Законопроект о реновации пятиэтажек: перевод с юридического

Законопроект о реновации пятиэтажек: перевод с юридического

Автор Александр Андреевич Гаганов — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.

ТОЛЬКО ЛИ ПЯТИЭТАЖКИ ПОДПАДАЮТ ПОД РЕНОВАЦИЮ?

В законопроекте №120505–7 нет слова «пятиэтажка» или «пятиэтажный». Это означает, что закон может быть применен к домам любой этажности. Эти слова есть только в пояснительной записке. Также речь не идет о неких «хрущевках», что говорит о возможности «реновации» домов любого года постройки.

В законопроекте используется другой термин: «многоквартирные дома первого периода индустриального домостроения». Однако в федеральном законодательстве не используется и не раскрывается понятие «первого периода индустриального домостроения».

Это создает неопределенность как в отношении предмета законопроекта, так и в отношении нового полномочия органов власти города Москвы. Само полномочие сформулировано следующим образом: органы власти «определяют перечень серий и шифров проектов многоквартирных домов первого периода индустриального домостроения, которые подлежат сносу». В следующем абзаце возможности для пополнения перечня домов под снос расширяются: «определяют перечни многоквартирных домов, которые попадают в границы подлежащей реновации территории, являются аналогичными по своим конструктивным характеристикам многоквартирным домам», которые вошли в перечни под снос. Здесь уже речь не идет о первом периоде индустриального домостроения, что также подтверждает возможность сносить в рамках реновации не только «хрущевки».


ЧТО ТАКОЕ РЕНОВАЦИЯ?

В документе нет определения понятия «реновация», хотя сам термин активно используется по всему тексту. В Градостроительном кодексе РФ и других федеральных законах понятие реновации не раскрывается, даже сам термин не упоминается. В ряде федеральных актов термин «реновация» используется в контексте электрических сетей. В СП 249.1325800.2016 «Свод правил. Коммуникации подземные. Проектирование и строительство закрытым и открытым способами» есть следующее определение понятия реновации: «реновация (восстановление) коммуникации (трубопровода) — бестраншейная технология восстановления (замены) коммуникации на всем ее протяжении, выполняемая без или с разрушением старой коммуникации».

В СП 147.13330.2012 «Свод правил. Здания для учреждений социального обслуживания. Правила реконструкции» дается понятие реновации, которое подходит к ситуации с пятиэтажками: «реновация здания — комплекс взаимосвязанных строительных работ, включающий в себя полную реконструкцию объекта, его дальнейшую адаптацию к новым потребностям, изменение функционального назначения».
Московское законодательство изобилует загадочным словом «реновация», но привязки к федеральному законодательству в этой части не имеет.

В 1994 году Правительство РФ утвердило документ под названием «Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации (основные положения)», в котором также встречается слово «реновация», но всего один раз в контексте сохранения памятников истории, культуры, архитектуры и градостроительства. В более свежем документе 2016 года, Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в РФ на период до 2020 года, реновация упоминается также один раз, однако в более серьезном программном контексте: «Целью государственной политики в сфере ликвидации аварийного жилищного фонда является создание постоянно действующей системы реновации жилищного фонда, основанной на принципах государственной поддержки социально незащищенных категорий граждан и реализации прав собственников при переселении из аварийного жилищного фонда». То есть согласно Стратегии реновация применяется в отношении аварийного жилья. Несмотря на то, что по смыслу Стратегия должна быть концептуальным документом, на котором будет основываться развитие законодательства, она не учтена при разработке законопроекта. Это может быть связано с тем, что статус Стратегии задан видом правового акта, которым она утверждена — распоряжением Правительства РФ (это ненормативный подзаконный акт).

Понятия, которые приведены в федеральном законодательстве, мало что проясняют в смысле предмета проекта федерального закона. Понятие такого уровня должно содержаться в документе уровня Градостроительного кодекса РФ. Однако законопроект не предлагает соответствующих изменений в кодекс.

Неужели такой важный вопрос, как реновация жилищного фонда, прошел мимо федерального законодателя? Оказывается, не прошел.

В Градостроительном кодексе РФ есть другое понятие — «развитие застроенных территорий» (статьи 46.1 — 46.3 были введены в Градостроительный кодекс РФ в 2006 году). Также есть «комплексное развитие территорий». Что же, депутаты не знали, что федеральный закон использует другое понятие вместо «реновации»? Знали и сознательно размежевали эти понятия, чтобы узаконить иную практику, идущую вразрез с действующим регулированием.
В пояснительной записке к законопроекту о реновации примерно так и сказано: «Реновация сложившейся застройки возможна исключительно с использованием двух предусмотренных Градостроительным кодексом РФ механизмов: развитие застроенных территорий и комплексное развитие территории. Однако использование указанных инструментов не позволяет эффективно реализовать программу реновации жилищного фонда». При этом толком не объясняется, почему эти процедуры не подходят для решения вопроса с пятиэтажками.

В отзыве Правительства РФ законодателям рекомендовано уточнить понятие «реновация», а также ряд других вопросов. Несмотря на целый ряд принципиальных рекомендаций по проекту Правительство в целом поддержало законопроект.


ПОПАДУТ ЛИ ПОД РЕНОВАЦИЮ НОВЫЕ ДОМА?

Авторы законопроекта отмечают и другое отличие реновации от существующих процедур: «Применение при реновации жилищного фонда правовых механизмов переселения из аварийного жилья невозможно к тем домам, которые морально и физически устарели, являются ветхими, но формально не соответствуют установленным законодательством РФ объективным технологическим критериям аварийности и не могут быть признаны аварийными в порядке, установленном Правительством РФ». Очень интересно, каким образом ветхое или аварийное жилье будет формально не соответствовать критериям аварийности? Если оно не соответствует критериям аварийности, то чисто логически, оно и не является аварийным. Либо что это за критерии, которые фактически аварийное или ветхое жилье не позволяют признать таковым-де-юре?

В законопроекте ничего не говорится о том, что дома, подлежащие реновации, должны быть ветхими или аварийными, таких слов в тексте нет. Это означает, что под реновацию можно отдать любой дом, даже новый.


РАВНОЦЕННОЕ ИЛИ РАВНОЗНАЧНОЕ ЖИЛЬЕ?

В 2006 году закон № 232-ФЗ, дополнивший Градостроительный кодекс РФ новыми статьями, принимался в целях «устранения административных барьеров и создания условий для увеличения объемов жилищного строительства» (из наименования законопроекта № 317064–4). То есть по сути цели изменений 2006 года и нынешних совпадают. Не совпадают средства. Напомним, что 232-ФЗ принимался в рамках реализации нацпроекта «Доступное жилье», который тихо сошел на нет.

Законом 2006 года, как указывалось в пояснительной записке к нему, «в целях защиты прав граждан… вносятся изменения в Жилищный кодекс РФ, предусматривающие, помимо выкупа жилого помещения, возможность предоставления гражданину равноценного жилого помещения взамен изымаемого». Ключевое слово здесь — «равноценное» жилое помещение, что соответствует части 3 статьи 35 Конституции РФ. Часть 3 статьи 35 Конституции РФ достойна того, чтобы воспроизвести ее здесь полностью: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Но часть 3 статьи 35 Конституции РФ оказалась недостойна того, чтобы хоть как-то воспроизвести ее в законе о реновации.

Законопроект о реновации дополняет закон «О статусе столицы Российской Федерации» новой статьей 7.3, которая разъясняет, что такое равнозначное (но не равноценное) жилье. Согласно новой норме «гражданам, освобождающим жилые помещения в многоквартирных домах, включенных в решение о реновации, в целях обеспечения их жилищных прав предоставляются равнозначные жилые помещения. При этом под равнозначным жилым помещением понимается благоустроенное жилое помещение, жилая и общая площадь которого не меньше соответственно жилой и общей площади освобождаемого жилого помещения и количество комнат в котором соответствует количеству комнат в освобождаемом жилом помещении. Равнозначное жилое помещение должно быть расположено в районе города Москвы, в котором расположен соответствующий многоквартирный дом, включенный в решение о реновации, либо в районах города Москвы, прилегающих к указанному району и находящихся в том же административном округе города Москвы».
Для того чтобы не входить в противоречие с нормами Жилищного кодекса РФ, которые соответствуют Конституции РФ, в законопроекте есть еще одна хитрая норма. В закон о введении в действие Жилищного кодекса РФ вносятся изменения, по которым Жилищный кодекс РФ не применяется к отношениям, возникающим при реновации в Москве (аналогичная схема использована в законопроекте с Градостроительным кодексом РФ). Именно так надо понимать новую статью 26 закона о введении в действие ЖК РФ, которая гласит, что «особенности обеспечения жилищных прав граждан в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве… устанавливаются Законом РФ от 15 апреля 1993 года № 4802–1 „О статусе столицы РФ“ и принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы». Иными словами, конституционное равноправие субъектов РФ и вообще верховенство федеральной Конституции в очередной раз приобретают странные формы, когда одному субъекту РФ разрешается принимать свои законы вместо федеральных. Предложения депутатов противоречат также конституционному разграничению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Об этих противоречиях Конституции РФ очень аккуратно высказались юристы Правового управления Аппарата Государственной Думы в своем заключении по этому законопроекту.

По их мнению, «положения проекта, в соответствии с которыми органы государственной власти города Москвы наделяются полномочиями по регулированию отдельных правоотношений по вопросам исключительного ведения РФ… и положения о приоритете нормативных правовых актов города Москвы перед положениями нормативных правовых актов Российской Федерации… нуждаются в уточнении». Другие не менее одиозные положения законопроекта, например, предусмотренное проектом «выселение, освобождение помещения, прекращение права собственности на него в судебном порядке без какого-либо возмещения», по мнению правовиков, «нуждаются в дополнительном обсуждении». За этими словами «нуждаются в уточнении», «нуждаются в обсуждении» так и видятся удивленные глаза юристов, в которых читается немой вопрос: «Вы что там совсем совесть потеряли?» (в других выражениях, конечно). Примерно так же интеллигентно реагирует МИД на бомбежки мирного населения, «выражая обеспокоенность».


ПОЧЕМУ МОСКВА?

Авторы законопроекта использовали интересный прием законодательной техники: основные изменения вносятся в закон о статусе столицы РФ. Однако даже беглый просмотр закона о статусе столицы позволяет понять, что этот закон не подходит для тех изменений, которые в него собираются внести. Говоря юридическим языком: отношения, которые являются предметом законопроекта, не связаны с осуществлением городом Москвой функций столицы РФ. То есть реновация пятиэтажек — не предмет закона о статусе столицы.

Логично было бы вносить соответствующие изменения в профильные законы — Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, либо принимать отдельный закон о реновации (а не закон о внесении изменений). Изменения в другие законы, конечно, потребовались бы в любом случае, но в рамках приведения в соответствии с законом о реновации. Более того, Градостроительный кодекс РФ обладает особой юридической силой по сравнению с обычным федеральным законом. В статье 3 Градостроительного кодекса РФ говорится, что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу. Это означает, что и закон о реновации, и тем более законы города Москвы должны полностью соответствовать Градостроительному кодексу РФ.
В то же время для наших законодателей не проблема внести изменения в Градостроительный кодекс, чтобы не было противоречий. Но они этого не сделали, выбрав своей мишенью закон о статусе Москвы.

Законопроект также не соответствует Гражданскому процессуальному кодексу РФ (например, в части немедленного исполнения судебного решения), кроме того, процессуальные нормы могут быть только в ГПК, но не в законе о реновации.

Для того чтобы понять, почему принимается законопроект о реновации именно в Москве, надо задаться вопросом: мог бы это быть какой-то другой город, возможно, в порядке эксперимента. Например, в Московской области, прежде чем менять организацию местного самоуправления по всей области, принимали закон «О Московском областном государственном правовом эксперименте в сфере местного самоуправления в Каширском районе Московской области» (1997 год). В 1997 году проводился и другой эксперимент, но на федеральном уровне, с принятием Федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери». Экспериментальный закон был и в Москве в 1999 году: «Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде». В этот раз о постановке экспериментов на Москве речи нет, но вероятность того, что на Москве «потренируются», а потом распространят эту практику на всю Россию, существует.

Теоретически на месте Москвы в законопроекте мог быть другой город федерального значения (Санкт-Петербург или Севастополь) — у таких городов есть статус субъекта РФ и возможность принимать свои законы. Тогда можно было бы в отраслевые законы включить нормы об «особенностях реновации в городах федерального значения», или в конкретном таком городе. Насколько корректно это можно было бы сделать юридически, мы сейчас не будем рассуждать, просто констатируем такую возможность.

Могла ли на месте Москвы оказаться, например, Тверь и Тверская область? Теоретически Тверская область — равноправный субъект РФ, как и Москва. Значит, если можно сделать исключение из федерального правового регулирования для Москвы, по этой логике так можно сделать и для другого субъекта РФ. Только есть ли в этом смысл? В Москве-то земля под пятиэтажками стоит дороже, чем в Твери.

Авторы законопроекта используют следующую схему внедрения особой процедуры «реновации» многоквартирных домов. В федеральный закон, в котором указаны полномочия органов государственной власти Москвы (связанные с осуществлением функций столицы), записываются дополнительные полномочия, причем без необходимого финансирования этих полномочий. В этот же закон включаются дополнительные статьи о порядке проведения реновации именно в Москве, что представляется как особенное правовое регулирование, связанное со столичным статусом, — и это при том, что общего порядка реновации на федеральном уровне не существует.

Правовое регулирование собственно реновации в Москве отдается на откуп столичным властям. В другие законы вносятся изменения, которые исключают действие норм федеральных законов в отношении реновации в Москве. Такая схема передачи полномочий по регулированию тех или иных вопросов на уровень субъектов Федерации теоретически могла бы быть применена для любого субъекта РФ — с той лишь разницей, что у остальных субъектов нет отдельных федеральных законов об их статусе.

Эта схема не соответствует Конституции РФ, поэтому применять ее на практике нельзя ни сейчас — в законе о реновации в Москве, ни когда бы то ни было — для других субъектов РФ.


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ

Московская реновация или проблема полутора миллионов россиян

Реновация в Москве: причины, последствия, альтернативные сценарии

Реновацию власти продавят

Кто принимает решения?



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
674
2401
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика