Постсоветский российский парламентаризм взглядом аналитика

Постсоветский российский парламентаризм  взглядом аналитика Авторы: Степан Степанович Сулакшин — Генеральный директор Центра научной политической мысли и идеологии, д.полит.н., д.физ.-мат.н., профессор

Гаганов Александр Андреевич – эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.

ВВЕДЕНИЕ

Советский парламентаризм включал в себя вертикально соподчиненную систему советов народных депутатов всех уровней, аффилированные с ними исполнительные комитеты и основную часть — механизм КПСС (коммунистической партии Советского Союза). В соответствии с Конституцией СССР КПСС являлась «ядром политической системы» страны. Такую систему организации власти политологи, историки и правоведы конституционалисты в основном расценили как контрдемократическую, тоталитарную и достойную всяческого осуждения и разоблачения. На нее, в частности, списывались бессудные расправы в сталинские времена, политический террор, жесточайшую цензуру, идеологический диктат, подавление прав и свобод человека в их либеральном прочтении и т. п.

Революция 1991 года и распад СССР породили новую парадигму организации власти в России. В значительной мере она рождалась на отрицании советской системы и опыта. КПСС уступила место «парламентским» партиям. Монополизм одной партии (по сути не партии, а специфической государственной системы управления) ушел в прошлое. Были объявлены принципы разделения ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), механизм сдержек и противовесов в этой системе разделенных и независимых ветвей, распределение власти по вертикали в федеративной схеме. Казалось, что новая организация власти скопировала все достижения демократических стран, в частности, США и Европы. Новая конституция России 1993 года закрепила новую систему власти. Страна прожила в этой системе 25 лет. Срок, более, чем достаточный для проявления фундаментальных и практических свойств новой системы. И, действительно, аналитики, историки парламентаризма, конституционалисты правоведы и, в особенности, действующие политики государственные деятели дали свою оценку достижениям российского постсоветского парламентаризма. Особенно характерна она была в период 20-летнего юбилея конституции 1993 года.

«Потенциал парламентаризма в России высок, но пока не используется в полной мере. Хотя в целом уровень доверия населения к Госдуме растет. По данным ВЦИОМ, 49,5% граждан одобряют работу Госдумы. Это значит, что при всей объективной и субъективной критике общий вектор наших действий — правильный» — так оценил Председатель Государственной думы РФ С. Е. Нарышкин. Итак, Госдума идет в правильном направлении.

У власти есть одна принципиальная особенность, она всегда хвалит сама себя. В правильном или неправильном направлении развивается российский парламентаризм — вопрос не праздный. От ответа на него зависит эффективность всей системы государственной власти. А поскольку Россию все чаще поражают кризисы развития, развитие перманентно замещается стагнацией, явно деградируют практически все ее основные институты и сферы жизнедеятельности, страна утрачивает свой вес и значение в мировых делах возникают вопросы о причинах сползания страны в разряд неуспешных. Вопрос о качестве российского парламентаризма становится в этом контексте и обоснованным, и актуальным.

Ответы на подобные вопросы могут даваться под отзвуки юбилейных фанфар — и понятно какого сорта эти ответы. Ответы могут даваться по формуле «поверьте мне», т. е. вкусовые, политически или персонально и кланово ангажированные, а потому необъективные и обязательно комплиментарные. Этот вариант анализа неинтересен, недостоверен и бесполезен в деле прогрессивного развития, наоборот, он консервирует процессы деградации.

В этой связи авторами предпринято очередное исследование количественного, т. е. объективизированного «портрета» российского парламентаризма. Интересует качество, эффективность и соответствие конституционным принципам организации ветвей власти и федерации, перечисленным выше. Критериями оценки выступали равенство права законодательной инициативы всех его обладателей, пропорции принятых законодательных инициатив и другие показатели, отражающие качество парламентаризма.

Опережая изложение стоит сказать, что результат такого подхода оказался очень убедительным и вполне однозначным. Парламентаризм в современной России носит суррогатный характер. Монополия власти «одного кабинета» развилась настолько, что разделение властей. Сдержки и противовесы по горизонтали и вертикали власти полностью подавлены. Как и любая монополия, монополия власти в России ведет к загниванию и снижению качества государственного управления. В отличие от СССР, в котором тоталитарная система власти КПСС хотя бы была снабжена ценностным аппаратом в принятии решений, профессиональной научной-экспертной поддержкой, в современной России этих, страхующих качество решений, институтов практически нет. Решения носят малопрофессиональный, волевой характер и отражают не национальный интеллект и национальные интересы, а особенности очень узкого круга лиц, все больше сужающегося до одного человека. Вот как свидетельствует об этом весьма посвященный человек из Администрации Президента РФ О.Морозов, бывший руководитель управления внутренней политики.

«— Олег Викторович, в прошлом году ваш близкий политический соратник, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ Вячеслав Володин заявил: „Есть Путин — есть Россия. Нет Путина — нет России“. У нас в стране официально появился культ личности?

— На этот вопрос сам Вячеслав Володин отвечал уже десятки раз. Эта формула означает совсем не культ личности.

Она означает, что в стране существует лидер, который является генератором практически всех основных базовых решений о путях развития государства.

Многие считают, что стратегические идеи, которые обнародует власть, — задумки неких высоколобых аппаратчиков. Но в значительной степени эти стратегические идеи впервые высказывает сам Путин-либо публично, либо приватно. Фраза Володина, в моем понимании, означает вот что: есть лидер, есть стержень, на котором держится страна.

— Если Путин — стержень, на котором держится страна, то не является ли такая система по определению очень уязвимой? Ведь президент — всего лишь человек, который ни от чего не застрахован.

— Да, в определенном смысле эта система уязвима — в той части, о которой вы сказали. Все мы люди, все мы смертны. И мы можем лишь пожелать Путину долгих лет жизни и здоровья.».

Итак, генератор практически всех основных базовых решений о путях развития государства — это всего лишь один человек. И, кроме того, в определенном смысле эта система уязвима.

Значит постановка основного вопроса настоящего исследования оправданна и актуальна.

Исследование выполнено в Центре научной политической мысли и идеологии. Изучалась законотворческая деятельность Государственной Думы. В рамках исследования собрана статистика законодательного процесса: выявлено количество внесенных субъектами права законодательной инициативы проектов законов в 1994 — 2014 годах и количество принятых законов из числа внесенных субъектами права законодательной инициативы.

Аналогичная работа ранее уже проводилась авторами, однако период выборки (1996 — 2007 гг.) на этот раз расширен до (1994 -2014 гг.).

Цель исследования — анализ динамики законодательного процесса и выявление субъектов права законодательной инициативы, играющих доминирующую роль в законодательном процессе. Основной гипотезой исследования было предположение о тенденции роста законотворческой активности и ведущей роли органов исполнительной власти в законодательном процессе (нарушение разделения властей).
Исследование было нацелено на проверку этой основной гипотезы и других предположений экспертов путем анализа статистических данных о законодательном процессе. Предполагалась возможность обосновать соответствующие выводы о законотворческой активности и результативности субъектов права законодательной инициативы, об основных политических акторах России, влияющих на процесс принятия решений.

В исследовании вводятся два основных параметра: активность субъектов права законодательной инициативы и их результативность. Под ними понимаются количество законодательных инициатив субъекта права законодательной инициативы в единицу времени и доля тех инициатив, которые реализованы до конца, т. е. в виде принятого закона.


Основные понятия, использованные в работе

Субъекты права законодательной инициативы — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 104 Конституции РФ имеют право вносить проекты федеральных законов на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, члены Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ.

Проект федерального закона — разработанный субъектом права законодательной инициативы и внесенный им в Государственную Думу в соответствии с Регламентом Государственной Думы требуемый пакет документов законодательной инициативы: текст проекта федерального закона, пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, перечень законодательных актов, требующих изменения в связи с принятием федерального закона.

Федеральный закон (закон) — принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации, подписанный Президентом Российской Федерации и опубликованный нормативный правовой акт по вопросам ведения Российской Федерации, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законотворческая активность — количество проектов федеральных законов, внесенных субъектом права законодательной инициативы в течение определенного периода.

Результативность законотворческой деятельности — соотношение количества внесенных субъектом права законодательной инициативы проектов законов и количества принятых законов из числа внесенных проектов законов. Относительная результативность определяется при сопоставлении результативности различных субъектов права законодательной инициативы.

Сбор законодательной статистики проводился с использованием электронных баз данных:

  • Поисковая система по законопроектам (на сайте Государственной Думы);
  • Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (на сайте Государственной Думы);
  • Статистика законодательного процесса (на сайте Государственной Думы);
  • СПС КонсультантПлюс.

Проверялись следующие предположения.

  1. В России происходит монополизация власти на уровне принятия законов.
  2. Большая часть проектов законов вносится в Государственную Думу Правительством РФ.
  3. Большая часть проектов законов, внесенных Правительством РФ в порядке осуществления права законодательной инициативы, становится законами.
  4. Большая часть федеральных законов, инициированных депутатами Государственной Думы, вносится депутатами фракции «Единая Россия».
  5. Пики (высокие показатели) законотворческой активности приходятся на последний год работы депутатского созыва (год выборов депутатов Государственной Думы следующего созыва).
  6. В законодательном процессе нарушен баланс в разделении властей с существенным перекосом в пользу исполнительной власти.
  7. Максимумы и минимумы законодательной активности и результативности субъектов права законодательной инициативы могут быть связаны с определенными политико-правовыми факторами (событиями, обстоятельствами), например, выборами депутатов Государственной Думы и переформатированием Совета Федерации.

В ходе исследования возникали проблемы, влияющие на точность полученных данных и адекватность выводов.

Возможен большой временной разрыв между внесением законопроекта в Государственную Думу и его принятием, что затрудняет установление корреляции внесенных проектов законов и тех проектов из них, которые стали законами, так как в течение календарного года такая корреляция может отсутствовать.

Существует небольшая погрешность в числах принятых законов в связи с тем, что при подсчете по базам данных в число законов попадает, например, уведомление Совета Федерации о принятии закона о поправке к Конституции РФ. Погрешность также связана с тем, что часть законов принимается в конце календарного года и подписывается Президентом РФ в следующем календарном году. В связи с этим количество принятых законов будет оцениваться в соответствии с базой данных Государственной Думы (АСОЗД) по количеству федеральных законов, подписанных Президентом РФ и зарегистрированных в календарном году.

Существует погрешность в количестве проектов законов, внесенных депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, Советом Федерации, так как зачастую проекты законов вносятся названными субъектами права законодательной инициативы совместно. Существует погрешность в количестве проектов законов, внесенных в период 1994 — 1996 годов в связи с недостаточностью данных.

Фактический разработчик проекта закона и субъект права законодательной инициативы могут не совпадать, что может сказаться на оценках реальной политической силы, определяющей содержание законов и то, какие законы будут приняты (на стадии внесения проектов законов, без учета соотношения политических сил в Государственной Думе при непосредственном принятии федеральных законов). Например, проект закона, разработанный федеральным органом исполнительной власти, может вноситься в Государственную Думу как Правительством РФ, так и депутатами Государственной Думы.

Существует погрешность при подсчете количества законов, проекты которых были внесены в Государственную Думу депутатами Государственной Думы — членами фракций в связи с тем, что ряд проектов законов вносились совместно депутатами разных фракций.


I. Активность субъектов права законодательной инициативы

На рис. 1 представлена активность субъектов права законодательной инициативы.


Рис. 1. Активность субъектов права законодательной инициативы (количество внесенных проектов законов за год). Сводный график.

График демонстрирует количество законопроектов, внесенных субъектами права законодательной инициативы в период с 1994 по 2014 год. Достоверными можно считать данные с 1996 года, так как за первые годы не все данные попали в базу АСОЗД. Общий тренд — рост числа инициатив. По количеству законодательных инициатив лидируют депутаты Государственной Думы (среднее число инициатив в год — 489). Существенное количество законодательных инициатив вносится региональными парламентами (среднее число инициатив в год — 326). На третьем месте — Правительство РФ (среднее число инициатив в год — 144).

Наименьшее количество законодательных инициатив подготовлено высшими судами — в среднем число законопроектов составляет от 2 до 5 проектов в год, при этом наибольшую активность демонстрирует Верховный Суд РФ. Конституционный Суд РФ не принимал участия в законотворческом процессе. Президент вносит в среднем 38 инициатив в год, и, как правило, его законопроекты касаются ратификации международных договоров.

Правотворческая активность депутатов имеет ярко выраженные пики, которые приходятся на годы выборов в Государственную Думу: 1999, 2003, 2007 годы. При этом в течение одного созыва традиционно имеет место возрастающий тренд законодательных инициатив депутатов. В этом смысле аномальным выглядит пятый созыв (2007 — 2011 годы) с нисходящим трендом депутатской активности. Этот же период охарактеризован существенным ростом активности Правительства РФ с восходящей динамикой числа законодательных инициатив.

Такая картина может объясняться сменой главы государства: с марта 2008 по март 2012 года Президентом РФ был Дмитрий Медведев, а во главе Правительства РФ стоял Владимир Путин, до этого, с 2000 по 2008 год, занимавший пост Президента РФ. Можно предположить, что та часть законопроектов, которая вносилась депутатами Государственной Думы с подачи Администрации Президента РФ, в указанный период стала вноситься Правительством РФ. При этом активность Президента РФ также возрастала до 2010 года, после чего количество его законодательных инициатив стало снижаться.

В этот же период с 2008 года по 2011 год наблюдается обвал законодательной активности регионального сегмента субъектов права законодательной инициативы — законодательных органов субъектов РФ и членов Совета Федерации (с 2009 года). В течение года количество инициатив региональных парламентов снизилось почти в два раза с 571 инициативы в 2008 году до 276 инициативы в 2009 году. Падение продолжалось три года: в 2009, 2010 и 2011 годах. На рис. 1 этот эффект подчеркнут жирной черной кривой.

Таким образом, в период 2009 — 2011 годов произошло одновременное снижение активности всех субъектов права законодательной инициативы из сегмента законодательной ветви власти, которое нехарактерно для обычной цикличности законотворческой активности. Возможно эффект объясняется административным воздействием на парламентариев со стороны исполнительной власти в медведевский цикл.

На кризисный 2008 год пришлась точка провала законодательной активности федеральных депутатов и пик активности региональных парламентов. После этой точки пошел рост активности депутатов Государственной Думы, Правительства РФ и Президента РФ, тогда как активность регионов падала. Вероятно, в основном последствия кризиса пытались сгладить финансово-экономическими инструментами, за которые отвечают в основном Правительство и Президент РФ. Можно предположить, что региональные власти в этот период были заняты решением проблем на местах, и им было не до федеральных законодательных инициатив.

С начала работы депутатов Госдумы шестого созыва (с конца 2011 года) тренд законодательной активности начал расти у федеральных депутатов, региональных депутатов, Правительства РФ, членов Совета Федерации. В то же время активность Президента РФ несколько снизилась (в марте 2012 года состоялись выборы Президента РФ¸ к власти пришел Владимир Путин). За три года третьего срока президентства Владимира Путина количество его законодательных инициатив плавно снижается (2012 — 2014 годы).

Именно этот период деятельности депутатов Государственной Думы (2013 — 2014 годы) был охарактеризован как «бешеный принтер»: произошел скачок с 560 инициатив в 2012 году до 882 инициатив в 2014 году.

В 2016 году состоятся выборы в Государственную Думу нового созыва. Рост депутатской активности может быть связан с предвыборной программой депутатов и политических партий, представленных в Думе. Однако в период 2013 — 2014 годов активность была аномально высокая.

Так или иначе, в активности депутатов Государственной Думы присутствует явная цикличность, связанная с выборами в Государственную Думу.

Некую цикличность активности, однако, не столь выраженную, как у депутатов, можно обнаружить и у Правительства РФ, формирование которого связано с выборами Президента РФ. Точки низкой активности Правительства РФ приходятся на 2000 и 2004 годы, когда состоялись выборы Президента РФ. Другие годы выборов (2008 и 2012) характеризуются относительно стабильным уровнем законотворческой активности Правительства РФ.

Цикличность законотворчества Президента РФ отражена следующим образом: минимумы пришлись на 1999 год (27 инициатив), 2005 год (26 инициатив). Активность выше средней (38 проектов) наблюдалась в 1996 — 1997 годах (46 и 47 законопроектов соответственно). Это можно объяснить тем, что в 1996 году Борис Ельцин переизбрался на пост Президента России, ему было необходимо провести в жизнь намеченные преобразования. В 1999 году состояние здоровья Президента РФ ухудшилось, упала и его законотворческая активность.

Также заметен рост активности в период президентства Дмитрия Медведева в 2008 — 2011 годах: им было внесено 40, 53, 72 и 62 законопроекта соответственно. Можно объяснить это явление тем, что Дмитрий Медведев ожидал, что его президентское правление продлится один срок, следовательно, за это время надо многое успеть (что именно — отдельный вопрос).


II. Результативность субъектов права законодательной инициативы

График результативности субъектов права законодательной инициативы показывает число принятых законов, проекты которых вносились различными субъектами права законодательной инициативы. Рис. 2.


Рис. 2. Результативность субъектов права законодательной инициативы (количество подписанных законов в год). Сводный график.

Из графика виден постоянный тренд роста числа законов, проекты которых были внесены Правительством РФ. Кроме того, число законов, инициированных Правительством РФ, в основном существенно преобладает над законами, инициированными другими субъектами. Если в период 1994 — 2009 годов Правительство РФ конкурировало в результативности с Государственной Думой, то с 2010 года Правительство РФ безусловно доминирует. Самый значительный рост (почти на 70 пунктов) произошел с 2012 по 2013 год. В этот же период зафиксирован рост количества законодательных инициатив Правительства РФ.

Три существенных пика демонстрирует график результативности Президента РФ: в 1998, 2001 и 2010 годах. В эти годы также повышалась законотворческая активность Президента РФ. Два пика приходятся на середину сроков президентов Бориса Ельцина (1998 год) и Дмитрия Медведева (2010 год). Пик 2001 года приходится на начало работы Владимира Путина в должности Президента РФ.

В 2012 году произошла рокировка премьер-министра и Президента РФ: Дмитрий Медведев возглавил Правительство РФ, а Владимир Путин стал Президентом РФ. В этот период продолжилось начавшееся в 2010 году падение количества законов, инициированных Президентом РФ. Таким образом, рост количества законов, инициированных Правительством РФ, происходил как в период премьерства Владимира Путина (2008 — 2012 годы), так и в период премьерства Дмитрия Медведева (с 2012 года). Однако в период 2008 — 2012 годов результативность Правительства РФ перешла в фазу постоянного роста, без понижений графика.

С 2008 года, в период премьерства Владимира Путина, количество принятых законов, инициированных Правительством РФ, стало превышать планку в сто законов и постоянно росло, достигнув почти 200 законов (123, 137, 176, 192 закона в 2008, 2009, 2010, 2011 годах соответственно). Количество законодательных инициатив Правительства РФ в этот период также росло и немного перевалило за 200 законопроектов. Со сменой главы кабинета количество инициатив перевалило за 300 (в 2014 году, почти шестая часть от всех внесенных законопроектов), а количество принятых законов перевалило за 250 и составило почти половину всех принятых законов.

Пики результативности Государственной Думы приходятся на 1999, 2001, 2004, 2007, 2010, 2014 годы. Частично эти показатели корреспондируют с количеством внесенных депутатами законопроектов в эти годы, которое также достигало пиковых значений (1999, 2003, 2007 годы). В целом повторяется тенденция роста депутатской активности на протяжении работы созыва с пиками в конце созыва. Этим можно объяснить пик результативности в 2010 году (выборы в декабре 2011 года). Пик 2014 года тоже может соответствовать росту депутатской активности в связи с будущими выборами 2016 года.

Обращает на себя внимание пик 2007 года, когда количество законов, инициированных федеральными депутатами и региональными парламентами, резко увеличилось. Этот пик корреспондирует с возросшей активностью парламентариев. Это может говорить о некой консолидации законодателей на федеральном и региональном уровне.

Если с 2011 года тренды законотворческой активности стали расти, то с 2012 года вверх пошли и показатели результативности практически у всех субъектов права законодательной инициативы. Рис. 3.


Рис. 3. Активность (слева) и результативность (справа) субъектов права законодательной инициативы

Накопительные диаграммы активности и результативности субъектов права законодательной инициативы наглядно отображают соотношения общего объема внесенных законопроектов и принятых законов, инициированных субъектами права законодательной инициативы, а также примерные доли «вклада» каждого субъекта в законодательный массив.

Из диаграммы слева (активность) видно, что наибольшую активность проявляет законодательная ветвь власти, представленная депутатами Государственной Думы (450 депутатов) и законодательными органами субъектов РФ (85 парламентов на 2014 год). При этом на диаграмме справа (результативность) соотношение меняется: федеральные законодатели занимают второе место по объему инициированных ими и принятых законов, тогда как региональные парламенты представлены в малозначительной доле. За весь рассматриваемый период депутаты Государственной Думы инициировали около половины всех законопроектов (более 10 тысяч из 22 тысяч), тогда как законами из них стало около трети всех принятых за этот период законов (1836 из 5554).

Правительство РФ внесло в Думу примерно седьмую часть всех законопроектов (3071 из 22422), однако доля принятых законов, инициированных правительством РФ, составляет почти половину (2226 из 5554). Примерно такая же ситуация с инициативами Президента РФ, который внес в Государственную Думу лишь 3,5% всех законодательных инициатив, но доля инициированных им законов составляет 12%. На диаграмме такое расхождение более чем в три раза в процентном соотношении очевидно.

Диаграмма также позволяет заметить, что вытеснение законодательной ветви власти из процесса создания законов стало усиливаться с 2008 года, когда стал расти объем вносимых Президентом РФ и Правительством РФ инициатив и, соответственно, объем принятых законов, инициированных ими.

На этом фоне практически теряется весь региональный сегмент инициаторов законопроектов — региональных парламентов и членов Совета Федерации. Региональный сегмент вносит в федеральный парламент более трети всех инициатив, а доля инициированных ими законов во всем объеме законов — чуть больше одной седьмой.

Доля законов, принимаемых по инициативе высших судов, ничтожно мала в контексте общего числа принятых законов и составляет порядка 1%. В то же время из вносимых высшими судами законопроектов принимается примерно половина, что является высоким показателем.

Сопоставление активности и результативности субъектов права законодательной инициативы нагляднее всего представлено на рис. 4.


Рис. 4. Соотношение внесенных законопроектов и подписанных законов, инициированных субъектами права законодательной инициативы (за весь период).

Данная диаграмма демонстрирует минимальный разрыв между внесенными и принятыми инициативами у Президента РФ, на втором месте по результативности — Правительство РФ. И тот, и другой органы относятся к исполнительной власти. На третьем месте по результативности — Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, половина инициатив которых становится федеральными законами. Органы законодательной власти не отличаются такими высокими показателями результативности.

В процентном соотношении результативность органов государственной власти — субъектов права законодательной инициативы выглядит следующим образом. Рис. 5.


Рис. 5. Результативность субъектов права законодательной инициативы (соотношение принятых законов и внесенных проектов, в процентах) за весь период.

График демонстрирует явный провал по показателям принятых законов по отношению к внесенным субъектами права законодательной инициативы, относящимися к законодательной власти (депутатами Государственной Думы, Советом Федерации, членами Совета Федерации, законодательными органами государственной власти субъектов РФ). Самая низкая результативность, как уже отмечалось, у региональных парламентов.

Если распределить процентное соотношение внесенных проектов и принятых законов по ветвям власти, то картина будет следующая -рис. 6.


Рис. 6. Результативность ветвей власти в законодательном процессе (за все время).

Из диаграммы видно, что подавляющее большинство законопроектов (76%), инициированных исполнительной властью, становится законами. Можно предположить, что оставшиеся 24% либо еще не рассмотрены и находятся на рассмотрении, либо отозваны, либо отклонены, причем процент отклоненных, скорее всего, невелик. Сам по себе высокий показатель принимаемых по инициативе исполнительной власти законов говорит о том, что политический дискурс по поводу инициатив Правительства РФ и Президента РФ отсутствует.

Фактически Федеральное Собрание безоговорочно принимает три четверти инициатив, которые вносятся главой государства и подконтрольным ему Правительством РФ. Между Президентом РФ, как главой исполнительной власти, и федеральным парламентом существует полный консенсунс. Государственная Дума превратилась в некий «карманный» послушный орган, который выполняет все указания главы государства.

Принимается практически половина инициатив, внесенных высшими судами. Согласно статье 104 Конституции РФ высшие суды обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения. Как правило, проекты законов о внесении изменений в законы, касающиеся судебной системы, поручается разрабатывать именно судам, которым предстоит работать по этим законам. В этом смысле у Думы и так немного рычагов влияния на содержание таких законов, так как если мнение Думы не будет совпадать с мнением Верховного Суда РФ, более влиятельного органа в вопросах судоустройства, то последнее слово, скорее всего, будет именно за судебной властью.

Только 14% инициатив, поступивших от законодательной власти, становится законами. Таким образом, 86% инициатив, исходящих от федеральных и региональных депутатов, а также от Совета Федерации, не становятся законами. Эти инициативы либо рассматриваются годами, либо отклоняются Думой, либо отзываются теми, кто их вносил. Небольшой процент уже принятых законов попадает под вето Президента РФ или Совета Федерации. Такие цифры могут объясняться следующими причинами.

Основная причина заключается в том, что к законодательной власти относится большое количество отдельных субъектов права законодательной инициативы: 450 депутатов Государственной Думы, 170 членов Совета Федерации, 85 региональных парламентов (705 субъектов). Естественно, они вносят подавляющее количество законопроектов (около 19 тысяч законопроектов за весь рассматриваемый период), на долю остальных субъектов остается порядка четырех тысяч законопроектов. Ряд инициатив законодателей имеет низкий профессиональный уровень (это характерно для некоторых иниицатив региональных парламентов и инициатив отдельных депутатов). Некоторые законопроекты вносятся в Думу с провокационными целями (взбудоражить общественность, отвлечь их внимание от других важных событий, проверить мнение общественности по злободневному вопросу) и не имеют серьезной перспективы принятия. Законопроекты, принятие которых требует финансирования из федерального бюджета, должны получить положительное заключение Правительства РФ — и зачастую не получают его. Законопроекты, которые не имеют серьезной поддержки депутатов или групп пинтересов (лоббистов), годами не рассматриваются Государственной Думой. За это время их актуальность теряется и их отклоняют. Рис. 7.


Рис. 7. Соотношение количества внесенных законопроектов и принятых законов в абсолютных числах (по ветвям власти, за все время).

На круговой диаграмме (рис. 8) наглядно видно, что основным инициатором законопроектов выступают субъекты законодательной власти, тогда как на долю исполнительной власти приходится лишь 17% всех законопроектов. На рис. 9 соотношение инициаторов принятых законов меняется: больше половины принятых законов инициировано Президентом РФ и Правительством РФ.


Рис. 8. Соотношение долей внесенных проектов (по ветвям власти, за все время).


Рис. 9. Соотношение долей принятых законов (по ветвям власти, за все время).

В разбивке по субъектам права законодательной инициативы картина выглядит следующим образом. Рис. 10–11.


Рис. 10. Соотношение долей внесенных законопроектов по субъектам права законодательной инициативы


Рис. 11. Соотношение долей принятых законов, инициированных субъектами права законодательной инициативы.

На рис. 10 видно, что двумя основными инициаторами законопроектов являются депутаты Государственной Думы и региональные парламенты. На рис. 11 соотношение меняется в пользу Правительства РФ, на долю которого приходится 40% инициированных им принятых законов.


III. Активность и результативность отдельных субъектов права законодательной инициативы

На рис. 12 видна высокая корреляция между инициированными Президентом РФ законопроектами и принятыми в результате законами.


Рис. 12. Активность и результативность Президента РФ.

Разрыв между законопроектами и законами сократился с 1999 года и в последующие годы практически сводится на нет. Максимальные разрывы между внесенными и принятыми проектами характерны для периода 1997 — 1999 годов (данные до 1997 года можно считать неточными из-за неполноты сведений в базе данных). Превышение в 2014 году количества принятых законов над количеством внесенных законопроектов свидетельствует о том, что были приняты законы, проекты которых вносились в предыдущие годы. Такая картина означает отсутствие политической силы, противостоящей Президенту РФ, и полную свободу Президента РФ продвигать практически любые законы.

На рис. 13 приведены данные для правительств РФ.


Рис. 13. Активность и результативность Правительства РФ

На рис. 13 график примерно соответствует картине активности и результативности Президента РФ. Значительные расхождения в количестве внесенных и принятых законов с 2000 года исчезли. Далее графики коррелируют друг с другом, разрывы составляют не более 50 единиц. График свидетельствует также об отсутствии политического дискурса между Государственной Думой и Правительством РФ.

Данные для Госдумы РФ приведены на рис. 14.


Рис. 14. Активность и результативность депутатов Государственной Думы.

График активности и результативности депутатов Государственной Думы показывает сезонные пики и провалы активности, связанные с выборами. Исключения в соотношениях активности и результативности заметны в период 2008 — 2012 годов, то есть во время работы депутатов пятого созыва. С 2012 года наблюдается аномальный рост количества законодательных инициатив, поступающих от депутатов. В связи с этим количество принятых депутатских инициатив также растет. Однако при этом увеличивается и разрыв между внесенными и принятыми законами: в 2013 и 2014 годах он составил порядка 600 единиц.

В деятельности Совета Федерации наблюдается отчетливая цикличность. Рис. 15.


Рис. 15. Активность и результативность членов Совета Федерации

Законотворческая активность членов Совета Федерации (рис. 15) характеризуется тремя пиками: в 1999, 2009 и 2014 годах. В период с 1994 по 2003 год голос регионов в лице членов Совета Федерации практически не был услышан. В 2004 году наметился рост числа принимаемых инициатив сенаторов. Поскольку наряду с ростом результативности росла и активность сенаторов, разрывы между внесенными и принятыми проектами также росли: максимумы достигают 80–100 единиц.

Почему именно 2004 год стал переломным в результативности членов Совета Федерации? Теоретически это можно было бы объяснить тенденциями децентрализации государственных полномочий и необходимостью корректировать этот процесс на федеральном уровне в пользу регионов, а также повышением статуса и роли Совета Федерации. В 2004 году был принят закон о монетизации льгот, перераспределивший полномочия в сфере социального обеспечения граждан и возложивший замену льгот деньгами на плечи регионов (у которых не было этих денег). Это вызвало шквал недовольства как самого народа, так и региональных властей. В 2003 году был принят закон о местном самоуправлении, запустивший реформу местного самоуправления. Реформа также потребовала существенных усилий регионов по ее реализации, а также участия в корректировке федерального законодательства. Нужно помнить и о том, что в 2004 году сменился состав депутатов Государственной Думы и прошли выборы Президента РФ. Для проверки выдвинутых гипотез необходимо произвести дополнительное исследование тематики законодательных инициатив членов Совета Федерации и всего регионального сектора субъектов права законодательной инициативы. Проверить выдвинутые гипотезы также можно, проанализировав графики активности и результативности Совета Федерации, как отдельного инициатора законопроектов. Рис. 16.


Рис. 16. Активность и результативность Совета Федерации.

Пики активности Совета Федерации приходятся на 1999, 2003, 2007 годы, что совпадает с пиками активности депутатов Государственной Думы. При этом тенденция активности носит в целом нисходящий характер. Пики результативности также имеют выраженный цикличный характер. Выявлять связь циклов активности и результативности Совета Федерации представляется нецелесообразным, так как речь идет о небольшом числе инициатив, не превышающем 25, а за последние 10 лет — 10 инициатив.

В целом видна тенденция снижения законотворческой роли Совета Федерации в законодательном процессе.

Несмотря на то, что процентное соотношение принятых и внесенных законопроектов составляет 16%, что всего на 1% меньше, чем у членов Совета Федерации по отдельности, в среднем результативность верхней палаты в абсолютных значениях составляет не более 5 законов в год. Это порядка одной сотой законов, принимаемых за год, то есть ничтожно мало.

Сопоставление активности Совета Федерации и членов Совета Федерации показывает, что инициатива уходит от Совета Федерации в целом в руки отдельных сенаторов. Это может свидетельствовать как об отсутствии единства мнений в Совете Федерации, так и об отсутствии идей, которые могли бы поддерживаться всем Советом Федерации. Активность и результативность законодательных органов государственной власти субъектов РФ показана на рис. 17.


Рис. 17. Активность и результативность законодательных органов государственной власти субъектов РФ

График активности региональных парламентов демонстрирует три пика: 1999 год, период 2006 — 2008 годов, 2014 год. В целом тренд результативности демонстрирует небольшой рост, который в общей картине дает незначительный процент принимаемых законов в 7% и является самым низким процентом среди всех субъектов права законодательной инициативы. Активность региональных парламентов с 2011 года находится в фазе роста.

Пики активности Верховного Суда приходятся на 2000, 2004, 2009, 2013 годы. Рис. 18.


Рис. 18. Активность и результативность Верховного Суда РФ.

Поскольку суды имеют право инициировать только те проекты, которые касаются их деятельности, то законодательные инициативы высших судов, как правило, связаны с проведением судебной реформы. Разрыв между активностью и результативностью Верховного Суда РФ минимален, что объясняется поддержкой инициатив судебной власти Президентом РФ (разработкой этих инициатив в тесном контакте с Администрацией Президента), а также авторитетом судов во властной элите.

Высший Арбитражный суд — рис. 19.


Рис. 19. Активность и результативность Высшего Арбитражного Суда РФ.

Активность Высшего Арбитражного Суда носит точечный характер. Зачастую высшие суды вносят законодательные инициативы совместно. Активность Верховного Суда РФ в два раза выше, чем активность Высшего Арбитражного Суда РФ. В связи с этим результативность ВАС РФ в процентном соотношении выше, чем у Верховного Суда РФ: 53 и 43% соответственно. Поскольку ВАС РФ был упразднен, говорить о динамике его показателей уже нет смысла.

В целом все субъекты права законодательной инициативы, кроме Президента РФ, Правительства РФ и судов, демонстрируют большие разрывы между внесенными проектами и принятыми законами. Доля законопроектов, инициируемых судами, весьма мала, при этом их возможности законодательной инициативы ограничены. Поэтому можно утверждать, что инициативы исполнительной власти принимаются парламентом практически беспрекословно, их доля преобладает в общем количестве принятых законов.


IV. Противоречия во властной элите (президентское вето и вето Совета Федерации)

Расхождения в позициях субъектов права законодательной инициативы проявляются, во-первых, в том, чьи законопроекты не принимаются парламентом РФ, а во-вторых, в том, какие законы, принятые Государственной Думой? не проходят Совет Федерации или получают вето Президента РФ.

На рис. 5 и рис. 11 видно, что не могут пройти Государственную Думу большинство проектов, вносимых самими же депутатами Государственной Думы, Советом Федерации и его членами и, главным образом, законодательными органами субъектов РФ. Часть этих проектов «зависают» на рассмотрении Думы, часть отклоняется, часть отзывается самими субъектами права законодательной инициативы (это справедливо и для проектов, внесенных другими субъектами права законодательной инициативы). В настоящее время очень малая часть законов, принятых Государственной Думой, блокируется на стадии прохождения Совета Федерации или на стадии подписания Президентом РФ.

На рис. 20 выделяются четыре традиционных пика на графике внесенных проектов в 1999, 2003, 2007, 2014 годах, обусловленных выборами.


Рис. 20. Динамика законодательного процесса: данные о количестве внесенных законопроектов, принятых законов и вето Президента РФ и Совета Федерации.

При этом график принятых законов имеет более ровный рисунок с тенденцией плавного роста. С 2012 года наблюдается корреляционный рост принятых законов с годовой задержкой по отношению к внесенным проектам. При этом кривая вето после 1999 года имеет незначительную динамику.

Динамика расхождения мнений различных властных субъектов обнаруживается на рис. 21, демонстрирующем вето, то есть отклонение закона, принятого Государственной Думой.


Рис. 21. Вето Президента РФ и вето Совета Федерации

Отклонить закон, принятый Государственной Думой, имеют право Совет Федерации и Президент РФ, который может отклонить закон, прошедший обе палаты парламента.

На 1999 год приходится пик президентских вето на законы, принятые Государственной Думой. В этом же году депутатами был инициирован импичмент Президента РФ Бориса Ельцина. Таким образом, открытое противостояние политических сил отразилось как в общем политическом процессе, так и в законодательном процессе.

В 2000 году Президентом РФ стал Владимир Путин, и ситуация с вето резко изменилась. С 2000 года президентские вето стали плавно сходить на нет, уже в течение десяти лет составляя от нуля до двух вето в год.

В то же время вето верхней палаты парламента стали преобладать над вето Президента. Их количество резко снизилось в 2000 году и в последующие четыре года упало в два раза по сравнению с периодом 1996 — 1999 годов. В 2004 году Владимир Путин переизбрался на второй срок, его вето перешли к нисходящей динамике в пределах 2 — 3 вето в год. Вето Совета Федерации с этого периода стали составлять менее 10 отклонений в год.

В 2008 году Президентом РФ стал Дмитрий Медведев: его вето в период 2008 — 2012 годов составили 1 — 2 вето в год. На третьем сроке Владимира Путина вето практически исчезло из практики, составляя 0 — 1 отклонений в год. В то же время противостояние верхней и нижней палат парламента сохраняется на прежнем уровне: количество вето не превышает 10 в год.

Президент РФ и Совет Федерации фактически поменялись ролями: вместо главы государства Думе теперь оппонирует верхняя палата. Однако и это оппонирование нельзя считать существенным. Если количество принятых законов в 2014 году приблизилось к 600, то 5 вето Совета Федерации, которые были наложены в 2014 году составляет менее 1% от всех законов 2014 года. Такой показатель также не говорит о каком-то расслоении в рамках парламента, о разнице во мнениях палат парламента.

Таким образом, с 2000 года политическая дискуссия в парламенте, борьба между законодательной и исполнительной властью на поле принятия законов, была свернута. На смену борьбе ветвей власти пришло полное единодушие и единомыслие в вопросах принятия законов.


V. Активность и результативность фракций Государственной Думы

Анализ активности и результативности фракций в Государственной Думе позволяет выявить наиболее активные фракции, а также фракции, которые имеют наибольшую результативность и которые внесли наибольший вклад в законодательство. Рис. 22.

В контексте анализа необходимо учитывать также численность депутатских групп, так как она неизбежно влияет на количество законов, которые принимаются Государственной Думой.


Рис. 22. Численный состав фракций по результатам выборов в Государственную Думу

Следует учитывать, что существующие политические партии и соответствующие им фракции появились не с первых лет существования Государственной Думы, некоторые из них сформировались позднее. Так, «Единая Россия» была образована в 2001 году путем объединения политических движений «Единство» и «Отечество». В связи с этим на рис. 22 шкала «Единой России» отображает сумму мест в парламенте, доставшихся по итогам выборов 1999 года «Единству» и «Отечеству». Партия «Справедливая Россия» была образована в 2006 году путем слияния партии «Родина», Российской партии Жизни и Российской партии пенсионеров. В свою очередь партия «Родина» была образована в 2003 году, ее учредителями выступили несколько политических партий и движений.

При подсчете статистики законотворческой деятельности использовалась база данных «АСОЗД», которая позволяет сделать выборку только по существующим четырем фракциям. Однако при выборке за годы, предшествующие образованию современных фракций, система выдает результаты с учетом правопреемства политических партий и движений.

На рис. 22 видно, что после выборов 1999 года КПРФ потеряла свои лидирующие позиции в Государственной Думе. После выборов 2003 и 2007 года «Единая Россия» образовала фракцию численностью более 300 депутатов, что обеспечило ей конституционное квалифицированное большинство в парламенте (достаточное даже для преодоления вето Совета Федерации и принятия федеральных конституционных законов, а также поправок к Конституции РФ в рамках Думы). На выборах 2011 года это большинство было утрачено (видимо, поэтому потребовалось снова поменять избирательную систему для выборов 2016 года).

Рис. 23 демонстрирует, что с потерей лидерских позиций в Думе третьего созыва КПРФ потеряла также первенство по показателям своей активности и результативности: число внесенных ею законопроектов уменьшилось по сравнению с «Единой Россией» (хотя и увеличилось в абсолютных показателях).


Рис. 23. Активность и результативность фракций (по созывам).

Второе место по активности в третьем созыве — за «Справедливой Россией» (точнее, ее идейными предшественниками). Результативность «Единой России» в третьем созыве в два раза превзошла результативность КПРФ. Невелико отставание по результативности от КПРФ у «Справедливой России», однако насколько можно доверять подсчетам, произведенным с помощью АСОЗД, трудно сказать.

На выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва КПРФ получила почти вдвое меньше мест, чем в третьем созыве, что сказалось на ее активности, которая также упала вдвое. В пятом и шестом созыве КПРФ нарастила темпы своей работы, выросла и результативность. Однако рост результативности связан также с тем, что за последний созыв было внесено и принято больше законов, чем в предыдущих созывах, поэтому здесь результативность — относительный показатель.

В целом прослеживается тренд постоянного роста активности как партии власти, так и фракций других партий. Очевидно, что «Единая Россия» вносит подавляющее число законопроектов и также доминирует по количеству принятых законов, инициированных ею. В пятом созыве результативность «Единой России» в 6 — 9 раз перекрывала результативность других фракций. В шестом созыве результативность единороссов упала, но продолжила в 4 раза превышать результативность других партий. Рис. 24.


Рис. 24. Активность и результативность фракций по годам (1995 — 2014 гг.).

На рис. 24 видна динамика и распределение активности и результативности фракций по годам. Здесь также очевидно преобладание «Единой России» по всем показателям, причем, как правило, многократное. Из графика следует, что наименее активной и результативной является фракция ЛДПР. Однако ее активность и результативность растет. Также ЛДПР и «Справедливая Россия» показали свое активное участие в аномально интенсивном законотворчестве 2013 — 2014 годов.

Фиаско КПРФ на выборах 2003 года отображено провалом активности и результативности партии. В то же время в целом ее активность относительно стабильна.

Стабильна активность и у «Справедливой России», но из-за возможной некорректности подсчетов с помощью базы данных АСОЗД к этим данным нужно относиться критично. Возможно, картина работы «Справедливой России» до 2006 года некоторым образом демонстрирует работу других партий в Государственной Думе. Но даже с учетом возможных погрешностей активность партии стабильна, а средний уровень результативности превышает показатели КПРФ и ЛДПР.

Важным показателем работы субъектов права законодательной инициативы является производительность труда, то есть показатель того, сколько каждый субъект вносит законопроектов в Думу в среднем за год. Рис. 25.


Рис. 25. Производительность труда депутатов по фракциям (за созыв).

Самая малочисленная фракция в Думе — ЛДПР — имеет высокую производительность: общее количество законодательных инициатив, поступивших от членов фракции, разделено на общее количество членов фракции. Инициатив много, членов фракции мало, в результате производительность выше, чем у других фракций. В шестом созыве ЛДПР выбились в лидеры по производительности труда.
В четвертом и пятом созывах по производительности лидировала «Справедливая Россия». «Справедливая Россия» практически во всех созывах находится на втором месте по активности фракции и на третьем месте по численности. Это корреспондирует с данными о ее стабильном уровне активности.

Самая многочисленная фракция в Государственной Думе демонстрирует самую низкую эффективность работы: производительность труда одного депутата фракции «Единой России» составляет 3 — 5 законопроекта в год, что в 2 — 3 раза ниже, чем у «Справедливой России». Рис. 26.


Рис. 26. Соотношение долей законодательных инициатив фракций в принятых законах (1995 — 2014 гг.)

«Единая Россия», обладая самой высокой результативностью своих инициатив, доминирует в общем числе принятых законов. На втором месте — «Справедливая Россия» с долей 16%; КПРФ и ЛДПР имеют доли по 13% и 10% соответственно. Совокупная доля других фракций в принятых законах составляет 39%, что значительно меньше, чем доля «Единой России».

Указанные соотношения можно считать относительно достоверными, следует учитывать погрешность в данных, полученных по АСОЗД. Так, известно, что в период 1994 — 2014 годов по инициативе депутатов Государственной Думы было принято 1836 законов, однако вышеприведенные данные по фракциям покрывают 2048 законов. Расхождение данных связано с тем, что нередко законопроекты инициируются депутатами сразу нескольких фракций.


VI. Производительность труда субъектов права законодательной инициативы и сроки рассмотрения законопроектов

Средняя производительность труда для органа власти, представляющего собой отдельный субъект права законодательной инициативы (Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации, суды), равняется средней активности за период 1994 — 2014 годов. Средняя производительность труда для «коллективных» субъектов права законодательной инициативы (депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, законодательные органы государственной власти субъектов РФ) рассчитывается путем деления средней коллективной активности за период 1994 — 2014 годов на количество субъектов: соответственно 450 депутатов, 170 членов Совета Федерации, 85 региональных парламентов).

Несмотря на то, что депутаты зачастую вносят законодательные инициативы, заручившись поддержкой группы депутатов и записав ее в инициаторы проекта, средняя производительность их труда остается низкой (рис. 27).


Рис. 27. Средняя производительность труда субъектов права законодательной инициативы.

Средняя производительность труда одного депутата по всей Государственной Думе — 1 законодательная инициатива в год (за 1994 — 2014 годы). Если взять работу Думы за 2013 и 2014 годы, охарактеризованную в этот период как «бешеный принтер», то здесь производительность стала подходить к двум внесенным законопроектам на депутата. Средняя производительность труда законодательных органов субъектов РФ — 3,8 инициативы в год (из расчета 85 субъектов РФ), что приближается к производительности труда самой слабой фракции. Производительность труда сенатора — 0,5 законопроекта в год (из расчета 170 сенаторов). У Президента РФ средняя производительность труда составляет 38 законопроектов в год.

Средняя производительность труда депутатов, равная одной законодательной инициативе в год, была рассчитана за 21 год. На практике это означает, что большинство депутатов вносит крайне малое количество инициатив (то есть бездействуют в отношении своей законотворческой функции). Также большинство депутатов подписывается под чужими инициативами, входя в число их инициаторов и таким образом набирая статистику. Законопроекты, инициированные одним депутатом, встречаются нередко, но также нередко они не находят поддержки у депутатов и не принимаются Думой.

Такие показатели работы депутатов и членов Совета Федерации говорят о том, что написание законов не является основной функцией парламентариев. Часто законопроекты, вносимые депутатами, не отличаются высоким уровнем законодательной техники. Большинство законопроектов касаются внесения изменений в действующие законы и не являются проектами законов, комплексно регулирующих самостоятельный предмет. Создавать законопроекты такого рода — задача, не требующая целого года на разработку. Значит, большую часть рабочего времени депутаты не занимаются самостоятельным законотворчеством, а реализуют другие полномочия. Реализация их законотворческой функции сводится в основном к принятию законов, написанных не ими самими, а их коллегами, а также Президентом РФ и Правительством РФ. Это говорит об утрате парламентом своего значения и роли в законодательном процессе.

Относительно высокий показатель производительности труда региональных парламентов (около 4 законопроектов от каждого субъекта РФ в год), а также их высокая законотворческая активность говорят о желании региональных властей участвовать в создании федеральных законов. Однако возможностей и гарантий для реализации данного желания в России нет.

Этот тезис можно проиллюстрировать еще на одном статистическом примере. Рис. 28.


Рис. 28. Средний срок прохождения закона от его внесения в Государственную Думу до подписания Президентом РФ (в днях).

Из графика следует, что эти инициативы рассматриваются в среднем за 376 дней, то есть более года. Причем в период 2000 — 2005 годов сроки прохождения составляли 570 — 759 дней, что дольше, чем сроки у других субъектов права законодательной инициативы. Российское законодательство меняется быстро, также быстро меняется и жизнь, поэтому за год — два, которые проводят в Думе региональные законодательные инициативы, они могут потерять свою актуальность. Если такие задержки рассмотрения характерны для законопроектов, которые в итоге были приняты Государственной Думой и подписаны Президентом РФ (то есть стали законами), то можно предположить, что остальные региональные законопроекты еще дольше рассматриваются Думой. Кроме того, затягивание сроков рассмотрения может быть средством скрытого отклонения этих инициатив. Рассмотрение региональных законодательных инициатив занимает больше времени, чем рассмотрение законопроектов других субъектов права законодательной инициативы (кроме инициатив судов). Это также свидетельствует о том, что региональные интересы находятся далеко не на первом месте в российском парламенте. Попросту говоря, игнорируются. С учетом пассивности и Совета Федерации Парламент России не отличается признаками парламента федеративного государства.

На графике (рис. 28) видно, что быстрее всего через парламент проходят президентские законопроекты. Сроки их рассмотрения с 2001 года не превышают 200 дней, как правило, составляя порядка 100 дней (среднее значение за период 1994 — 2013 годов — 189 дней). Высокая скорость принятия президентских законопроектов и высокая результативность Президента РФ могут свидетельствовать о том, что у главы государства имеются неправовые рычаги воздействия на законодательную власть.

Практически не отстают от президентских проектов инициативы Правительства РФ: средний срок прохождения составляет 233 дня. С 2007 по 2013 годы сроки принятия их инициатив не превышают 200 дней. Выводы относительно результативности и скорости принятия правительственных инициатив аналогичны выводам относительно президентской законотворческой деятельности, особенно учитывая, что Президент РФ фактически возглавляет исполнительную власть в России.

На третьем месте по срокам прохождения законопроектов депутаты Государственной Думы: средний срок прохождения депутатских инициатив в своем же парламенте составляет 315 дней. С 2006 года сроки рассмотрения депутатских законопроектов стали снижаться, что соответствует общей тенденции ускорения сроков рассмотрения законопроектов в Думе. Логично предположить, что при прочих равных условиях депутаты продвигали бы принятие своих законопроектов, а не проектов, инициированных органами исполнительной власти. Обратная картина позволяет подтвердить предположение о наличии неправовых рычагов влияния исполнительной власти на законодательную.


ВЫВОДЫ

  1. Очевиден дисбаланс между активностью и результативностью субъектов права законодательной инициативы, представляющих различные ветви власти. Так, наибольшая законотворческая активность характерна для представителей законодательной власти: депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, законодательные органы государственной власти субъектов РФ вносят в Государственную Думу больше законопроектов, чем другие субъекты. При этом наибольшую результативность (количество принятых законов) демонстрируют Президент РФ и Правительство РФ.

  2. Более половины законов, принятых в период 1994 — 2014 годов, были инициированы Президентом РФ и Правительством РФ. Если в президентских законопроектах воля народа может транслироваться через избранного народом Президента РФ, то в случае с Правительством РФ такой связи с народом нет. Выяснение воли народа по поводу законопроекта должно производиться во время его рассмотрения в избранном народом парламенте. Депутаты обнаруживают поддержку 83% законопроектов Президента РФ и 74% инициатив Правительства РФ и только 19% своих депутатских инициатив. Таким образом, происходит искажение трансляции воли народа в принимаемых законах.

  3. Сопоставление показателей результативности ветвей власти свидетельствует об аномальном перекосе в сторону исполнительной власти. Логическое объяснение этому явлению заключается в том, что исполнительная власть использует неправовые рычаги давления на парламент с целью продвижения своих законодательных инициатив. В пользу этого объяснения говорят и сравнительно сокращенные сроки рассмотрения инициатив Президента РФ и Правительства РФ.

  4. Высокие показатели результативности законотворческой деятельности судебной власти, хотя и не оказывают существенного влияния на картину принятых законов, могут расцениваться как результат согласования своих инициатив с Администрацией Президента РФ.

  5. Анализ крайне низкой результативности законодательных органов государственной власти субъектов РФ, а также сроков рассмотрения их законодательных инициатив свидетельствует об отсутствии надлежащего механизма реализации интересов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе. Затянутые сроки рассмотрения региональных законодательных инициатив показывает, что предложения субъектов РФ не интересуют федеральную власть и не считаются приоритетными.
    Не выполняет свою роль проводника интересов регионов и Совет Федерации, фактически отстраненный от этой функции.

  6. Анализ законотворческой деятельности фракций политических партий в Государственной Думе показал высокую результативность фракции партии власти — «Единой России». В некоторой степени это связано с наличием у нее большинства мест в парламенте. В итоге политическая оппозиция (если такая вообще существует в российском парламенте) лишена действенных рычагов влияния на законодательный процесс.

  7. Низкая производительность труда депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации свидетельствуют о том, что разработка законопроектов не является их основной функцией. С учетом невысокой результативности депутатских инициатив можно говорить о том, что роль парламентариев в определении содержания федеральных законов не является ведущей.

  8. Анализ динамики количества отклоненных Президентом РФ и Советом Федерации законов свидетельствует о случившемся в 2000 году коренном переломе, после которого политическая дискуссия в парламенте и заложенное системой «сдержек и противовесов» противостояние Президента РФ и Федерального Собрания сошли на нет. Наряду с этим функцию оппонирования Государственной Думе в некоторой степени взял на себя Совет Федерации. Однако данная степень оппонирования чрезвычайно мала для того, чтобы говорить о наличии каких-то идейных расхождений между палатами парламента. Таким образом, внутриэлитный дискурс фактически отсутствует.

  9. Вышеизложенные выводы свидетельствуют о свертывании эффективного народного представительства в Федеральном Собрании при принятии федеральных законов.

  10.  Анализ результативности субъектов права законодательной инициативы, сроков рассмотрения законопроектов, динамики президентского вето свидетельствует о монополизации власти. Поскольку резкое снижение уровня внутривластной дискуссии в законотворческом процессе произошло в 2000 году с приходом к власти Президента РФ Владимира Путина, а далее происходила дальнейшая деформация законотворческого процесса в пользу инициатив исполнительной власти, причем без существенного изменения этой тенденции в период президентства Дмитрия Медведева, то можно сделать вывод о том, что монополизация политического процесса связана с одной фигурой действующего Президента РФ — Владимира Путина.

  11. Монополизация законотворческого процесса приводит в итоге к снижению качества принимаемых законов и снижению уровня представительства национальных интересов, к деградации качества государственного управления.

  12. Изучение активности и результативности субъектов права законодательной инициативы (в частности, депутатов Государственной Думы) позволяет сделать вывод о сезонном характере активности, о зависимости законодательного процесса от выборов депутатов Государственной Думы. Это явление может быть связано с предвыборной активизацией депутатов, которые заинтересованы больше в росте собственной известности и популярности, чем в принятии качественных законов в интересах народа.

Существует также сезонность в течение года: к концу весенней и осенней сессии активность депутатов обычно повышается. Это обусловлено также тем, что большой объем законопроектов, выносимых на конец сессии, позволяет в общей массе провести некоторые законопроекты «автоматически», без обсуждения.

Общая картина активности и результативности законодательного процесса показывает постоянный рост количества как законодательных инициатив, так и принятых федеральных законов. При этом говорить о переходе количества законов в качество не приходится (об этом прямо свидетельствует рост числа вносимых изменений в законы). Это тоже признак деградации качества системы государственной власти. Не сказывается количественный рост и на улучшении качества жизни народа, не влечет он за собой и повышения успешности российского государства.

В целом анализ показывает, что дорогостоящий механизм федерального Парламентаризма, который окончательно сформирован в годы правления В.Путина, не отвечает сущности народовластия, носит черты суррогатного и неэффективного механизма и подавлен иным качеством власти, а именно, ее монополизмом. Ожидать эффективного государственного управления в таких условиях не приходится. Вывод объясняет последовательное снижение показателей успешности России.


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ

Тенденции весенней сессии парламента

Какой будет Мосгордума шестого созыва?

Новая волна кодификации

Правовые показатели успешности государства

«Закон о законах»: 20 лет в ожидании чуда



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
447
2026
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика