядок получения российского гражданства. Разъяснений по поводу порядка отказа от гражданства в проекте нет. Предлагается всю ответственность за то, для кого будет действовать упрощенный порядок в исключительных случаях, возложить на главу государства. ФМС предлагает дополнить закон следующей нормой: «В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке … иностранные граждане и лица без гражданства и члены их семей (супруг, супруга, сын, дочь, мать, отец), прибывшие на территорию Российской Федерации, круг которых по категориям лиц и странам их постоянного проживания определяется Президентом Российской Федерации в силу исключительного характера ситуации». Это означает, что именно Президент РФ должен издать указ, в котором будет решена судьба граждан Украины, «прибывших в экстренном массовом порядке». Формулировка законопроекта предполагает, что под «упрощенку» могут попасть не только украинцы, но и граждане других государств. Означает ли это, что Россия готовится к очередным волнам беженцев, например, из Приднестровья? Конечно, предлагаемая ФМС формулировка универсальная и гибкая, она позволит приспособить закон к различным жизненным ситуациям. В этом плюс законопроекта.

Как именно предлагается упростить порядок получения гражданства иностранцам, круг которых должен будет определить Президент РФ? ФМС говорит об отмене требований, «предусмотренных пунктами "а", "в" и "д" части первой статьи 13 настоящего Федерального закона» (закона о гражданстве — прим. автора). Пункт «а» — это ценз оседлости: претендент на российское гражданство должен жить в России непрерывно в течение пяти лет со дня получения вида на жительство. Пункт «в» — это имущественный ценз: будущий россиянин должен иметь законный источник средств к существованию. Пункт «д» — это языковой ценз: потенциальный гражданин России должен владеть русским языком (сдать экзамен). При этом требование об отказе от имеющегося гражданства сохраняется. Предлагаемое освобождение граждан Украины от указанных цензов фактически по уровню «привилегий» приравнивает их к участникам программы содействия переселению соотечественников, на которых тоже не распространяются эти цензы. Однако если для получения статуса участника программы переселения еще надо потрудиться, то для граждан Украины больше никаких условий не ставится. Если немного преувеличить, то окажется, что освобождение от трех цензов означает вообще отсутствие каких-либо требований для получения российского гражданства. Упускаем, как малозначительные, требования дать честное слово быть законопослушным и написать заявление об отказе от иного гражданства. Конечно, если с отказом от украинского гражданства все так сложно, как описано в пояснительной записке Миронова и Нилова, то это требование может быть и не малозначительным. В любом случае, непонятно, почему ФМС обошли стороной этот вопрос.

Еще одним плюсом законопроекта можно назвать установление срока, в течение которого должно быть рассмотрено заявление претендента на российское гражданство и ему должен быть дан ответ. Такой срок составляет три месяца, и он распространяется не только на привилегированных лиц из президентского перечня, но и на носителей русского языка и участников программы переселения соотечественников. Если предлагаемое снижение требований к претендентам на гражданство из президентского перечня можно обсуждать, то установление конкретного сжатого срока можно однозначно поддержать. Представляется, что данный срок следовало бы установить независимо от введения новой категории лиц, имеющих право на упрощенный порядок получения российского гражданства.


ДОЛЖНЫ ЛИ УКРАИНЦЫ, ПРЕТЕНДУЮЩИЕ НА РОССИЙСКОЕ ГРАЖДАНСТВО, ЗНАТЬ РУССКИЙ ЯЗЫК?

Депутаты Законодательного Собрания Челябинской области предлагают дополнить закон о статусе иностранцев нормой о том, что «граждане Украины, постоянно проживающие на территории Украины и прибывшие на территорию Российской Федерации в экстренном порядке», освобождаются от подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации при подаче заявления о выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство. Обоснование у депутатов фактически одно: необходимость сдавать экзамены «влечет за собой значительные временные и материальные затраты» для украинцев. Однако общность языка – это важный цивилизационный признак, в том числе для идентификации человека как соотечественника.

Не будем забывать о том, что и сейчас по закону есть множество категорий граждан, которым не придется сдавать экзамен по русскому, истории и основам законодательства РФ. Так, экзамен не надо сдавать следующим категориям:

- тем, кто закончил как минимум школу на территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 года (и имеет документ государственного образца);

- тем, кто получил образование в России после 1 сентября 1991 года;

- недееспособные или ограниченно дееспособные иностранцы;

- несовершеннолетние;

- пенсионеры (мужчины от 65 лет, женщины от 60 лет);

- участники госпрограммы переселения соотечественников и члены их семей;

- высококвалифицированные специалисты и члены их семей;

- носители русского языка;

- ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории России.

Теоретически, многие граждане Украины, желающие получить российское гражданство, могут попадать в вышеуказанные категории. Например, большинство тех, кто старше 40 лет, получил образование в бывшем СССР. Если посчитать, получается, что сдавать экзамены придется тем, кто родился в период примерно с 1973 по 1997 год (а это молодые и социально активные люди). В этом смысле, возможно, есть необходимость упросить экзаменационные процедуры и для этих граждан Украины. При этом следует обратить внимание на формулировку, которую используют Челябинские депутаты: граждане Украины, «прибывшие на территорию Российской Федерации в экстренном порядке». Однако в законодательстве РФ закрепилась иная формулировка в отношении таких граждан: «прибывшие на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке» (см., например, постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 года № 691, постановление Правительства РФ от 12 сентября 2014 года № 926).

Из рассмотренных законопроектов самые высокие шансы на принятие — у проекта ФМС, его будет вносить в Думу Правительство РФ. Когда это произойдет, точно неизвестно. Еще неизвестно, каким изменениям подвергнется замысел автора на стадии разработки. При обсуждении в Государственной Думе от первоначального варианта теоретически тоже может мало что остаться. Законопроект ФМС действительно способен повысить шансы украинцев получить российское гражданство в упрощенном порядке. Естественно, на это нужна политическая воля. Слабым местом законопроекта ФМС является отсылочная норма к указу Президента РФ, которым должен будет определяться круг иностранцев, претендующих на российское гражданство, по категориям лиц и странам их постоянного проживания. В какие сроки Президент РФ должен издать такой указ? Какого содержания будет этот указ? Все это Президент РФ определяет произвольно.

Осенью КПРФ также готовится внести очередной законопроект, касающийся упрощенного порядка предоставления российского гражданства жителям ДНР и ЛНР. Интернет уже полон слухами о выдаче российских паспортов жителям юго-востока Украины. В это время власти ЛНР давно выдают своим гражданам паспорта. ДНР также уже давно собиралась начать выдавать паспорта своим гражданам, но теперь проявляет осторожность в такого рода заявлениях и оглядывается на Россию. Пока официальная Россия, как и ранее, не демонстрирует какой-то внятной позиции по поводу русских людей, оказавшихся под огнем, домыслы вперемежку с крупицами правды используются против России ее врагами.


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ:

Какая польза от советского гражданства?

Два гражданства — механизм, позволяющий соотечественникам жить в орбите России

Что делает Правительство для беженцев?

Беженцы Донбасса: декларации и реализация






Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
1458
7170
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика