О постановке законотворческой и законопроектной деятельности Правительства РФ

О постановке законотворческой и законопроектной деятельности Правительства РФ В условиях закрепленной Конституцией страны системы разделения властей Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Данное право реализуется в системе субъектно-объектных отношений, из которых и должны вытекать необходимые функции правительства (рис. 1).

Рис. 1. Этапы реализации права законодательной инициативы Правительства РФ

Сама по себе категория права законодательной инициативы предусматривает самодостаточность, т. е. комплексность и завершенность системы организации соответствующих действий. Цепочка действий включает в себя восприятие проблемы, генерацию способов ее решения, прохождение законопроектной формальной процедуры. Конечная фаза при реализации права законодательной инициативы правительства заключается в принятии закона и регулировании изначальной проблемы. Цикл, в котором может быть реализована законодательная процедура, состоит из следующих этапов.

Этап инициации


Во-первых, инициация законопроектной работы может происходить по формальной процедуре. В виде поручения президента, в силу действия плана законопроектных работ самого правительства, по инициативному предложению федерального органа исполнительной власти, во исполнение порученческого пункта вновь принятого федерального закона. Во-вторых, и является более важной в системно-политическом плане инициация законопроекта, которая может исходить непосредственно от носителей интересов и проблем, которые и должны быть отрегулированы новым законом. Кто может выступать в этом качестве? Это прежде всего общество и его элементы, т. е. личность, группа, население страны, экономические субъекты, носители корпоративного интереса, регионы, представляющие различные группы интересов. Данные интересы и проблемы объективны, обусловлены непосредственными человеческими потребностями: жить, иметь возможность продолжать род, быть здоровыми, образованными, защищенными, — словом, иметь комфорт гуманных, справедливых и качественных условий жизни. Именно эти условия по большому счету и должны быть целями и критериями для цивилизованной государственной власти. Механизмом для достижения данных целей и должен служить закон.

Можно утверждать, что государство и власть будут наиболее устойчивы, стабильны и долговременны при том условии, что они способны реализовать именно такой инициирующий механизм. Власть в этом случае является чувствительной к реальному процессу, можно сказать, что включается стабилизирующая вызовы и возмущения стабильности обратная связь.

В-третьих, инициации законопроекта могут исходить из внесистемного механизма, если отталкиваться от образа нормального суверенного государства. Имеется в виду, например, жесткое концептуальное предписание в случае оккупации страны; утраты страной по политическим, военным или экономическим причинам фактического государственного суверенитета; национального масштаба коррумпированности либо непрофессиональности правящей элиты. Закон в таких случаях может навязываться волей и в интересах иного государства. Они могут даже в чем-то и не противоречить национальным интересам страны, но правило заключается в обратном.

Как пример можно привести диктат по отношению к России со стороны МВФ, когда в процедуре внешних заимствований 1990-х гг. России были навязаны проекты многих федеральных нормативно-правовых актов: законы, Указы Президента, Постановления Правительства, — и они были приняты исполнительной и законодательной властью.
Разработанные за рубежом тексты нормативно-правовых документов прикладывались в качестве условий получения заимствования к договорным документам. Или другой пример, финансово-экономической политики, официальная цель которой заключалась в повышении инвестиционной привлекательности России для массированных внешних инвестиций. Достигаться это должно было уменьшением опять-таки по рекомендациям зарубежного происхождения монетизации национальной экономики, форсированной приватизацией и сокращением государственных расходов в ВВП страны. В результате проведения такой политики, определенной целым пакетом нормативных правовых актов федерального уровня, с 1992 по 2002 г. Россия получила внешних инвестиций около 35 млрд долл., а внешний государственный долг вырос до 150 млрд долл.; собственных финансовых ресурсов по отношению к 1991 г. страна лишилась на сумму около 1 трлн долл. Вместо планируемого притока капитала из страны вывозится ежегодно около 25 млрд долл. В то же время существенной коррекции по текущим итогам номикой и ее запросами. Очевидно, что при этом обратная связь не срабатывала. И наконец, четвертый тип инициации, который заключается в определяющем воздействии какой-либо теоретической доктрины. Она может выступать в виде программы (например, экономических реформ), платформы правящей партии или группировки, ежегодного «Заявления Правительства и Центробанка, согласованного с МВФ». Примерами этого типа инициации могут служить теоретическая доктрина построения социализма и коммунизма, долгое время господствовавшая в России, монетаристская либеральная теория последнего десятилетия и текущего времени.

Очевидно, что наиболее системным, гуманистическим, обеспечивающим гармоничный тип взаимоотношений общества и государства, является второй тип инициации. Очевидно также, что такой тип инициации не в полной мере реализуется в современной России. К сожалению, регламенты и практика постановки законопроектной и законотворческой работ в Правительстве РФ слабо ориентированы на него. Не затрагивая вопрос о ветви представительной власти, где эта проблема также не решена, заметим, что для Правительства РФ более характерными в 1992–1999 гг. были третий и четвертый типы инициации.

Начиная с 1999 г. третий тип стал постепенно сходить на нет, но преимущественным остается все-таки четвертый тип. Законотворческий этап
После инициации проблемы на содержательном уровне необходимо сформулировать ее для продвижения на законотворческий этап уже в рамках юридических категорий и методологических требований. Это значит, что нужно исследовать действующее законодательство применительно к данной конкретной проблеме, создать концепцию — свод предложений — по ее разрешению, проверить ее с точки зрения
механизмов достижения поставленных целей. Следует определить тип, структуру, юридическую технику будущего закона, противоречия действующему законодательству. Наконец, нужно подготовить сам текст закона, составить все требуемые сопроводительные документы, т. е. обоснование, финансово-экономические расчеты, прогноз последствий принятия закона, способы урегулирования противоречий с действующим законодательством. Этот вид работ требует весьма высокой, более чем просто юридической квалификации, ибо она, как правило, является результатом правоприменительной практики и общего, теоретического вузовского образования, в котором, к сожалению вопросы законотворчества отражены на настоящем этапе недостаточно.

Так, существует всего одна кафедра законотворчества и лоббирования в Институте повышения квалификации госслужащих Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
 Для успешного законотворчества, кроме чисто юридической квалификации, необходимы знания, опыт и понимание конкретного проблемного поля, в пространстве которого инициируется закон и ожидается новое регулирование, а также в самой сфере отношений, которые призван регулировать закон. Подобные опыт и квалификация по написанию новых законов являются весьма специфичными, причем специалисты подобного профиля в стране системно не готовятся. Специализированных в этой сфере деятельности организаций также крайне ограниченное число. К сожалению, в регламентах законопроектной деятельности Правительства РФ, его органов и организаций этап законотворчества практически не представлен, функционально и организационно в должной мере не обеспечен. Этап координации Правительство, наряду с иными субъектами права законодательной инициативы, в ряде случаев координирует с ними свои законодательные инициативы. Это происходит, например, в случае поручения правительству, данного Президентом РФ, при рассмотрении вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при подготовке заключений на рассматриваемые в Парламенте РФ законопроекты. В регламентах правительства и его органов данный набор функций наиболее разработан, определен и реализуется в достаточной мере.

Этап внесения законопроекта


Правительство вносит в Государственную Думу РФ либо инициативный законопроект с необходимым пакетом документов либо поправки к законопроектам, проходящим в Государственной Думе РФ законодательную процедуру, а также заключения или отзывы на них в необходимых случаях, представляет и отстаивает свои позиции в парламенте. Эта деятельность имеет два плана. Первый формально-регламентированный в рамках конституционных полномочий правительства. Данным целям служит ряд регламентов: самого правительства, его аппарата, министерств,
служит специальный орган — Представительство Правительства в Парламенте РФ, специальные должностные лица, включая статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти. Данная представительская часть функций Правительства РФ в достаточной мере организована, регламентирована и исполняется. Однако менее формальные, но довольно существенные для достижения конечной цели принятия закона вопросы взаимодействия с парламентом, фракциями и комитетами парламента, парламентскими партиями и отдельными депутатами и иными носителями права законодательной инициативы, практически не регламентированы.

 Данную систему отношений можно назвать «горизонтальным» лоббированием.
 Она имеет место фактически и в ряде случаев могла бы быть более эффективной, чем стандартная схема. Однако она может порождать и неприятные незаконные проявления коррумпированности парламента или пограничных явлений этого типа. Формально данная система «горизонтальных» отношений в регламентах правительства не поощряется и даже запрещается. Однако объективно она существуют, так как в рамках этой системы появляются дополнительные возможности проводить позиции и линию правительства, отстаивать его интересы. Тем не менее повторим, такой подход слабо используется или вовсе не используется. Но ведь хорошо известно, что там, где реально некоторые общественные отношения востребованы, но не легализованы (законом или каким-либо регламентом), неизбежно возникает «неуставная» организация данных отношений, что ведет, как правило, к коррупции и криминализации. Правительство, не регламентировав и не используя данный вид «горизонтального» лоббирования, теряет указанные позитивные возможности, одновременно невольно порождая нежелательные явления. Вместе с тем «горизонтальный» лоббизм может быть цивилизован, легален и полезен, как показывает практика зарубежных государств. Из сказанного можно видеть, что в силу традиций последнего десятилетия российских реформ, системной незавершенности в организации деятельности правительства, при реализации его конституционного права законодательной инициативы имеются серьезные недоработки.

 Связь с реальной жизнью, запросами, интересами и потребностями групп интересов в обществе проявляется слабо.
Это касается и необходимой в системе управления обратной связи. Реализация механизма законодательных инициатив правительства в существующем виде не обеспечивает максимальной эффективности в решении проблем страны, в результате чего не снимается из повестки вопрос о воспроизводстве перманентного кризиса. Устойчивое и прогрессивное развитие страны необходимо подкрепить, в том числе решая указанную проблему совершенствования законодательного процесса правительства. Необходимо отметить, что творческий этап разработки законопроектов в системе правительства (собственно законотворчество) в организационном плане системно не проработан, в регламентном и финансовом отношении в необходимой степени не обеспечен. В результате страдают темпы законодательной работы и качество законов, инициируемых правительством. Правительство не реализует возможности «горизонтального» лоббирования, что
также снижает эффективность правительственного законодательного механизма.

Практическая организация законотворческой и законопроектной деятельности Правительства

Основные выводы по поставленному вопросу можно сделать, анализируя необходимые для этого регламенты. Это законы, указы Президента РФ, постановления правительства, приказы федеральных органов исполнительной власти. Их перечень дан в списке литературы (1–17).
Во-первых, необходимо отметить, что для реализации указанной деятельности правительство создало новые специализированные органы и наделило их и уже существующие необходимыми функциями (рис. 2).


 Так создано «Полномочное представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации» (1). Этот постоянно действующий орган создан с целью обеспечения взаимодействия правительства с парламентом, а также с целью совершенствования законопроектной деятельности правительства. Интересна формулировка полномочий этого органа, в которой о самой законопроектной деятельности не говорится, хотя ее совершенствованию внимание уделяется. Более того, функции инициации и творческой разработки законопроектов в принципе не предусмотрены. Вместе с тем данный орган возглавляет министр юстиции, а входят в него статс-секретари федеральных органов исполнительной власти. В дальнейшем будет неоднократно просматриваться, что привлечение Минюста к законопроектной деятельности правительства носит скорее формально-административную природу и имеет простое объяснение: «Там есть юристы!» Но Минюст по своей природе — это скорее правоприменительный (обеспечивающий российскую систему правоприменения), чем законотворческий орган. Во всех регламентах системы правительства речь довольно подробно идет только о законопроектной работе. Вопросы же проблемной инициации и творческой разработки закона (законотворчества) обозначены крайне фрагментарно. Термин «законотворчество» вообще не применяется. Формирование актуального проблемного поля, в качестве активной управленческой задачи также не ставится.

Следовательно, конституционное право законодательной инициативы правительством в полной мере не реализуется и в итоге оказывается ограничено. В задачи Полномочного Представительства входят только: представление позиций правительства, координация представителей федеральных органов исполнительной власти в парламенте, координация правительства с другими субъектами права законодательной инициативы. Вместе с тем Полномочное Представительство «рассматривает предложения по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив правительства» [1]. Здесь регламент отчасти подходит к постановке задачи проблемной инициации закона, но, в общем, еще не ставит ее. Чьи предложения рассматриваются — неясно, что делают с ними после рассмотрения — не указано. Речь идет только о направлениях и приоритетах, но не о самой содержательной проблематике законотворческого и законопроектного этапов.

В рассматриваемом регламенте Указаны полномочия статс-секретарей. В частности, они участвуют в формировании планов законопроектных работ правительства, отвечают перед правительством за «организацию участия федерального органа исполнительной власти в законопроектной деятельности». Не указано, правда, нигде, что входит в понятие «законопроектной деятельности» федерального органа исполнительной власти. Однако указано, что статс-секретари «привлекают в необходимых случаях разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления» в парламент правительственных законопроектов. Таким образом здесь вводится категория «разработчиков законопроектов», однако откуда они берутся, на каких основаниях разрабатывают законопроект, кто и на каких условиях их финансирует, ставит задачи, контролирует и т. д. — не определено. Таким образом, Полномочное Представительство Правительства не предназначено для обеспечения инициации и разработки законопроектов, исходящих от правительства. Создана также «Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» [2]. В ее цели входят, так же как и для представительства, только «взаимодействие» правительства с парламентом и «совершенствование законодательной деятельности» правительства. Инициацией и законотворчеством Комиссия также не зани-
мается. Задачи Комиссии фактически дублируются и не отличаются от задач Полномочного Представительства за одним исключением. Комиссия «обеспечивает участие субъектов Российской Федерации в законопроектной деятельности правительства». Вместе с тем неясно, означает ли это только рассылку готового законопроекта в субъекты Российской Федерации для необходимых заключений по предметам совместного ведения или (что по контексту сомнительно) означает еще и восприятие проблемной инициации от регионов. Более подробной регламентации не имеется.

Тем не менее здесь возникает категория (наряду со статс-секретарями) неких «других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов». Правда, что это за лица и что такое «подготовка» — не объяснено.
Несостыкованы регламенты и в том, что в [1] в перечне обязанностей статс-секретаря отсутствует ответственность за «подготовку законопроектов». Кроме двух указанных постоянных специализированных органов в системе правительства могут создаваться также временные органы — Комиссии и Советы. Следует отметить, что речь в этом случае идет не о специфической законопроектной деятельности [3]. Правительство может создать Комиссию — координационный орган для согласования действий органов исполнительной власти. Является важным, что в состав Комиссий и Советов могут включаться (по согласованию) представители групп интересов (предпринимательские структуры, общественные объединения, ученые, специалисты и общественные деятели). Скажем, для разработки межотраслевого комплексного законопроекта подобная Комиссия могла бы быть использована, однако вопросы финансирования ее деятельности, возможного привлечения сторонних экспертов оставлены без регламентирования. Комиссии и Советы для подготовки «материалов и проектов решений правительства» могут создавать рабочие группы из специалистов. Входит ли в понятие «материалов и проектов решений правительства» законопроект — остается неясным. Порядок финансирования рабочих групп также не определен. По схожей проблеме можно найти ответы в полномочиях федеральных органов исполнительной власти. Так, например, Минюст имеет право привлекать «для разработки проектов нормативных актов и осуществления их экспертизы научные и другие организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе» [4, 5].

В положениях о других министерствах [6] также прямо указывается, что министерство «разрабатывает проекты законодательных и иных нормативно-правовых актов» в сфере своей ответственности. Кроме того, оно имеет право «финансировать проектные, научно-технические и научно-исследовательские работы ‹…› привлекать на договорной основе научные организации, ученых и специалистов». Следует вывод, что непосредственно законопроектной (законотворческой) работой в системе правительства занимается отраслевое министерство (федеральный орган исполнительной власти). Оно может привлекать специалистов на договорной основе для разработки законопроекта. Просматривается, но не очень четко, что ответственность за это возложена на статс-секретаря. Координацию деятельности статс-секретарей обеспечивают Полномочное Представительство и Комиссия Правительства по законопроектной деятельности. Федеральные же органы исполнительной власти обеспечивают «проработку, научное обоснование» предложений о разработке проектов федеральных законов [7]. Но практика противоречива. Так, например, руководство Минатома поручает разработать проект закона об изменениях в сложнейших нормативно-правовых актах: Таможенном Кодексе, налоговых законах, законе о воинской обязанности — электромеханическому заводу «Авангард» [8]. И это делается во исполнение поручения Правительства [9]. Ситуация странная, но довольно типичная для федеральных органов исполнительной власти.

 И надо ли говорить, что такой механизм либо не дает никакого результата — о поручениях «забывают», либо дает некачественный проект закона, не имеющий перспективы принятия либо эффективного регулирования. Это не случайно, поскольку в отраслевых министерствах специалистов, квалифицированных в законотворческой сфере, как правило, нет.
 И объяснение довольно просто. У них не было до самого недавнего времени подобных функций, да и те сегодня не вполне регламентно и финансово обеспечены. Крайне существенно при этом, что требуемые специалисты востребованы в рыночной экономике с уровнями зарплаты, в десятки раз превышающими должностные оклады госслужащих. Специализированные традиционно работающие отраслевые институты при федеральных органах исполнительной власти, как правило, не способны вести самостоятельно качественную разработку законопроектов. Приходится привлекать сторонних специалистов, создавая «рабочие группы» [6], но этот механизм недостаточно организован и ресурсно обеспечен. Следующее положение. «Планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации» [7]. Указанные планы разрабатывает Минюст совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на основе предложений:

− федеральных органов исполнительной власти;
− органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
− государственных и иных организаций.
Следовательно, предложение (проблемная инициация) законопроектов происходит через Минюст. Методическое обеспечение подготовки федеральными органами исполнительной власти законопроектов также должен осуществлять Минюст [7, 10]. На деле же этого не происходит по той же причине, что в отраслевых министерствах законопроектную работу ведут, как правило, случайные, зачастую привлеченные на разовой основе, специалисты. Фактически методическое руководство министерствами в области разработки законопроектов сводится к формальному переизданию «Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» [11] в виде приказа по соответствующему министерству [12]. Результатом такого формального подхода является неэффективность законотворческой работы в системе правительства. Как пример, можно указать, что в Минтрансе при фактической потребности в разработке как минимум более 10 законов, в плане законопроектной деятельности правительства на 2002 г. нет ни одного. В иных министерствах данная пропорция также измеряется в разах. Привлечение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ осуществляется практически только для экспертизы и дачи заключений на уже подготовленные законопроекты. Кроме того, и в этом случае уровень зарплаты сотрудников является явно недостаточным.
Таким образом, в результате проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Во-первых, правительство в общем и целом организовало законопроектную работу для реализации своего конституционного права законодательной инициативы.

Организован и регламентирован этап взаимоотношений правительства и парламента, правительства и других субъектов права законодательной инициативы. Недоработанным в идейном, организационном и финансовом плане является проблема «горизонтального» лоббирования в парламенте в интересах правительства. В существующей системе она просто запрещена. Запрет на деле проблему не снимает, но порождает нежелательные последствия. Во-вторых, в меньшей степени отлажен этап законотворчества — разработки законопроектов. В основном он опирается на отраслевые министерства, в которых нет необходимых специалистов, целевых финансовых средств, квалификации и упорядоченной системы работы. Формально установленное «методическое» руководство законопроектной работы отраслевых министерств со стороны Минюста своей цели не достигает. Выделяются следующие нерешенные проблемы:

- слабые коммуникации с субъектами общества, экономики, регионами (группами интересов);
− отсутствие устойчивого корпуса необходимых для законотворчества квалифицированных кадров;
− слабая заинтересованность, безынициативность и неповоротливость бюрократизированного механизма;
− неэффективность механизма;
− отсутствие целевых финансов;
− отсутствие действенного механизма единого и необходимого по уровню методического обеспечения подготовки законопроектов.
Практически не отлажен необходимый для современных условий развития Российского государства и общества механизм проблемной инициации законов. Механизм связи групп интересов и правительства по поводу его права законодательной инициативы исчерпан единственным указанием на то, что министерства формируют свои законодательные предложения на основе предложений «государственных и иных организаций». Поэтому, конечно, он не работает в должной мере эффективно. В связи с этим можно сформулировать предложение о необходимости системных изменений в порядке, механизме и регламентах осуществления правительством права законодательной инициативы.

Концепция современной постановки законотворческой и законопроектной деятельности Правительства РФ


Целями предлагаемых изменений существующего порядка являются: усиление связи законодательной − инициативы правительства с реальным
социально-экономическим, социально-политическим запросом российского общества, экономики, регионов, т. е. неотъемлемых от сферы ответственности государства групп интересов;

− повышение оперативности и интенсивности законодательной деятельности правительства;
− повышение качества, актуальности и эффективности законопроектов, вносимых от имени правительства;
− реализация единого методического уровня законодательной работы в правительстве;
− привлечение устойчивого корпуса квалифицированных специалистов для разработки законопроектов;
− мобилизация необходимых финансовых ресурсов для законодательной деятельности.

Анализ показывает, что организованная сегодня по традиционной схеме законодательная деятельность правительства не достигает в полной мере поставленных целей. Необходимы новые, адаптированные к современным условиям, решения. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:

− должен быть создан единый орган (организация) в системе правительства по нормативно-правовым инициативам Правительства;
− данный орган (организация) должен носить преимущественно творческий характер, связанный с разработкой законопроектов;
− орган (организация) должен иметь смешанное бюджетно-небюджетное финансирование, причем бюджетная часть не должна быть преобладающей;
− орган (организация) должен быть межведомственным (надведомственным) и иметь необходимые полномочия в правительстве;
− орган (организация) должен носить смешанную (буферную) форму реализации, совмещающую в себе административно-бюрократическую привязанность к системе, интересам, планам и позициям правительства, почти подчиненность, с одной стороны, и мобильность, динамизм, заинтересованность, творческий потенциал, рыночный уровень фонда зарплаты — с другой;
− орган (организация) должен быть весьма мобильным и эффективным в коммуникациях с группами интересов, отраслевыми министерствами, Минюстом, в привлечении творческих специалистов необходимой квалификации, идейно подчинен на необходимом уровне правительству и свободен от влияния узкого лоббистского интереса и давления.
В перечисленных задачах содержатся противоречивые требования, связанные с ограничениями, свойственными государственной службе. Предлагается, чтобы орган (организация) был бы буфером, синтезирующим управленческим звеном в системе конфликта интересов: правительство (его конечное право на законодательную инициативу), с одной стороны, и группы интересов — с другой. Под конфликтом интересов подразумевается объективно-содержательное взаимодействие воли, парадигмы и программы действий правительства, с одной стороны, и требования жизни, объективный социально-экономический, социально-политический запрос со стороны общества, групп интересов — с другой. Анализ показывает, что решение поставленных задач возможно даже в условиях указанных противоречий (рис. 3).


 Предлагается создание указанного выше органа (организации) в качестве буферной организации в виде негосударственной некоммерческой научной организации. Единоличным «руководителем» при гарантированном единоначалии, что определяется учредительной схемой и уставом буферной организации, может являться является 1-й заместитель Председателя Правительства РФ. Руководителю в данной должности как учредительство избранного типа буферной организации по закону о правительстве [13], так и творческая и научная деятельность разрешены по закону о государственной службе [14]. В этом случае идейные позиции правительства, его поручения и определяющее руководящее действие плана законопроектной работы правительства проводятся в жизнь на основе полномочий руководителя буферной организации. Обоснований такому решению существует несколько. Во-первых, «фактический» руководитель должен иметь естественные координирующие полномочия
по отношению ко всем сферам законодательной тематики и ответственности правительства, т. е. по отношению ко всем федеральным органам исполнительной власти. Следовательно, он должен позиционироваться выше, чем министерский уровень. Нынешняя схема, когда в этой функции выступает министр юстиции по этой и указанной в разделе II причинам, не является оптимальной.

Во-вторых, уровень законопроектной и законотворческой работы правительства должен приобрести более высокий уровень качества. Руководитель должен иметь возможность реально доносить позиции групп интересов до механизма принятия законопроектных решений в правительстве. Поэтому он должен быть надведомственен по отношению к статс-секретарям федеральных органов исполнительной власти.
Единственной уставной целью предлагаемой буферной организации является научная и творческая разработка проектов нормативно-правовых актов. Научные исследования — правовые исследования и творческая деятельность — создание литературных произведений [15]. Разработка конкретных проектов нормативно-правовых инициатив может осуществляться по гражданско-правовым договорам с самим правительством и, преимущественно, с федеральными органами исполнительной власти. Под каждый такой договор буферная организация создает временную творческую группу из необходимых специалистов, подряжаемых по трудовому соглашению. В принципе, в их качестве могут выступать и специалисты — государственные служащие. При такой схеме достигаются следующие цели.

Экономия средств бюджета, потому что они расходуются не на постоянное содержание чиновника или целого учреждения с накладными расходами и т. п., а целевым образом на конкретную разработку, проект.
При этом средства бюджета остаются «под контролем» правительства и федерального органа исполнительной власти, так как руководитель буферной организации — первый вице-премьер — одновременно несет ответственность за их эффективное расходование. Конечно, данный руководитель должен быть достаточно компетентен, в том числе в государственно-управленческом, законотворческом, законопроектном и творческо-научном отношениях. Учитывая, что стоимость подобных договоров на разработку проектов в основном складывается из фонда зарплаты, появляется возможность концентрации средств и привлечения профессиональных дорогостоящих специалистов высокой квалификации, что при должностных окладах, характерных для госслужбы, в обычной схеме является недоступным. Здесь существует проблема, связанная с требованиями федерального закона о поставках продукции работ и услуг для федеральных нужд. Казалось бы, что каждую оплачиваемую из средств бюджета разработку необходимо проводить через институт федеральных торгов.

Но часть работ, как указано выше, будет финансироваться из небюджетных привлекаемых средств. Здесь уместно упомянуть, что бюджетное и налоговое законодательство не запрещает добровольное обращение имущества в федеральную собственность, добровольные дотации в федеральный бюджет. Главное — чтобы при этом задачи решались бы с позиций правительства, в интересах правительства и под контролем правительства. Во-вторых, нет необходимости нарушать конкурсные основания для привлечения буферной организации к работам по поручениям или заказам правительства. Дело в том, что само создание (привлечение) буферной организации должно стать предметом однократных федеральных торгов на предоставление услуг по нормативным разработкам. Государственный контракт в этом случае оформляется на весь объем планируемых творческих работ и, кроме того, может содержать гибкие статьи о пролонгации и добавлении определенных конкретных работ в его же рамках.

Основной бюджет буферной организации может составляться из отличных от бюджета доходов, в частности из оплаты заказов-договоров, поступающих от групп интересов. Почему группы интересов будут заинтересованы в подобных заказах и сотрудничестве с буферной организацией? Это будет достижимо в случае, если они убедятся, что их интерес будет адекватно воспринят, определенным образом профессионально отражен в проекте нормативно-правового акта и, главное, протранслирован в правительство, в механизм принятия решений. Фактически тем самым формируется легальный механизм лоббирования. Особенности буферной организации, привлекательные для платежеспособных заказчиков — групп интересов, заключаются в возможности диалога с ними и восприятия их позиций, в обязательствах представить и продвинуть их интерес во власти через реальное влияние на принятие решений. Кроме прочего, такая терминальная функция при
открытой и легальной форме работы, при балансе интересов с позиций правительства ослабит существующие ныне иные коррупционно-нелегальные механизмы лоббирования. Здесь важны регламентные, достаточно очевидные механизмы, ограничивающие внешнее влияние и определяющие жесткий контроль правительства за ходом выработки решений.

В случае, когда в качестве заказчиков выступают крупные экономические субъекты или ассоциации, средства, поступающие от их заказа, обезличиваясь (освобождаясь от конкретного локального интереса), могут служить поддержкой для оплаты работ, оплачиваемых по более низким нормативам. Например, в случае бюджетных заказов, заказов слабых в экономическом отношении групп интересов — социальных, научных, образовательных, медицинских, гуманитарно-благотворительных. Наконец, при оплате инициативных работ самой буферной организации, а также расходных работ по связям с группами интересов (проведение конференций, организация иных коммуникаций и т. п.). На таком пути синтеза государственных интересов и интересов внешнего лоббирования есть опасности. Недопустимо, чтобы возникала возможность купить решение правительства. Максимум, что может допускать процедура, — это возможность делать предложение в адрес правительства, доносить предложения до его сведения и определенная гарантия его обсуждения в системе правительства. Гарантий полного принятия предложений давать нельзя и больше того — это юридически ничтожно.

Недопустимо, чтобы заказчик, оплатив работу, мог бы абсолютно жестко настаивать на своем одностороннем, локальном интересе.
Максимум допустимого — чтобы данный интерес заказчика был гарантированно учтен в балансе интересов с иными группами интересов, прежде всего с государством и самим правительством, чтобы он был в повестке обсуждений. Данная проблема теоретически в любом случае принципиально решается введением согласительных механизмов и процедур в структуру проектов нормативно-правовых инициатив, особенно
если невозможно выработать синтетическую априорную формулу баланса интересов, как перманентного снятия конфликта интересов. Недопустимо, чтобы бюджет буферной организации был бы долевым-целевым, связанным со спонсорством участников. Напротив, он должен быть обезличенным. Недопустимы скрытые формы финансирования буферной организации, поэтому все работы должны строиться на открытой легальной основе, базируясь на содержательном техническом задании и гражданско-правовых договорах и государственном контракте. Указанные и иные опасности, в общем виде указывающие на вероятность коррупции и подмены государственного интереса частным, несбалансированной деятельности преодолеваются через соответствующий характер устава буферной организации и практическую деятельность системы ее руководства.

 В итоге правительство, организовав на новой основе интенсивный и качественный поток актуальных нормативных инициатив, сможет часть своих управленческих решений более основательно балансировать в системе интересов общества, к тому же расширяя режим разделения ответственности, поскольку будет проводить их в виде законов.
 В России назрела необходимость несколько расширить подход к законодательной функции власти. Фундаментальные, кодифицированные законы, которые рассчитаны на очень длительное действие «навсегда», необходимо дополнить законами «под проблему», в том числе законами с конечным временем их действия (установленном в самом законе). Это соответствовало бы большей степени общественного согласия, балансу интересов и гармоничной поддержке исполнительной власти в обществе. При подобной технологии государственного законотворчества власть и общество не впадали бы в «неуставные» отношения, политические конфликты, а то и политические стрессы при экономических спадах, внешних мировых кризисах, неблагоприятной конъюнктуре и давлении, различного рода вынужденных «секвестрах» и т. д.

Предлагаемая технология является более подходящей для динамичных периодов масштабных реформ экономики, общества, государственности, когда условия общественной и экономической среды быстро меняются. Предлагаемые решения позволяют максимально сохранить и сочетать установившуюся сегодня систему законопроектной деятельности на этапах представительства правительства в парламенте, координации деятельности правительства с другими субъектами права законодательной инициативы. Предложенная схема дополняет и системно завершает весь комплекс современных субъектно-объектных и функциональных отношений и связей, которые нужны эффективному и устойчивому правительству при реализации его права законодательной инициативы. Предлагаемое решение основано на действующих регламентах правительства, требуя минимальных изменений, основано на действующем законодательстве и не вызывает противоречий в правовом поле. Это предложение решает проблему буферного совмещения государственного и негосударственных полей интересов с присущими им обоим законодательными ограничениями.

Для его реализации необходимы дополнительное положение о первом вице-премьере с целевой компетенцией, ограниченной исключительно проблемой законотворческой инициативы правительства, устав буферной организации и ее учредительные документы, типовые договора на законопроектные работы и дополнения и изменения в некоторые действующие регламенты и положения [1–14]. Проблему выбора исполнителя заказа на законодательную разработку в виде буферной организации в регламентах не следует решать монопольно. Она может решаться, как указывалось выше, конкурсным, переговорным путем, свободным выбором, так как логика предложения состоит в том, что если предлагаемая система (выбранная буферная организация) не способна быть наиболее эффективной и качественной и естественно привлекать к себе заинтересованных заказчиков, то она не может быть востребована. Вся конструкция предложения построена именно на такой посылке. Предлагаемая буферная организация с целью реализации терминальной функции для групп интересов, контакта с федеральными органами исполнительной власти должна проводить конференции, семинары, совещания по содержательным проблемам и их законодательным решениям; активно участвовать в деятельности парламента, депутатских объединений, комитетов, в парламентских слушаниях. Ее буферный характер, собственные финансовые и интеллектуальные ресурсы позволят активно и неформально проводить позиции и интересы правительства в парламенте, инициировать упомянутое выше «горизонтальное» лоббирование. Правительство получило бы к тому же источник аналитической информации для более эффективной законодательной деятельности.

Можно видеть, что предлагаемая буферная схема частично имеет схожие черты с проявляющимися в деятельности Российской академии наук, в деятельности РСПП в его диалоге крупнейших корпоративных структур бизнеса с Президентом РФ.
 Элементы предлагаемого алгоритма буферной деятельности многочисленных случайных групп, организаций, «парламентских центров» и т. д., которые якобы «обслуживают» сегодня законотворческие потребности правительства, получили бы системный, обоснованный и легальный характер. Единая буферная организация по законотворческой работе в правительстве, ее руководитель — первый вице-премьер позволили бы координировать и согласовывать позиции федеральных органов исполнительной власти, снимать противоречия и конфликты интересов более эффективно, чем это происходит в настоящее время, а главное, организовали бы недостающий этап инициации и творческой разработки нормативных инициатив. В дальнейшем развитие и совершенствование предложенной схемы могло бы быть стимулировано разработкой и принятием федеральных законов «О лоббировании», «О цеховых союзах». Вместе с тем предложенная схема не требует сегодня для своей реализации в обязательном порядке нового законодательства: действующего гражданского законодательства вполне достаточно. Ее практическая реализация возможна при формировании правительством своей структуры через введение должности первого вице-премьера по вопросам законодательных инициатив правительства, для чего необходим Указ Президента РФ. Следует также издать Постановление Правительства РФ, уточняющее действующие регламенты и положения, определяющие сегодня законодательную деятельность правительства, вводящее перечень служебных полномочий первого вице-премьера по вопросам законодательной инициативы правительства и регламент отношений, связанных с созданием буферной организации.

Моделирование предложения на уровне Министерства


Работоспособность предлагаемого механизма можно апробировать через практическое моделирование схемы на уровне Министерства.


В принципе возможно моделирование предложенной схемы, когда роль буферной организации выполняет утвержденный приказом Министра экспертный совет министерства, руководитель которого приобретает необходимые над(меж)департаментные полномочия через, например, должность (возможно на общественных началах) помощника (советника) министра либо заместителя руководителя экспертного совета, при том что его руководителем выступает министр, а вторым его заместителем по экспертному совету является заместитель министра — статс-
секретарь. Договора в этом случае заключаются с организацией, моделирующей роль буферной (рис. 5).


 Правовые основы предложения


Буферная организация может иметь организационно-правовую форму в виде автономной некоммерческой организации. В этом случае решаются все поставленные задачи и преодолеваются проблемы существующих законодательных ограничений. Учредителем может выступать единолично физическое лицо. В данном случае — первый вице-премьер в случае правительственного варианта или статс-секретарь в случае варианта на уровне министерства. Данные действия согласованно разрешены действующими федеральными законами о правительстве, государственной службе и некоммерческих организациях. В учредительном документе указывается право учредителя формировать, т. е. назначать и снимать, членов высшего коллегиального органа управления буферной организации. Этим обеспечивается гарантированное проведение позиций, интересов и линии учредителя (правительства, министерства). В случае министерства учредитель может сам войти
в высший коллегиальный орган управления организацией. В случае правительства ему это не разрешается, но научное руководство работами не запрещено. Однако его учредительского права — формировать высший коллегиальный орган управления — вполне достаточно для управления и контроля буферной организации и без привлечения института научного руководства. Рабочей версией наименования некоммерческой организации может быть следующее: Автономная некоммерческая организация научно-правовых исследований «Институт нормативно-правовых разработок» АНО «ИНПР». Схема ее учреждения и управления может быть следующей (рис. 6).


В случае практически возможной ситуации снятия конкретного первого вице-премьера или статс-секретаря министерства с должности и замены их другим лицом необходимо, во-первых, чтобы буферная организация, которая теряет в этом случае подконтрольность правительству (министерству) была бы вновь учреждена в том же порядке. Одновременное присутствие предыдущей организации неприемлемо только на время действия заключенных с нею договоров, которые, впрочем, могут содержать пункт о возможности перезаключения. Подобный пункт может быть введен как шаблонный во все договора буферной организации с заказчиками и специалистами-исполнителями. Во-вторых, в учредительном документе и уставе буферной организации могут быть введены пункты, «автоматически» ликвидирующие организацию в случае, если не происходит в определенный срок замещения выбывшего с официальной должности учредителя вновь пришедшим на данную должность. Для такого юридического конструкта положение о буферной организации, утвержденное правительством (министерством), учредительный документ и устав буферной организации должны быть взаимно согласованы, что является вполне решаемой задачей. Моделирование предлагаемой схемы на уровне министерства может позволить отработать порядок и отношения, проверить эффективность ее работы, подобрать специалистов, базы данных, необходимые коммуникации.

Все это применимо впоследствии при переносе схемы на уровень правительства. Обсужденная проблема обустройства буферной зоны отношений между государственными органами и функциональным полем и свободно хозяйствующими субъектами является более широкой, в рамках которой возможно содействие таким важным государственным функциям, как синдицирование бюджетных и небюджетных средств, интеллектуальное усиление управленческих возможностей и некоторых других. Предложенный теоретико-методологический подход, по на-
шему мнению, позволяет находить приемлемые решения и в этих случаях.

Что меняет административная реформа


В 2004 г. в Российской Федерации осуществлена административная реформа. Выпущен новый Регламент Правительства РФ [16], соответственно поменялись внутренние документы федеральных органов исполнительной власти [17]. Однако с точки зрения законотворческой и законопроектной работы правительства мало что изменилось. Упразднены должности статс-секретарей, заместителей министра, отвечающих за законопроектную работу, их обязанности перераспределены между оставшимися двумя замами. В реальности, при их совершенно неадекватной перегруженности, улучшений с постановкой законопроектной работы в министерствах ожидать трудно. По-прежнему, основной изготовитель законопроектов — это министерство. Сохранена правительственная комиссия по законопроектной работе, но в результате реформы в ее составе статс-секретарей уже нет. При подготовке проектов планов законопроектной деятельности Правительства учитываются планы (проекты планов) законодательных работ Президента РФ и палат Федерального собрания. Но учета планов законопроектных запросов субъектов Федерации по-прежнему не предусмотрено [16]. Вертикаль-запрос «снизу» так и не создана.

 Правительство взаимодействует с субъектами РФ только по вопросам совместного ведения. Но субъектам РФ Конституцией дано право федеральной законодательной инициативы по всем вопросам. Однако данное право на практике реализуется в очень слабой степени. Убедительны результаты, которые мы получили, анализируя коэффициент полезного действия или результативности законодательных инициатив носителей Коэффициент полезного действия вычисляется как отношение количества законодательных инициатив, ставших законами, к количеству законодательных инициатив, внесенных субъектом, обладающим правом законодательной инициативы. Это текущая характеристика, которая в нашем достаточно уже стационарном законодательном процессе определяется на каждый год. В период с 1996 по 2004 г. мы видим следующее. Эффективность законодательных инициатив Президента возросла с 35% в период Ельцина до абсолютных 100%, начиная с президентства Путина в 2000 г. И на этом уровне 100% она уверенно держится все последнее время.

Эффективность законодательных инициатив Правительства примерно с того же уровня в 30% возросла примерно до 90%. Изменчивость эффективности Государственной Думы демонстрирует интересный эффект, свидетельствующий об увеличении ее роли и значимости в период дефолта и в первый последефолтный год.
Нам кажется, что проявились дыхание жизни, элементы представительной демократии в живом организме общества и государственного управления, еще сохранявшиеся тогда. Госдума (общество) приняла тогда на свои плечи ответственность за государственные решения в условиях, когда Правительство провалилось совершенно. Но затем данная роль Госдумы была последовательно снижена (в количественном отношении в два раза). Очень любопытно то, что роль Совета Федерации, существенно отличавшаяся до прихода Путина от роли Госдумы (что говорило об их разной политической природе в тот период деятельности), свелась ровно к той же роли, которую стала иметь Государственная Дума с 2000 г. с точностью до процента.

Это может объясняться тем, что политическая природа, казалось бы разных по назначению палат, унифицировалась и роль, которая им отведена в итоге, не более чем роль 10%, дополняющих 90% правительственных. Фактически это роль исполнительного департамента, с которым ведется простая распасовка. Когда по времени или иным причинам не очень получается проводить через Правительство какие-то согласованные законодательные инициативы, это «позволяют» сделать депутатам Госдумы и Совету Федерации. И, больше того, выявилось еще одно, доказующее этот вывод, явление. В 2000 г., когда сформировался новый Совет Федерации и новая Государственная Дума, в первый переходный год их значение заметно упало, что естественно.

Но в 2004 г. (также после выборов) — все ровно наоборот. Их вклад в законодательный процесс возрос, что говорит о воздействии фактора, не связанного с избранием, ротацией и собственно независимой деятельностью палат. Фактор унифицирован для обеих палат Парламента. Фактор очевиден: это управление палатами из одного и того же центра. Вывод о сворачивании механизмов сдержек и противовесов (конституционный принцип разделения властей) вполне очевиден.

 На рис. 8 видно, как наиболее интенсивные попытки инициализации законодательной процедуры снизу, например, регионов и Госдумы «подавляются» в процессе принятия решений. И как, напротив, инициативы «верхов» (Президент и Правительство) непропорционально поддерживаются. В министерствах [17] появились ответственные за законопроект «структурные подразделения». Но порядка их действий, как и указаний, являются ли они постоянно ответственными за законопроектные разработки министерства или под каждый новый законопроект назначается новое подразделение, не имеется. В целом следует вывод, что имманентный недостаток процесса законотворчества и законодательства, характерный для деятельности правительства и заключающийся в слабой рефлексии к реальным потребностям развития страны, в невосприимчивости законодательного запроса от групп интересов, от регионов, в настоящее время не преодолен. Некоторые российские политические процессы, влияющие на содержание и результативность законодательных процедур, продолжают снижать их качество. В этой связи рассмотренные в работе возможности организационно-структурных решений представляются актуальными.

Статья Генерального директора Центра научной политической мысли и идеологии, д.физ.-мат. н., д.полит.н., С.С Сулкшина, М.: Научный эксперт, 2005.

1. Положение о Полномочном представительстве Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. № 234 с изменениями от 4 июня 1999 г.).
2. Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 93 «О комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности».
3. Регламент Правительства Российской Федерации (утвержденный Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604, в редакции Постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760)
4. Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации (с изменениями от 8 июня 2000 г.)».
5. Приказ Минюста РФ от 19 января 2001 г. № 14 «Об утверждении регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации».
6. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1038 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации».
7. Постановление Правительства РФ «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» от 15 апреля 2000 г. № 347 (с изменениями от 2 августа 2001 г.).
8. Письмо первого заместителя министра Российской Федерации по атомной энергии от 21.05.1999 г. № 03–2357.
9. Поручение правительства от 19.03.1999 г. № ЮМ-П7–09099.
10. Приказ Минюста РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10января 2001 г. № 3/51 «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти».
11. Постановление Правительства РФ от 2августа2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов».
12. Приказ Минатома РФ № 462 от 20.08.2001 г. «Об основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов».
13. Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31декабря 1997 г.).
14. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ.
15. Закон РФ от 9.07.93 № 5351-I «Об авторском праве и смежных правах».
16. Регламент Правительства Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.
17. Временная инструкция по делопроизводству в Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации. 2004 г.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3635
16852
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика