Законодательные итоги 2016 года

Законодательные итоги 2016 года

Автор Александр Андреевич Гаганов — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.

РАБОТА ДУМЫ В ЦИФРАХ

Темпы и объемы работ законодателя практически не снизились по сравнению с предыдущим годом, несмотря на прошедшие выборы депутатов нового созыва. Точные сравнительные подсчеты делать рано, потому что у депутатов еще есть время на то, чтобы принять новые законы. Но в целом количественные соотношения с предыдущими годами уже можно проанализировать.

Обычной тенденцией законодательного процесса являются увеличение объема вносимых и принимаемых законопроектов под конец полномочий депутатского созыва и под конец года. Однако в этот раз пик активности депутатов пришелся на 2014 год, с 2015 года их активность стала снижаться (рис. 1). В 2014 году повышенной активностью отличились не только федеральные депутаты, но и Правительство РФ, и региональные парламенты. Правда, рост их активности был плавным.

Рис. 1. Сводные данные о количестве внесенных в Государственную Думу, принятых ею и отклоненных проектов законов за 20112016 годы (по данным АСОЗД)

Результативность напрямую зависит от активности субъектов права законодательной инициативы: больше вносят законопроектов — больше принимают. В конце года часто принимаются все законопроекты, стоящие в плане и прошедшие первое-второе чтения и готовые к третьему чтению. Далее Президент РФ подписывает принятые Думой и одобренные Советом Федерации законы — обычно все законы с последнего заседания Думы в течение двух недель. Поэтому часть законов, принятых в этом году, неизбежно пойдут в зачет следующего года, так как будут подписаны уже в январе.

В 2016 году было отклонено всего три закона, принятых Государственной Думой. Все вето были со стороны Совета Федерации: от Президента РФ вето ждали (например, в отношении «пакета Яровой»), но не дождались. Этот показатель сравнительно низок.

Активность депутатов Государственной Думы сохранилась на достаточно высоком уровне и существенно превышает показатели на начало работы созыва (20112012 годов). Относительно большое число депутатов обеспечивает их лидерские позиции по количеству законодательных инициатив среди всех субъектов права законодательной инициативы. В два раза меньшую активность проявляют региональные парламенты (их 85, то есть более чем в 5 раз меньше, чем депутатов Госдумы).

Интересно, что почти все субъекты права законодательной инициативы демонстрируют примерно одинаковую динамику активности: в законодательном сегменте субъектов (депутаты Госдумы, региональные депутаты, члены Совета Федерации) наблюдаются одинаковые дуги графика (рис. 2).

Рис. 2. Активность субъектов права законодательной инициативы за 20112016 годы (по данным АСОЗД)

При этом только федеральные депутаты показали резкий рост активности и пик в 2014 году, поведение остальных субъектов было более плавным. Нужно отметить, что в 2016 году по федеральным депутатам показатели активности в основном были достигнуты за счет шестого созыва: седьмой созыв еще не успел как следует поработать.

Правительство РФ показало небольшое падение активности в 2015 году с последующим восстановлением своих позиций в 2016 году. Аналогичную динамику показал Президент РФ, его показатели в 2016 году возросли: на сегодня он внес 45 законопроектов в Думу, почти три четверти из них уже стали законами.

Рост активности Президента РФ может быть обусловлен предстоящими президентскими выборами. Например, на предыдущем президентском сроке пик законотворческой активности Президента приходился на 2010 год (72 законопроекта) — за два года до выборов. Дать прогноз на следующий год затруднительно: в текущем президентском сроке полномочий глава государства демонстрирует обратную динамику активности: если в период 20042008 годов законотворческая активность Президента РФ плавно росла, то в 20082012 годах она росла в первой половине срока полномочий и падала во второй. В настоящем сроке активность Президента РФ падала к 2015 году, а в этом году восстановилась на уровне выше прежнего.

Следует учитывать, что Президент по-прежнему пользуется возможностью вносить законопроекты через Правительство РФ, поэтому ему необязательно использовать свое право законодательной инициативы. Вероятно, для придания большего веса своим инициативам, Президент нечасто использует это право. Как и прежде, большинство его инициатив — ратификации международных договоров.

Из высших судов активность проявляет только Верховный Суд. Конституционный Суд уже который год не пользуется своим правом законодательной инициативы. Законы, касающиеся деятельности Конституционного Суда, иногда вносит Президент РФ. Это свидетельствует о согласии в действиях и мнениях между Конституционным Судом и Администрацией Президента.

Рис. 3. Результативность субъектов права законодательной инициативы за 2011–2016 годы (по данным АСОЗД)

График результативности субъектов права законодательной (рис. 3) инициативы в целом не показывает ничего необычного. По-прежнему лидирует Правительство РФ — большая часть его инициатив становится законами. Далее идут депутаты Госдумы (все по тому же принципу «больше вносишь — больше принимается»). Низкий уровень результативности показали региональные парламенты. Сравнительно высокие активность и результативность демонстрирует Верховный Суд РФ: в этом году были приняты некоторые его законопроекты, внесенные в предыдущие годы, поэтому результативности Суда составила более 100%.

По-прежнему провален региональный сегмент законотворчество: инициативы субъектов Федерации редко становятся законами. На этом фоне интересно выглядит график результативности Верховного Суда: то ли Суд пишет такие хорошие законы, то ли они заранее согласованы с Администрацией Президента, откуда в Думу поступает команда на принятие всех инициатив Суда.

Рис. 4. Сравнительная активность фракций в Государственной Думе: количество внесенных законопроектов в 2016 году (по данным АСОЗД)

Справедливая Россия немного опередила Единую Россию по количеству внесенных законопроектов, несмотря на значительное численное превосходство последней и несмотря на то, что темпы работы фракции упали по сравнению с предыдущим годом (рис. 4). Все фракции дружно показали снижение активности в 2016 году по сравнению с 2015 годом. Максимально снизила темпы работы Единая Россия, опустившись на уровень, сопоставимый с другими фракциями. При этом пик активности 2014 года у Единой России практически растянулся и на 2015 год. Существенное падение активности в 2016 году может быть связано с подготовкой к выборам.

Рис. 5. Сравнительная результативность фракций в Государственной Думе: количество внесенных законопроектов в 2016 году (по данным АСОЗД)

В 2016 году лишь две фракции немного увеличили свою результативность по сравнению с предыдущим годом: Единая Россия и КПРФ (рис. 5). Снижение результативности напрямую связано со снижением активности. С другой стороны, перед выборами депутаты обычно стараются внести в Думу все, что не успели за созыв: есть риск не избраться. В целом активность и результативность фракций лежат в пределах средних значений. Самой результативной фракцией является Единая Россия, это связано с тем, что в ней больше всего депутатов. Прирост численности фракции после выборов 2016 года пока не дал результата в виде повышения законотворческой активности фракции.

Вообще, получается, что пик активности депутатов пришелся на 2014 год, выдерживать высокие темпы работы «бешеного принтера» Дума не смогла, да и смысла в этом особого нет. Повышенная активность не прибавила популярности депутатам, наоборот, над «бешеным принтером» открыто смеялись. В то же время пик 2014 года был связан с активностью всех субъектов права законодательной инициативы, а не только депутатов (рис. 6). Пик активности предыдущего созыва также случился за два года до выборов. Третий и четвертый созывы, напротив, наращивали темпы работы к концу своих полномочий.

Рис. 6. Активность субъектов права законодательной инициативы 1994–2016 года (по данным АСОЗД)

Принимая в 2014 году закон о выборах депутатов Государственной Думы, предусматривавший смешанную избирательную систему на выборах 2016 года, депутаты КПРФ, ЛДПР и Справедливой России вполне могли осознавать, что после выборов седьмого созыва далеко не все из них попадут в новую Думу. Однако это, похоже, никак не повлияло на их активность в Думе: они не стали разрабатывать больше законопроектов, чтобы воплотить в жизнь программы своих партий. Теоретически, есть вероятность, что депутаты перешли на активную работу с электоратом, но все же основная их деятельность — законотворчество в интересах избирателей. Получается, что партии (которые не Единая Россия) знают о своих невысоких шансах получить более-менее значимое количество мест в Думе, и повлиять на это количество они тоже не в состоянии.

Тренды активности депутатов формируются как будто случайным образом, подчиняясь общим для всех субъектов права законодательной инициативы трендам. Например, рост активности в 20122014 годах был характерен как для федеральных депутатов, так и для региональных парламентов, Правительства РФ и членов Совета Федерации. Активность Президента РФ в это время падала.


ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ СЕДЬМОГО СОЗЫВА

Федеральные выборы депутатов 2016 года прошли по смешанной избирательной системе, предыдущие два созыва избирались по пропорциональной системе. Смена избирательной системы ожидаемо привела к упрочению позиций Единой России в Госдуме.

Рис. 7. Искажение воли избирателей в зависимости от вида избирательной системы

Смешанная избирательная система приводит к тому, что «партия власти» получает наибольшее количество мест в парламенте (в том числе за счет правил перераспределения голосов избирателей, отданных за партии, не прошедшие в парламент) (рис. 7). При этом неизбежно снижается представительность Государственной Думы. Половина депутатов, избранных по мажоритарной системе, по определению представляют меньшинство избирателей. В России так называемые «независимые депутаты» нередко на самом деле поддерживаются партией власти и после выборов пополняют соответствующую фракцию в Думе.

После выборов 2004 года Единая Россия пользовалась поддержкой в обществе. Чтобы усилить свои позиции в парламенте, было принято решение изменить избирательную систему к выборам 2007 года на пропорциональную. При пропорциональной системе партия, лидирующая на выборах, получает большее количество дополнительных голосов от перераспределения голосов избирателей, отданных за партии, не прошедшие в парламент.

Таким образом, Единой России удалось получить конституционное большинство на выборах 2007 года. Однако к выборам 2011 года популярность Единой России стала падать, и пропорциональная система не оправдала себя: позиции партии в Госдуме были ослаблены. Поэтому к выборам 2016 года была восстановлена смешанная избирательная система, позволившая Единой России укрепиться за счет одномандатников, в том числе «независимых». При этом остальные партии получают меньше мест в парламенте, чем они получили бы при пропорциональной системе. Таким образом, смена избирательной системы сама собой является инструментом для обеспечения максимального количества голосов на выборах для партии власти. Принятие в 2014 году нового закона о выборах депутатов Государственной Думы и выборы 2016 года это доказали.

Партия власти, обладая конституционным большинством в Думе, способна принять любой избирательный закон в свою пользу. Она способна даже изменить Конституцию РФ. Успех на выборах 2007 года позволил в 2008 году провести поправки в Конституцию РФ, увеличивающие сроки полномочий депутатов и Президента РФ.


ЗАКОНЫ 2016 ГОДА, КОТОРЫЕ МЫ ЗАПОМНИМ НАДОЛГО (ТОП5)

Первое место по обсуждаемости занимают законы, известные как «пакет Яровой». В «пакет Яровой» вошли такие законы, как Федеральный закон от 06.07.2016 №374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О противодействии терроризму“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» и Федеральный закон от 06.07.2016 № 375-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности». Самым громким нововведением 374-ФЗ является обязанность операторов связи три года хранить логи и полгода хранить всю информацию. Это положение вступит в силу с 1 июля 2018 года, если только не будет изменено. Помимо того, что для такого хранения требуются огромные физические мощности, есть и другие проблемы с реализацией этой нормы. Например, совершенно непонятно, что делать со всей накопленной информацией: в таком массиве зашифрованных данных невозможно будет что-либо найти. В таком случае смысл нововведения будет утрачен.

375-ФЗ ужесточил ответственность за экстремистские преступления. Однако самой спорной статьей в законе является новая статья 205.6 Уголовного кодекса РФ о недонесении о преступлении террористической направленности.

Второе место в нашем рейтинге занимает закон о войсках Национальной гвардии от 03.07.2016 №226-ФЗ. Нацгвардия пришла на смену внутренним войскам, входившим в систему МВД, а также забрала некоторые полномочия у полиции. Национальная гвардия получает более широкие полномочия и возможности, чем полиция и внутренние войска. Однако эти более широкие возможности кроются в ряде деталей закона, а не в перечнях полномочий, которые можно считать во многом схожими.

В отличие от внутренних войск национальную гвардию можно использовать для пресечения несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования ненасильственного характера.

От полиции и внутренних войск нацгвардию отличает и прямое руководство Президента РФ. Президент РФ единолично назначает и увольняет главнокомандующего нацгвардией. Такая схема подчинения роднит нацгвардию с ФСБ. Таким образом, нацгвардия усиливает личную власть Президента РФ.

Нацгвардия «заточена» на охрану общественного порядка (видимо, в части противодействия массовым беспорядкам), охрану спецобъектов (их перечень разрабатывает Правительство РФ), борьбу с терроризмом и экстремизмом. В этом году Нацгвардия, можно сказать, еще никак себя не проявила, очевидно, ее потенциал ориентирован на ближайшее будущее.

Остальные законы вызвали гораздо меньший резонанс, однако их тоже нельзя недооценивать.

По поручению Президента РФ Федеральным законом от 02.06.2016 №179-ФЗ было уточнено понятие политической деятельности. Вместо того чтобы сделать его более конкретным, оно было только расширено. Сейчас это понятие используется в основном для определения «иностранных агентов», однако неизвестно, в каких целях оно будет использоваться далее: возможно, для борьбы с политическими противниками.

Законом со скрытым потенциалом борьбы с политическими оппонентами можно считать также закон от 23.06.2016 №182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Однако, с другой стороны, закон поднимает важную ценностную повестку.

Ключевые понятия закона («антиобщественное поведение», «общепринятые нормы поведения, морали», «причины и условия, способствующие совершению правонарушений») не соответствуют принципу правовой определенности: это затрудняет адекватное применение закона и создает риск произвола и злоупотреблений со стороны властей. Антиобщественное поведение может нарушать: 1) общепринятые нормы поведения; 2) общепринятые нормы морали; 3) общепринятые нормы права; 4) законные интересы других лиц. При этом попытку законодателя внедрить в закон представления о важности моральных правил можно считать не слишком удачной, но стоит поддержать само обращение к ценностям такого порядка.

Федеральный закон от 01.05.2016 №119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также может повлечь далеко идущие последствия. Закон предусматривает предоставление гражданам гектара земли на Дальнем Востоке в безвозмездное пользование на 5 лет с правом последующего оформления в собственность или в аренду. В настоящее время иностранцы не могут воспользоваться преимуществами этого закона, однако такого рода риски нельзя полностью исключать.


ВЫВОДЫ

1. Численные показатели работы законодателя в целом сопоставимы с показателями за предыдущий год. После пика 2014 года пошло неизбежное снижение активности Думы. Складывается впечатление, что в этот раз выборы не оказали особого влияния на законотворческую деятельность депутатов, как будто от ее качественных и количественных характеристик совершенно не зависит, будут они избраны на следующий срок или нет. Видимо, так и есть — не зависит.

2. Единая Россия, пользуясь своим доминирующим положением в Думе, в 2014 году провела принятие закона о выборах, вернувшего смешанную избирательную систему. Это позволило ей на выборах 2016 года получить конституционное большинство в Думе. Это означает, что Единая Россия может принять практически любой закон или даже поправку к Конституции РФ. Также прошедшие выборы снизили представительность Думы. Впервые за много лет прошедшие в Думу единичные кандидаты от непарламентских партий — не в счет.

3. 2016 год запомнится нам в основном «законами Яровой». Однако если в этом году возмущались лишь их содержанием, то возможно в недалеком будущем будут возмущаться их применением.


ЕЩЁ ПО ТЕМЕ

Законы — 2016: вызовы и планы

Антитеррористический закон Яровой принят: что нового?

Итоги работы последней сессии Государственной Думы шестого созыва

Итоги 2015 года: законодательный процесс

Законодательные итоги 2014 года



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
816
2241
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика