Партия без регистрации: кто вправе заниматься политической деятельностью?

Партия без регистрации: кто вправе заниматься политической деятельностью?

Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.

Доклад на научно-экспертной сессии по теме «Партия нового типа: необходимость, перспективы создания в России», 28 октября 2015 года, Центральный дом журналистов, Москва.


В каком виде будет создана партия нового типа? Может ли коммерческая организация заниматься политической деятельностью? Надо ли регистрироваться новой партии?

Постановка вопроса о партии нового типа порождает много вопросов юридического характера: что это будет за организация, в каком виде она будет создана? Какая организационно-правовая форма будет выбрана? Будет ли данная организация зарегистрирована как юридическое лицо? Сможет ли она заниматься политической деятельностью без регистрации в качестве политической партии? Очевидно, что политическая партия занимается политической деятельностью. Но могут ли другие общественные объединения заниматься такой деятельностью? Есть ли ограничения в законах? Постараемся ответить на эти вопросы.


ЧТО ТАКОЕ ПОЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ?

В 2001 году был принят Федеральный закон «О политических партиях», в котором раскрывается понятие «политической партии». Согласно Закону политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Цели политической партии также указаны в Законе:

— формирование общественного мнения;

— политическое образование и воспитание граждан;

— выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

— выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах.

Закон о политических партиях не использует понятия «политическая деятельность», хотя это было бы логично. Понятие «политическая деятельность» появилось сравнительно недавно, в 2012 году с принятием так называемого закона об иностранных агентах, во время «закручивания гаек» в отношении НКО[*]. Термин «политическая деятельность» использовался для определения некоммерческих организаций, выполняющих функции «иностранного агента». Именно участие в политической деятельности НКО, финансируемого иностранным государством, делает организацию иностранным агентом.

[*] Гаганов А. А. От либерального экстремизма к диктатуре: правовые свидетельства // Российский либеральный эксперимент: итоги и анализ. М., 2014. С. 102–112.

Согласно части 6 статьи 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции Федерального закона от 20.07.2012 № 121-ФЗ) под политической деятельностью следует понимать участие (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Закон содержит оговорку о том, что к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.

Однако на практике даже если НКО осуществляет деятельность в этих сферах, но пытается воздействовать на принятие государственными органами решений, ее деятельность может быть признана судом политической. Что это означает? Это означает, что указание на вид деятельности организации не имеет никакого значения. Закон гласит, что НКО может быть признана участвующей в политической деятельности «независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах». Поэтому оговорка о видах деятельности, исключенных из политической деятельности, не имеет смысла. Например, деятельность в области защиты растительного и животного мира — не является политической деятельностью. Однако в Реестре НКО, выполняющих функции иностранного агента, есть следующие организации: Межрегиональная общественная благотворительная организация «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «ПРИНЦИПЪ»; Региональная общественная организация «Экологическая вахта Сахалина»; Межрегиональный общественный экологический фонд «ИСАР-СИБИРЬ»; Нижегородская областная социально-экологическая общественная организация «Зелёный мир»; Межрегиональная общественная организация «Северная природоохранная коалиция». Значит, оговорка о видах деятельности не действует и на практике. В Реестре иностранных агентов в качестве вида деятельности у всех организаций указывается политическая деятельность, хотя в их уставных документах она не фигурирует (рис. 1).


Рис. 1. Реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента

Можно выделить следующие признаки политической деятельности:

— организация и проведение политических акций;

— цель деятельности — воздействие на принятие государственными органами решений, изменение государственной политики;

— формирование общественного мнения в целях изменения государственной политики.

Признаки политической деятельности сопоставимы с признаками политической партии. Различие лишь в специфическом праве партии выдвигать кандидатов на выборах.

Насколько уместно использовать в рассуждениях о политических партиях понятие политической деятельности из закона о некоммерческих организациях, если Конституционный Суд РФ сказал, что это некорректно (Постановление от 08.04.2014 № 10-П)? Да и сам закон исключает политические партии из регулирования статуса иностранных агентов. Полагаем, что поскольку речь идет о процессе познания, исследовательском анализе, а не о правоприменении, то это уместно.


ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Казалось бы, очевидно, что политическая организация — это организация, которая ведет политическую деятельность. Но действующее законодательство не предусматривает такого понятия как «политическая организация». В первоначальной редакции Федерального закона «Об общественных объединениях» (1995 года) такого понятия также не было, наряду с политическими партиями отдельно выделялись политические движения. В действующей редакции Закона общественное движение так же, как раньше, определяется как массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. Таким образом, возможность преследования политических целей общественным объединением существует. В то же время политические цели отмечены только у одной формы общественных объединений — движений. Однако теоретически это не препятствует тому, что политической деятельностью будет заниматься общественное объединение другой организационно-правовой формы.

Если в первоначальной редакции Закона об общественных объединениях и в законодательстве о выборах 1995 года было указано, что в выборах могут участвовать политические партии, политические движения и общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах, то теперь Закон об общественных объединениях говорит об общественных объединениях, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах. Однако по действующему избирательному законодательству в выборах могут участвовать только политические партии.

Следует обратить внимание на то, что общественное объединение по определению некоммерческое формирование. Поэтому все виды общественных объединений, как то: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия — также создаются не для целей извлечения прибыли. Остается вопрос, могут ли коммерческие организации заниматься политической деятельностью.

Примечательно, что косвенно понятие политической деятельности усматривается в таком документе, как ОКВЭД (Общероссийский классификатор видов экономической деятельности), утвержденный приказом Росстандарта. В ОКВЭД есть статья 94.92 «Деятельность политических организаций». При этом представляется нелогичным, что политическая деятельность отнесена к видам экономической деятельности. Этот вид деятельности включает в себя «деятельность политических организаций и взаимодействующих с ними организаций, например, политических объединений молодежи. Эти организации в основном участвуют в формировании мнений и условий для принятия решений органами общественного управления путем продвижения членов своих групп или сочувствующих в политический аппарат организаций, в вовлечение их в распространение информации, связи с общественностью, сбору средств и т. д.». Обращает на себя внимание использование понятия «политическая организация», отсутствующее в действующем законодательстве. В статье 94.92 имеется два ключевых признака политических организаций: участие в формировании мнений и условий для принятия решений «органами общественного управления», продвижение членов своих групп в «политический аппарат организаций». Использование неопределенных понятий не добавляет ясности этим признакам, но можно предположить, что речь идет об органах государственной власти.

Вернемся к вопросу о коммерческих организациях. Как известно, юридические лица должны указывать в своих уставных документах цели деятельности. При регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц указываются коды деятельности по ОКВЭД. Деятельность политических организаций расположена в разделе S «Предоставление прочих видов услуг». Раздел содержит пояснение, что «этот раздел включает: деятельность общественных объединений, ремонт и обслуживание вычислительной техники, предметов домашнего обихода и личных вещей, а также предоставление различного вида персональных услуг по обслуживанию населения, не включенные в другие группировки». Однако подраздел 94 называется «Деятельность общественных организаций», а не общественных объединений. Общественные организации — это лишь один из видов объединений. Тем не менее такое наименование подраздела указывает на то, что речь идет о некоммерческих организациях, в том числе применительно к статье 94.92. В то же время в других статьях подраздела 94 коммерческие организации упоминаются. Это создает путаницу в вопросе о том, могут ли коммерческие организации заниматься политической деятельностью. Но здесь следует руководствоваться статьей 49 Гражданского кодекса РФ (об этом — ниже).

В самом классификаторе сказано, что «в соответствии с международной практикой в ОКВЭД 2 не учитываются такие классификационные признаки, как…организационно-правовая форма, не делается различий между… коммерческими и некоммерческими видами экономической деятельности». Это объясняет допущенные в классификаторе неточности, но не снимает претензии юридико-технического характера.

На практике даже политические партии не указывают в своих документах такой вид деятельности, как политическая деятельность. Например, по данным Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) из четырех действующих парламентских партий виды деятельности указали лишь две: ЛДПР и Справедливая Россия (таблица 1). Причем политическую деятельность в качестве основного вида деятельности указала лишь последняя.

Таблица 1. Виды деятельности парламентских партий по ЕГРЮЛ



КОМУ РАЗРЕШЕНО ЗАНИМАТЬСЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ?

Организации бывают коммерческие, то есть создаваемые для извлечения прибыли, и некоммерческие. Коммерческие организации обязаны регистрироваться в качестве юридического лица, иначе их предпринимательская деятельность будет незаконной. Общественные объединения относятся к некоммерческим.

Закон об общественных объединениях содержит ряд требований к деятельности общественных объединений и ограничений. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах — общедоступной (статья 15). Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (статья 16).

Согласно статье 3 Закона об общественных объединениях общественные объединения могут функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица, а могут и регистрироваться. При этом объем их прав различен, не только в части наличия или отсутствия прав юридического лица.

Так, незарегистрированные общественные объединения имеют право:

— свободно распространять информацию о своей деятельности;

— проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;

— представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

— осуществлять иные полномочия в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений;

— выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к реализации своих уставных целей, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Из этого перечня видно, что незарегистрированная общественная организация имеет право заниматься политической деятельностью.

Зарегистрированные общественные объединения в дополнение к названным правам имеют право:

— участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;

— учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

— участвовать в выборах и референдумах.

Участвовать в выработке государственных решений и учреждать СМИ граждане могут на общих основаниях. Участвовать в выборах, по большому счету, члены незарегистрированных общественных объединений также могут на общих основаниях в порядке самовыдвижения (по мажоритарным округам). Поэтому здесь существенной разницы нет.

Согласно статье 49 Гражданского кодекса РФ коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Согласно статье 2 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» общество может иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных федеральными законами, если это не противоречит предмету и целям деятельности, определенных уставом общества. Это подтверждает судебная практика высших судов в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ №6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»: «При разрешении споров необходимо учитывать, что коммерческие организации могут осуществлять любые виды предпринимательской деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких коммерческих организаций не содержится исчерпывающий (законченный) перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься».

Часть 2 статьи 12 Закона об ООО не предусматривает обязательного указания в уставе видов деятельности общества. Кроме того, в статье 12 сказано, что устав общества может также содержать иные положения, не противоречащие Закону об ООО и иным федеральным законам. Сопоставление статьи 12 и статьи 2 позволяют сделать вывод о том, что виды деятельности общества могут быть указаны в уставе, но их перечень не обязательно должен быть закрытым.

В соответствии частью 1 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» коды ОКВЭД отнесены к сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ). Часть 5 статьи 5 данного Закона обязывает юридическое лицо в течение трех рабочих дней с момента изменения сведений, указанных в части 1 этой статьи, включая и сведения о кодах по ОКВЭД, сообщить об этом в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц (регистрирующий орган), по месту своего нахождения.
За нарушение данной обязанности предусмотрена административная ответственность по части 3 статьи 14.25 КоАП РФ, в виде штрафов. Однако само по себе отсутствие в ЕГРЮЛ данных по ОКВЭД не является препятствием для осуществления законной деятельности, в том числе политической (подтверждается практикой: Постановления ФАС СЗО от 24.12.2012 по делу № А66-4622/2012, от 21.05.2012 по делу № А44-2483/2011, ФАС МО от 07.09.2012 по делу № А40-7197/12-119-64, от 03.09.2012 по делу № А40-6343/12-79-60). Хотя претензии, например, от налоговой службы могут быть.

Таким образом, законодательного запрета коммерческим организациям заниматься политической деятельностью нет. Для некоммерческих организаций государство установило ряд ограничений на занятия политической деятельности. Общие ограничения содержатся главным образом не в законодательстве о коммерческих и некоммерческих организациях разных видов, а в законодательстве в целом. Специальные ограничения касаются НКО, признанных иностранными агентами.


ОБЩИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Право каждого на объединение и свобода деятельности общественных объединений (в том числе политической) не являются абсолютными и, как это следует из статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РФ. Они могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Чтобы составить представление о том, чем нельзя заниматься любой организации, можно посмотреть Уголовный кодекс РФ. Следует обратить внимание на то, что запреты, установленные Уголовным кодексом РФ, носят абсолютный характер. Они распространяются на всех лиц, осуществляющих свою деятельность на территории России. В отличие от закона об иностранных агентах, который распространяется на зарегистрированные организации, нормы Уголовного кодекса РФ касаются всех организаций и движений — как зарегистрированных, так и не зарегистрированных. Уголовная ответственность предусмотрена для конкретных физических лиц, совершающих преступление.

Согласно статье 239 УК РФ запрещается создание некоммерческой организации (религиозного или общественного объединения), посягающей на личность и права граждан, деятельность которой сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью.

Запрещается создание некоммерческой организации (включая некоммерческую организацию, выполняющую функции иностранного агента), деятельность которой сопряжена с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство такой организацией либо структурным подразделением. Участие в таких организациях также карается законом.

Статья 278 УК РФ предусматривает наказание за совершение действий, направленных на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции РФ, а равно направленных на насильственное изменение конституционного строя РФ.

Статья 280 УК РФ запрещает публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности. Запрещается возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства (статья 282 УК РФ).

В законодательстве отражены и другие общие запреты, которые создают ограничения на политическую деятельность.


СПЕЦИАЛЬНЫЕ ЗАПРЕТЫ ДЛЯ НКО-ИНОСТРАННЫХ АГЕНТОВ

Закон о некоммерческих организациях не препятствует заниматься политической деятельностью даже тем НКО, которые финансируются из-за рубежа. Однако Закон налагает на такие НКО ряд ограничений. Например, материалы, издаваемые некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, должны сопровождаться указанием на то, что они изданы и (или) распространены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента. Годовая бухгалтерия иностранного агента подлежит обязательному аудиту. Некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, представляют в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, один раз в полгода, документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, — ежеквартально, аудиторское заключение — ежегодно. И конечно, иностранные агенты должны сами подать документы для включения информации о себе в реестр иностранных агентов. В противном случае это делает уполномоченный госорган. Решение о включении такой некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, может быть обжаловано в суд.

Если НКО, которое занимается политической деятельностью и финансируется из-за рубежа, само не подало документы для включения его в реестр иностранных агентов, такое НКО ждет немалый административный штраф по статье 19.7.5–2 КоАП РФ (100–300 тысяч рублей для юридического лица). Предусмотрена и уголовная ответственность за злостное уклонение от представления документов для включения в реестр иностранных агентов (статья 330.1 Уголовного кодекса РФ).

Занимается НКО политической деятельностью или нет, решает Минюст, который может включить НКО в реестр иностранных агентов. Оспорить мнение Минюста в суде практически нереально: суд становится на сторону министерства. Предметом спора также выступает факт финансирования НКО из-за рубежа, однако и здесь переубедить министерство и суд какими-либо доказательствами практически невозможно.

НКО, которые не финансируются иностранными государствами, могут заниматься политической деятельностью без указанных ограничений.

На практике поверхностное изучение данных ЕГРЮЛ не позволяет выявить общественные объединения или коммерческие организации, занимающиеся политической деятельностью. Например, в выписке из ЕГРЮЛ Фонда поддержки демократии «Голос» политическая деятельность не значится в качестве вида деятельности, однако фонд признан иностранным агентом, а соответствующий суд им проигран. В выписке из ЕГРЮЛ радиостанции «Эхо Москвы» (ЗАО «Эхо Москвы», коммерческая организация) также не значится политическая деятельность. Однако вряд ли можно считать, что данное СМИ с учредителем в оффшоре не занимается политической деятельностью. В выписке из ЕГРЮЛ признанного иностранным агентом Российского исследовательского центра по правам человека, признанного иностранным агентом, указан вид деятельности «91.33 Деятельность прочих общественных организаций, не включенных в другие группировки».

О чем это говорит? Все это, так или иначе, возвращает нас к сделанному выше выводу о том, что указание на вид деятельности в уставных документах или в ЕГРЮЛ не имеет никакого значения в контексте, например, предотвращения риска оказаться в списке иностранных агентов (при наличии иностранного финансирования).

Приведенный анализ возможностей организациям различных видов заниматься политической деятельностью позволяет сделать главный вывод: основное отличие политической партии от других объединений, в том числе незарегистрированных партий, заключается в праве партии выдвигать кандидатов и списки на выборах. Теоретически данное различие сглаживается правом гражданина на самовыдвижение на выборах. Коренных различий в объеме прав зарегистрированных объединений и незарегистрированных — нет. Регистрация в качестве юридического лица дает ряд преимуществ, связанных в основном с финансовыми вопросами, расчетами и ограничением ответственности имуществом юридического лица. Регистрация в качестве политической партии — процесс чрезвычайно сложный и к тому же фактически зависящий от Кремля, который вряд ли позволит зарегистрировать оппозиционную партию. На зарегистрированное объединение проще оказывать давление: можно отменять регистрацию партии, проводить санитарные или пожарные проверки, находить налоговые и другие нарушения, запрещать деятельность объединения. Отсутствие регистрации в качестве политической партии и даже в качестве юридического лица позволяет минимизировать подобные риски.

Есть еще один необычный довод в пользу незарегистрированных партий. Поскольку политические партии не фигурируют в конституционном порядке формирования российского парламента и региональных законодательных органов, то теоретически возможна абсурдная ситуация, когда на законодательном уровне их можно исключить из выборного процесса. И это не будет противоречить Конституции РФ. Так зачем регистрировать партию, если гипотетически в любой момент законодатель может отстранить партии от участия в выборах?


ВЫВОДЫ:

1. Законодательство определяет понятие политической деятельности только в отношении НКО-иностранных агентов. Понятие политической деятельности в контексте политических прав человека, в том числе в отношении политических партий, не раскрывается.

2. Понятие политической деятельности сформулировано расплывчато, что позволяет признавать практически любые НКО участниками политической деятельности.

3. Законодательство РФ не содержит особых препятствий для участия в политической деятельности организаций любых организационно-правовых форм: коммерческих организаций, некоммерческих организаций, зарегистрированных в качестве юридических лиц, не зарегистрированных общественных объединений.

4. Единственное существенное отличие в объеме прав между зарегистрированной политической партией и общественным объединением, в том числе незарегистрированным, заключается в праве политических партий выдвигать своих кандидатов на выборах.

5. Регистрация объединения в качестве юридического лица налагает дополнительные обязанности на организацию, но существенных прав не предоставляет. В связи с этим в начале деятельности партия нового типа может существовать без регистрации в качестве политической партии и даже юридического лица.

А.А.Гаганов


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ:

Послание России «Что с нами? Почему? Что делать?»

Политическая платформа будущей партии

Начальная программа будущей партии

Конституция России. Проект

Манифест грядущего человечества

Нужна ли России новая партия?




Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
378
10318
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика