Законопроект о реновации пятиэтажек: перевод с юридического

Законопроект о реновации пятиэтажек: перевод с юридического

Автор Александр Андреевич Гаганов — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.

ТОЛЬКО ЛИ ПЯТИЭТАЖКИ ПОДПАДАЮТ ПОД РЕНОВАЦИЮ?

В законопроекте №120505–7 нет слова «пятиэтажка» или «пятиэтажный». Это означает, что закон может быть применен к домам любой этажности. Эти слова есть только в пояснительной записке. Также речь не идет о неких «хрущевках», что говорит о возможности «реновации» домов любого года постройки.

В законопроекте используется другой термин: «многоквартирные дома первого периода индустриального домостроения». Однако в федеральном законодательстве не используется и не раскрывается понятие «первого периода индустриального домостроения».

Это создает неопределенность как в отношении предмета законопроекта, так и в отношении нового полномочия органов власти города Москвы. Само полномочие сформулировано следующим образом: органы власти «определяют перечень серий и шифров проектов многоквартирных домов первого периода индустриального домостроения, которые подлежат сносу». В следующем абзаце возможности для пополнения перечня домов под снос расширяются: «определяют перечни многоквартирных домов, которые попадают в границы подлежащей реновации территории, являются аналогичными по своим конструктивным характеристикам многоквартирным домам», которые вошли в перечни под снос. Здесь уже речь не идет о первом периоде индустриального домостроения, что также подтверждает возможность сносить в рамках реновации не только «хрущевки».


ЧТО ТАКОЕ РЕНОВАЦИЯ?

В документе нет определения понятия «реновация», хотя сам термин активно используется по всему тексту. В Градостроительном кодексе РФ и других федеральных законах понятие реновации не раскрывается, даже сам термин не упоминается. В ряде федеральных актов термин «реновация» используется в контексте электрических сетей. В СП 249.1325800.2016 «Свод правил. Коммуникации подземные. Проектирование и строительство закрытым и открытым способами» есть следующее определение понятия реновации: «реновация (восстановление) коммуникации (трубопровода) — бестраншейная технология восстановления (замены) коммуникации на всем ее протяжении, выполняемая без или с разрушением старой коммуникации».

В СП 147.13330.2012 «Свод правил. Здания для учреждений социального обслуживания. Правила реконструкции» дается понятие реновации, которое подходит к ситуации с пятиэтажками: «реновация здания — комплекс взаимосвязанных строительных работ, включающий в себя полную реконструкцию объекта, его дальнейшую адаптацию к новым потребностям, изменение функционального назначения».
Московское законодательство изобилует загадочным словом «реновация», но привязки к федеральному законодательству в этой части не имеет.

В 1994 году Правительство РФ утвердило документ под названием «Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации (основные положения)», в котором также встречается слово «реновация», но всего один раз в контексте сохранения памятников истории, культуры, архитектуры и градостроительства. В более свежем документе 2016 года, Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в РФ на период до 2020 года, реновация упоминается также один раз, однако в более серьезном программном контексте: «Целью государственной политики в сфере ликвидации аварийного жилищного фонда является создание постоянно действующей системы реновации жилищного фонда, основанной на принципах государственной поддержки социально незащищенных категорий граждан и реализации прав собственников при переселении из аварийного жилищного фонда». То есть согласно Стратегии реновация применяется в отношении аварийного жилья. Несмотря на то, что по смыслу Стратегия должна быть концептуальным документом, на котором будет основываться развитие законодательства, она не учтена при разработке законопроекта. Это может быть связано с тем, что статус Стратегии задан видом правового акта, которым она утверждена — распоряжением Правительства РФ (это ненормативный подзаконный акт).

Понятия, которые приведены в федеральном законодательстве, мало что проясняют в смысле предмета проекта федерального закона. Понятие такого уровня должно содержаться в документе уровня Градостроительного кодекса РФ. Однако законопроект не предлагает соответствующих изменений в кодекс.

Неужели такой важный вопрос, как реновация жилищного фонда, прошел мимо федерального законодателя? Оказывается, не прошел.

В Градостроительном кодексе РФ есть другое понятие — «развитие застроенных территорий» (статьи 46.1 — 46.3 были введены в Градостроительный кодекс РФ в 2006 году). Также есть «комплексное развитие территорий». Что же, депутаты не знали, что федеральный закон использует другое понятие вместо «реновации»? Знали и сознательно размежевали эти понятия, чтобы узаконить иную практику, идущую вразрез с действующим регулированием.
В пояснительной записке к законопроекту о реновации примерно так и сказано: «Реновация сложившейся застройки возможна исключительно с использованием двух предусмотренных Градостроительным кодексом РФ механизмов: развитие застроенных территорий и комплексное развитие территории. Однако использование указанных инструментов не позволяет эффективно реализовать программу реновации жилищного фонда». При этом толком не объясняется, почему эти процедуры не подходят для решения вопроса с пятиэтажками.

В отзыве Правительства РФ законодателям рекомендовано уточнить понятие «реновация», а также ряд других вопросов. Несмотря на целый ряд принципиальных рекомендаций по проекту Правительство в целом поддержало законопроект.


ПОПАДУТ ЛИ ПОД РЕНОВАЦИЮ НОВЫЕ ДОМА?

Авторы законопроекта отмечают и другое отличие реновации от существующих процедур: «Применение при реновации жилищного фонда правовых механизмов переселения из аварийного жилья невозможно к тем домам, которые морально и физически устарели, являются ветхими, но формально не соответствуют установленным законодательством РФ объективным технологическим критериям аварийности и не могут быть признаны аварийными в порядке, установленном Правительством РФ». Очень интересно, каким образом ветхое или аварийное жилье будет формально не соответствовать критериям аварийности? Если оно не соответствует критериям аварийности, то чисто логически, оно и не является аварийным. Либо что это за критерии, которые фактически аварийное или ветхое жилье не позволяют признать таковым-де-юре?

В законопроекте ничего не говорится о том, что дома, подлежащие реновации, должны быть ветхими или аварийными, таких слов в тексте нет. Это означает, что под реновацию можно отдать любой дом, даже новый.


РАВНОЦЕННОЕ ИЛИ РАВНОЗНАЧНОЕ ЖИЛЬЕ?

В 2006 году закон № 232-ФЗ, дополнивший Градостроительный кодекс РФ новыми статьями, принимался в целях «устранения административных барьеров и создания условий для увеличения объемов жилищного строительства» (из наименования законопроекта № 317064–4). То есть по сути цели изменений 2006 года и нынешних совпадают. Не совпадают средства. Напомним, что 232-ФЗ принимался в рамках реализации нацпроекта «Доступное жилье», который тихо сошел на нет.

Законом 2006 года, как указывалось в пояснительной записке к нему, «в целях защиты прав граждан… вносятся изменения в Жилищный кодекс РФ, предусматривающие, помимо выкупа жилого помещения, возможность предоставления гражданину равноценного жилого помещения взамен изымаемого». Ключевое слово здесь — «равноценное» жилое помещение, что соответствует части 3 статьи 35 Конституции РФ. Часть 3 статьи 35 Конституции РФ достойна того, чтобы воспроизвести ее здесь полностью: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Но часть 3 статьи 35 Конституции РФ оказалась недостойна того, чтобы хоть как-то воспроизвести ее в законе о реновации.

Законопроект о реновации дополняет закон «О статусе столицы Российской Федерации» новой статьей 7.3, которая разъясняет, что такое равнозначное (но не равноценное) жилье. Согласно новой норме «гражданам, освобождающим жилые помещения в многоквартирных домах, включенных в решение о реновации, в целях обеспечения их жилищных прав предоставляются равнозначные жилые помещения. При этом под равнозначным жилым помещением понимается благоустроенное жилое помещение, жилая и общая площадь которого не меньше соответственно жилой и общей площади освобождаемого жилого помещения и количество комнат в котором соответствует количеству комнат в освобождаемом жилом помещении. Равнозначное жилое помещение должно быть расположено в районе города Москвы, в котором расположен соответствующий многоквартирный дом, включенный в решение о реновации, либо в районах города Москвы, прилегающих к указанному району и находящихся в том же административном округе города Москвы».
Для того чтобы не входить в противоречие с нормами Жилищного кодекса РФ, которые соответствуют Конституции РФ, в законопроекте есть еще одна хитрая норма. В закон о введении в действие Жилищного кодекса РФ вносятся изменения, по которым Жилищный кодекс РФ не применяется к отношениям, возникающим при реновации в Москве (аналогичная схема использована в законопроекте с Градостроительным кодексом РФ). Именно так надо понимать новую статью 26 закона о введении в действие ЖК РФ, которая гласит, что «особенности обеспечения жилищных прав граждан в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве… устанавливаются Законом РФ от 15 апреля 1993 года № 4802–1 „О статусе столицы РФ“ и принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы». Иными словами, конституционное равноправие субъектов РФ и вообще верховенство федеральной Конституции в очередной раз приобретают странные формы, когда одному субъекту РФ разрешается принимать свои законы вместо федеральных. Предложения депутатов противоречат также конституционному разграничению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Об этих противоречиях Конституции РФ очень аккуратно высказались юристы Правового управления Аппарата Государственной Думы в своем заключении по этому законопроекту.

По их мнению, «положения проекта, в соответствии с которыми органы государственной власти города Москвы наделяются полномочиями по регулированию отдельных правоотношений по вопросам исключительного ведения РФ… и положения о приоритете нормативных правовых актов города Москвы перед положениями нормативных правовых актов Российской Федерации… нуждаются в уточнении». Другие не менее одиозные положения законопроекта, например, предусмотренное проектом «выселение, освобождение помещения, прекращение права собственности на него в судебном порядке без какого-либо возмещения», по мнению правовиков, «нуждаются в дополнительном обсуждении». За этими словами «нуждаются в уточнении», «нуждаются в обсуждении» так и видятся удивленные глаза юристов, в которых читается немой вопрос: «Вы что там совсем совесть потеряли?» (в других выражениях, конечно). Примерно так же интеллигентно реагирует МИД на бомбежки мирного населения, «выражая обеспокоенность».


ПОЧЕМУ МОСКВА?

Авторы законопроекта использовали интересный прием законодательной техники: основные изменения вносятся в закон о статусе столицы РФ. Однако даже беглый просмотр закона о статусе столицы позволяет понять, что этот закон не подходит для тех изменений, которые в него собираются внести. Говоря юридическим языком: отношения, которые являются предметом законопроекта, не связаны с осуществлением городом Москвой функций столицы РФ. То есть реновация пятиэтажек — не предмет закона о статусе столицы.

Логично было бы вносить соответствующие изменения в профильные законы — Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, либо принимать отдельный закон о реновации (а не закон о внесении изменений). Изменения в другие законы, конечно, потребовались бы в любом случае, но в рамках приведения в соответствии с законом о реновации. Более того, Градостроительный кодекс РФ обладает особой юридической силой по сравнению с обычным федеральным законом. В статье 3 Градостроительного кодекса РФ говорится, что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу. Это означает, что и закон о реновации, и тем более законы города Москвы должны полностью соответствовать Градостроительному кодексу РФ.
В то же время для наших законодателей не проблема внести изменения в Градостроительный кодекс, чтобы не было противоречий. Но они этого не сделали, выбрав своей мишенью закон о статусе Москвы.

Законопроект также не соответствует Гражданскому процессуальному кодексу РФ (например, в части немедленного исполнения судебного решения), кроме того, процессуальные нормы могут быть только в ГПК, но не в законе о реновации.

Для того чтобы понять, почему принимается законопроект о реновации именно в Москве, надо задаться вопросом: мог бы это быть какой-то другой город, возможно, в порядке эксперимента. Например, в Московской области, прежде чем менять организацию местного самоуправления по всей области, принимали закон «О Московском областном государственном правовом эксперименте в сфере местного самоуправления в Каширском районе Московской области» (1997 год). В 1997 году проводился и другой эксперимент, но на федеральном уровне, с принятием Федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери». Экспериментальный закон был и в Москве в 1999 году: «Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде». В этот раз о постановке экспериментов на Москве речи нет, но вероятность того, что на Москве «потренируются», а потом распространят эту практику на всю Россию, существует.

Теоретически на месте Москвы в законопроекте мог быть другой город федерального значения (Санкт-Петербург или Севастополь) — у таких городов есть статус субъекта РФ и возможность принимать свои законы. Тогда можно было бы в отраслевые законы включить нормы об «особенностях реновации в городах федерального значения», или в конкретном таком городе. Насколько корректно это можно было бы сделать юридически, мы сейчас не будем рассуждать, просто констатируем такую возможность.

Могла ли на месте Москвы оказаться, например, Тверь и Тверская область? Теоретически Тверская область — равноправный субъект РФ, как и Москва. Значит, если можно сделать исключение из федерального правового регулирования для Москвы, по этой логике так можно сделать и для другого субъекта РФ. Только есть ли в этом смысл? В Москве-то земля под пятиэтажками стоит дороже, чем в Твери.

Авторы законопроекта используют следующую схему внедрения особой процедуры «реновации» многоквартирных домов. В федеральный закон, в котором указаны полномочия органов государственной власти Москвы (связанные с осуществлением функций столицы), записываются дополнительные полномочия, причем без необходимого финансирования этих полномочий. В этот же закон включаются дополнительные статьи о порядке проведения реновации именно в Москве, что представляется как особенное правовое регулирование, связанное со столичным статусом, — и это при том, что общего порядка реновации на федеральном уровне не существует.

Правовое регулирование собственно реновации в Москве отдается на откуп столичным властям. В другие законы вносятся изменения, которые исключают действие норм федеральных законов в отношении реновации в Москве. Такая схема передачи полномочий по регулированию тех или иных вопросов на уровень субъектов Федерации теоретически могла бы быть применена для любого субъекта РФ — с той лишь разницей, что у остальных субъектов нет отдельных федеральных законов об их статусе.

Эта схема не соответствует Конституции РФ, поэтому применять ее на практике нельзя ни сейчас — в законе о реновации в Москве, ни когда бы то ни было — для других субъектов РФ.


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ

Московская реновация или проблема полутора миллионов россиян

Реновация в Москве: причины, последствия, альтернативные сценарии

Реновацию власти продавят

Кто принимает решения?



Вернуться на главную
*Экстремистские и террористические организации, запрещенные в Российской Федерации: «Свидетели Иеговы», Национал-Большевистская партия, «Правый сектор», «Украинская повстанческая армия» (УПА), «Исламское государство» (ИГ, ИГИЛ, ДАИШ), «Джабхат Фатх аш-Шам», «Джабхат ан-Нусра», «Аль-Каида», «УНА-УНСО», «Талибан», «Меджлис крымско-татарского народа», «Мизантропик Дивижн», «Братство» Корчинского, «Тризуб им. Степана Бандеры», «Организация украинских националистов» (ОУН), «Азов», «Террористическое сообщество «Сеть», АУЕ («Арестантский уклад един»)


Comment comments powered by HyperComments
1630
4290
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика