Цели и ценности в государственном управлении

Цели и ценности в государственном управлении

Ценности и цели — ключевые понятия в государственном управлении. В бытовом отношении все достаточно понятно, однако ниже будет показано, насколько все может быть непросто. Что такое «цели» и что такое «ценности»? Цели это, конечно, что-то, чего хочется. Но спросим: «А что это что-то, чего хочется?» Особенно если вы президент страны, или премьер-министр, или министр, или руководитель крупных хозяйствующих структур. Государственная власть состоит из двух этажей: существует властный политический этаж, где и задаются направления развития страны, основные маркеры внешней и внутренней политики; и существует этаж администрирования (или непосредственно управления).


Но нам гораздо важнее посмотреть в основание пирамиды управления в стране, где расположены группы интересов: регионы, профессиональные группы, молодежь, пожилые, гендерные группы — люди со своими интересами. И я задаю первый вопрос: «А высшее политическое и административное руководство страны, определяя политику страны в той или иной сфере, — оно об этих интересах знает? Оно их помнит? Оно их закладывает в инструментальные и операциональные средства достижения тех или иных целей государственного управления?» У власти есть только два крупных блока интересов: это самовоспроизводство себя во власти, и именно здесь начинаются манипуляции, подтасовки, а иногда стреляют пушки. А второй блок интересов — это естественная постановка вопросов о том, что нужно сделать в управлении, чтобы решить проблемы своего народа, своих регионов, пожилых, молодых и т. д. Становится понятно, что интерес — это вещь субъектная. Он привязан к конкретному субъекту и прежде всего к человеку и его объединению. И если опускать детали, то в государственном управлении должно быть минимум 4 субъекта — носителя интересов: это человек, человеческие группы, объединенные по видам деятельности и иным принципам, общество в целом и конечно государство. И уже видно, насколько противоречит эта системология неолиберальной теории, исключающей государство из списка интересантов государственного управления. Это глубоко ошибочно. Если рушится государство, то рушатся интересы всех остальных субъектов, что в том числе оплачиваются кровью. Но что такое интересы? Для человека — это естественные вещи: жить, любить, рожать детей, быть в безопасности, иметь социальную свободу. Для государства (рис. 2) — это суверенитет, устойчивость развития долгосрочной перспективы, и как ни странно, это и то, что называется социальным гуманизмом, ибо если государство глухо к интересам и ценностям своего народа, то рано или поздно назревает социальное напряжение, которое разрывает такое государство, то ли в 1917 г., то ли в 1991 г. и, не дай Бог, в каком-нибудь еще году, если говорить о будущем нашей страны.


Попробуем продолжить фразу: «Ценность это…» Что это? Продолжить сложно, не правда ли? Что такое ценность? Не цена на прилавках магазинов, а ценность в другом контексте — в жизненном и государственно-управленческом контексте. Так вот, к несчастью, в современных государственных управленческих документах, доктринах, стратегиях, политике, федеральных законах цели, ценности и средства, проблемы и задачи часто путаются местами, и вместо того чтобы говорить о ценности жизни человека, будущем его детей, уверенности в этом будущем, говорится о кубометрах, километрах, процентах. Решим простую задачку: какую цену имеет выбор того типа социально-экономической реформы (с 1991 г. по настоящее время), которая себя уже достаточно проявила, если измерять ее в человеческих жизнях? Ниже будут видныэмпирические данные: сколько не родилось, сколько преждевременно умерло, как сократилась продолжительность жизни в силу того, что целями управления были проценты приватизированных предприятий, индекс инфляции, профицит бюджета, что привело к финансовому кризису. Так вот, цена этого типа социально-экономических реформ в человеческих душах — 28 млн человек. Примерно как в годы Отечественной войны. Поэтому когда мы говорим о том, каковы цели и ценности и как это связано с реальной государственной управленческой практикой, то цена этого вопроса очень высока.


На рис. 3 даны определения, они вполне операциональны. Мы покажем, что они могут быть положены в основу государственного управления, построенного на основании принципа, называемого ценностным резонансом. Если сегодня кто-то еще сомневается в степени серьезности поставленного вопроса, то можно посмотреть на одну из причин современного демографического кризиса. Здесь очень много глубинных деталей, я их опускаю и формулирую главный тезис: народ российский вымирает не потому, что плохо живет (отцы и деды жили хуже), а потому, что утрачен смысл жизни, потому, что осуществляется масштабная, этакая цивилизационно-генетическая операция против нашей страны, которая замещает наши ценности восточно-православной российской цивилизации ценностями атлантистской цивилизации. Главный принцип, благодаря которому жила и выживала Россия (и мы убеждены, потому что наука это подтверждает, — будет жить), связан не с материальным успехом. Это на Западе спрашивают, сколько ты сделал за год денег, а, встречаясь со своим старым другом, в России спрашивают, как семья, как дети, как родители?


На рис. 4 показан удивительно красивый результат, который связывает наши российские ценности с вопросом о выживании, в физическом смысле, населения страны, с демографическим успехом. Мы говорим о факторе материальных условий жизни, факторе духовности, национальной идентичности и о факторе того самого адекватного государственного управления, который позволяет задать в стране показанный на рис. 4 трехпоколенный цикл. В него включены дедушки-бабушки, родители и те, кто входит сейчас в детородный возраст, возраст любви, создания семьи и самого замечательного времени в жизни человека.


Итак, интерес, о котором идет речь, ценности, цели — это вещи психолого-деятельностного происхождения (рис. 5). Согласимся, что цель и ценности как количественные характеристики, которых человек в своей деятельности и предмете своей деятельности хочет добиться, вытекают прежде всего из потребностей. Потребность потребности рознь, есть потребность биопроисхождения, есть потребность социального происхождения. Итак, потребность рождает интерес, который мотивирует человека на деятельность, устанавливая цели — и самые важные цели для него, в том числе в виде жизни людей. Знание целей позволяет идентифицировать проблемы как препятствия на пути их достижения. Проблемы в свою очередь декомпозируются на задачи управления и приводят в действие государственный механизм управления. Если интересы удовлетворяются, тогда не нужны манипуляции на выборах, тогда люди и так полюбят свое руководство и проголосуют за него, потому что оно решает проблемы этих людей. И такой циклический, гармонический тип управления в стране — самый эффективный, самый гармоничный, самый устойчивый. Подводя промежуточный итог, можно сказать, что ценностное пространство выбора государственных управленческих решений как минимум трехмерно (рис. 6).


Мне хотелось бы рассказать, какой могла бы быть государственная политика в сфере экономического развития, если бы она преследовала следующие ценности: не только экономический рост в %, но и другие качества роста — такие как социальные, региональные, структурные, отраслевые пропорции и т. д. Социальный гуманизм, казалось бы, индивидуальная ценность. Но если государство безучастно к своим пожилым, своим молодым, своим детям, к регионам, то такая страна рано или поздно развалится, что мы уже наблюдали. Государственное управление — оно планируется, оно проектируется. Сейчас обсуждается стратегия развития 2020, есть различные проекты политики: социальные, демографические, региональные и т. д. Так вот, если план действий в виде пакетов нормативно-правовых актов управленческих распорядительных документов проектируется начиная с ценности, то тогда мы получаем шанс эти ценности реализовать. Если же государственные деятели Минэкономразвития, Минсоцздравразвития, Минобразования и т. п. говорят о чем угодно: о Болонском процессе, о ЕГЭ, но не о ценностях, — то они никогда не будут реализованы.

Необходимо хорошо себе представлять, что переход от ценностей к целям, идентификация проблем и декомпозирование их на задачи, нахождение их управленческих решений и выписывание этих решений в виде нормативно-правовых актов реального государственного управления — это весьма непростая, весьма профессиональная цепочка действий. Устойчивый экономический рост и развитие в долгосрочной перспективе — это конечная цель и ценность, но они порождают целую систему подцелей, и в данном случае их было около 550. Без специальных процедур генерации этих целей обойтись невозможно. Проблему можно определить только тогда, когда вы поставили цель, потому что у одних (у нас с вами) цель, чтобы страна была устойчивой, гуманистической и процветающей, у других цель прямо противоположная: чтобы страна развалилась, чтобы она была бездуховной, чтобы здесь думали только о жвачке и о «Доме–2», растлевающем молодежь. Поэтому для разных ценностных целей, которые ставятся в таких масштабных планах развития, существуют разные управленческие решения, и очень непросто для нескольких субъектов интересов, учитывая конфликтность этих интересов, находить так называемое синтезированное решение (рис. 7). Для этого есть специальные процедуры, о которых подробнее можно узнать на сайте www. rusrand.ru. Формируется так называемое проблемно-управленческое дерево (рис. 8). Каждая конечная задачка получает управленческое решение, которые могут быть сконцентрированы в программе действий, и самое главное здесь в том, что решение, которое осуществляют административные институты государственной власти, связано с изначально заявленной нами ценностью! Гарантированность ее достижения — это результат научности государственного управления. К сожалению, сегодня это делается не так. Сегодняшнюю экономику назвать пропорциональной и нравственной никак нельзя. Почему она диспропорциональна?



(Табл. 1.) Почему наша экономика безнравственна? Я уже говорил о цифре 28 млн человек. Мы предложили понятие коэффициента жизненной силы страны: он складывается из рождаемости, смертности, ожидаемой продолжительности жизни, сальдо миграции. И вот какова демографическая история в России ХХ века (рис. 9). Видно, как повлияла революция, голодомор, война, как ветры надежд привели к положительному итогу в 1985 г. в годы перестройки. Как сработал самым драматическим образом развал государства в 1991 г. и как сейчас появляются некоторые ростки надежды, которые не погибнут, если будут поддержаны системными изменениями в государственном управлении.


Но в целом, как видно из графика, жизненная сила страны идет вниз, а экономика современного типа тому способствует, поэтому назвать ее нравственной никак нельзя.


Несколько диагностических оценок современной экономики В табл. 2 представлены реально действующие цели реального государственного управления, полученные из контент-анализа государственных документов, из которых как раз и следует, что системы управления типа ценностного целеполагания по факту не существует. Итак, первая проблема — монитаристский тупик. Как показывает график на рис. 10, Россия — страна-изгой.


Она обезденежила собственную экономику более чем на 2 трлн долл., объясняя это борьбой с инфляцией. Легко показать, что Китай накачивает свою экономику через эмиссионную функцию Центрального банка.


А Россия инвестиционную составляющую минимизировала. Поэтому с инфляцией при таком монетаристском подходе мы справиться никогда не сможем, пока не восстановим монетизацию. Связь изъятых из экономики средств с ВВП несомненна (рис. 11), точнее, с торможением темпов роста ВВП (коэффициент корреляции равен 0,7). Это очевидно и доказано! В то же время коэффициент связи изымаемых средств с инфляцией всего 0,12. Вывод напрашивается сам: когда начался подъем экономики, ее начали искусственно тормозить, и этот процесс продолжается.


Итак, монетаризм по-российски — это беспомощность в борьбе с инфляцией, торможение экономического развития и провоцирование финансового кризиса. Можно ли вернуть эти деньги в оборот? Можно. Для этого нужен специальный институт — аналог германской KFW, аналог политический системы кредитования Китая, и такой проект подготовлен, он уже передан в первые два кабинета страны, будем надеяться, что там он будет внимательно рассмотрен.

Сырьевой тип экономики — самый неэффективный, для его анализа нами было введено понятие спектра ВВП.

На рис. 12 виды экономической деятельности расположены на оси абсцисс в соответствии со своей эффективностью: сырьевые — ближе к оси ординат, чем более деятельность инновационна, тем правее ее место на графике. Как видно из сравнения спектров мирового и российского, российский спектр ВВП значительно отличается от мирового в области современных наукоемких инновационно-чувствительных видов экономической деятельности. Удивительно, но с рубежа 2000-х гг. страна превратилась в экономику, обслуживающую не собственные интересы, а интересы западных стран. Иначе, почему уровень экспорта превышает потребность в валютной выручке, а сама валютнаявыручка вывозится за рубеж.


К сожалению, ситуация стабильна в плохом смысле слова: инвестиционное распределение продолжает ухудшаться, консервируя сырьевой тип российской экономики. Следующая очень важная проблема касается социальных целей государства. Речь идет об оплате труда в России, доля которой относительно ВВП в 2–2,5 раза ниже, чем в сопоставимых странах. Можно сейчас рассказать о том, куда уходит эта избыточная добавочная стоимость, но не в этом суть. А суть в том, что расслоение по доходам богатых и бедных групп населения продолжает расти (рис. 13). И особенно безрадостны перспективы у будущих пенсионеров, так как коэффициент замещения (т.е. та доля зарплаты, в объеме которой начисляется пенсия) продолжает снижаться (рис. 14). То же можно сказать и о безработице (рис. 15), демографии (рис. 16), образовании (рис. 17). Очень важно посмотреть, как наша большая страна, сложноустроенная федерация живет с точки зрения равенства достоинства человеческой жизни в разных регионах.


С 2000-х гг. региональная политика практически исчезла, и соответственно начали идти «вразнос», как говорят математики, показатели валового регионального продукта на душу населения, безработицы, инвестиций и т. д. (рис. 18). Если обобщить сказанное, то иллюстрацией итога современной политики в стране, для которой главным экономическим показателем являются индекс инфляции и профицит федерального бюджета, может служить рис. 19, где зеленый график — доля сырья в экспорте. Россия, не учитывая печального опыта СССР, в течение последних лет взбиралась на вторую сырьевую горку, еще более высокую. И хотя мы давно доказали, что цены на нефть носят спекулятивный характер и их сбросить ничего не стоит, к нашим словам не прислушались. Сегодня цены на нефть в два раза ниже, чем были полгода назад, — и это еще не предел.


Возникает вопрос: «Что будет с нашей страной (с учетом опыта СССР), экономика которой построена на нефти; огромные средства в которой стерилизуются и вывозятся за рубеж, а жизненная сила которой неуклонно снижается?» Соответствующие решения, позволяющие выйти из создавшегося кризиса, существуют, они обоснованы, проверены, в том числе и на математических моделях.

Сегодня вызов перед политическим руководством страны — скорректировать экономическую политику. Можно доказать, что предлагаемое решение о восстановлении монетизации экономики, увеличении оплаты труда в среднем в 2–2,5 раза приведут к положительным результатам — к росту ВВП, к снижению инфляции (рис. 20). Как это ни удивительно, но сделанный вывод имеет свое теоретическое обоснование и, самое главное, феноменологическое подтверждение. Господин Кудрин говорил о том, что печатать деньги нельзя. Но этим занимается каждый центральный банк каждой страны! Он эмитирует денежную массу для того, чтобы оборот был обеспечен, чтобы ликвидность банковской системы была на уровне, для того чтобы социально-экономическое развитие было на уровне. И только наш Центробанк, наш Минфин этим не занимаются.


Итак, восстановление монетизации приведет к росту ВВП и снижению инфляции, увеличению инвестиций за счет нового финансового института. Необходимость уменьшения доли госрасходов ВВП — еще одна догма неолиберальной политики. Тренд мира в ХХ в. — это возрастание доли госрасходов. Россия — страна изгой, в которой этот показатель уже меньше чем в США. Увеличение доли госрасходов (рис. 21), уменьшение открытости экономики (рис. 22) также приведут к положительному результату. Наша цель — это устойчивое развитие страны, это народосбережение, это социальный гуманизм и т. д.


На рис. 23 — две кривые. Речь идет о рисках и угрозах тем самым ценностям, которые, как мы видим, могут либо укреплять государство еще на тысячу лет, либо, наоборот, разваливать его по известным рецептам. Как видно из графика, предложенная государственная экономическая политика, основанная на ценностях, о которых шла речь, в 3,5 раза снижает уровень рисков и угроз для нашего государства. И завершая, необходимо сказать о том, что государственное управление — это вещь более серьезная и ответственная, чем управление, допустим, автомобилем. Но для управления автомобилем спрашивают права, а для управления государством не спрашивают ничего. Научное обеспечение государственного управления, оперирование прежде всего ценностями, связанными с нашей жизнью, с нашим государством, с его будущим, через специальную проектную управленческую методологию способны гарантировать гармоничное, успешное развитие и счастливое будущее нашей страны.

Статья Степана Сулакшина в сборнике "Человек и государство: развитие и управление".


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3126
10114
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика