Роль Конституции и доктрин, как управленческих категорий

Роль Конституции и доктрин, как управленческих категорий

Конституция и доктрины — это настолько привычные для слуха слова, что иногда мы утрачиваем их коренное содержание. Для чего нужна конституция? Выделяется две функции.

  • Первая: номинирование принципов, ценностей, конфигураций и связей в функционировании и развитии государств и социальных общежитий.
  • Вторая функция — это превращение ценностей в результат, в факты нашей жизни.
И между этими двумя позициями лежит довольно длинная дорога. Преобразование ценностей, принципов и номинаций в результат — это, конечно, область государственного управления и управления как такового.


Цепочка весьма длинна:

  • принцип
  • ценность
  • цель
  • проблема
  • задача
  • решение
  • нормативно-правовые акты
  • оперативно-управленческие распоряжения
  • программа действий
  • механизмы контроля исполнения 
  • механизмы коррекции
В государственном строительстве существует ряд проблем, задач нормативно-правового плана, организационно-управленческого плана, которые необходимо поставить и решить, чтобы от ценности до результата связь была бы неразорванной. Но, к сожалению, в российской практике в большинстве важных случаев эта связь разорвана.

Но сначала о самих принципах и ценностях российской Конституции в версии 1993 г.

Обращу внимание, что не только ценностные системно-образующие категории выглядят неупорядоченно и противоречиво. А еще и целая часть ценностно-целевых полаганий, непосредственно выводящих на упомянутую цепочку, также выглядят достаточно критично.

Таблица 1. Как обстоят дела с конвертацией принципов в управление?

 

Мы многонациональный народ…

- Многонациональных народов не бывает

Утверждение права и свободы, мир и согласие.

- И больше ничего? Ни нравственности, ни достоинства, ни незыблемости самой государственности?

Возрождая современную государственность.

- А она что – исчезала?

Утверждая незыблемость демократической основы.

- Это что за ценность? В чем она?

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

- А сама жизнь, а достоинство человека, а нравственность, а незыблемость Российского государства, а идентичность, а безопасность России, а …? Все это – не есть высшие ценности?

Признание, соблюдение и защита прав и свобод… - обязанность государства.

- А хотя бы самосохранение страны – это не обязанность государства?



Обращу внимание на такие противоречия, как объявление «многонационального народа», но чуть ниже разговор во множественном числе, о «народах». Это не безобидное противоречие. Небезобидно и то, что ряд конституционных императивов, в смысле их реализуемости, беспомощен. Обращаю внимание на обозначения, указывающие только на некоторые примеры ценностных установлений Конституции, которые мы желали бы видеть в виде результатов нашей жизни:

  • Это достойная жизнь и свободное развитие человека
  • Это идеология, которая запрещена Конституцией, или идея, или национальная идея. Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную
  • Это равноправие субъектов Федерации
  • И это ответственность за экономическое развитие страны

Ценности увидели. Каков же результат их объявления? Какова практическая оценка той управленческой цепочки, в чувствительном звене которой мы и полагаем и предлагаем усилить роль доктрины? Итак.

СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО (рис. 1)


Если взять интегральные показатели развития страны за последние годы, то можно увидеть, что все больше сырья продается за рубеж, все больше валютной выручки вкладывается не в развитие страны, а выводится за рубеж, и, в том числе, проигрывается в казино под названием «обанкротившиеся ипотечные американские компании». А демографический суммарный тренд, который включает и рождаемость, и смертность, и продолжительность жизни, и миграцию, продолжает системно ухудшаться. 

Достойная жизнь на практике означает, что 7% населения не могут купить себе еду. Для 36% недоступна одежда. Для 75% — бытовая техника. Для 91% — машина. Для 95% — жилье. И лишь 1% может позволить себе эти блага. Независимые исследования показывают, что в области распределения по доходам рабочего населения область недоступности благ приходится тоже на 95% населения страны. Но при этом удивительно, что управленческие решения приводят к снижению так называемой зарплатоемкости ВВП страны. Объяснение заниженной в 2-2,5 раза оплаты труда в стране якобы более низкой, чем в других странах, производительностью труда не проходит (рис. 2). Потому что, если сравнивать по показателям производительности труда и зарплатоемкости ВВП по странам мира, то 

в сравнении с США наш труд недооценен в 2-2,5 раза.

СВОБОДНОЕ РАЗВИТИЕ КАЖДОГО 

И финансирование образования, которое среди всех стран всего мира за редким исключением самое низкое. Финансирование науки также выглядит среди стран мира аномальным. Цитирую текст Конституции: «Цензура запрещена». И цитирую высшее политическое публичное установление, недавно прозвучавшее из уст первого лица страны: «свобода лучше, чем несвобода». Что это означает в реальности? Это порнография, психопатия, растление, матершина, грязь, убожество, которые потоками льются на нас, наших детей, на молодежь, на население в целом из СМИ. Или может быть свобода для педофила лучше, чем несвобода? Свобода для всей этой грязи, как оказывается, лучше, чем несвобода для нее.


Рис. 2 «Достойная жизнь» и эксплуатация труда 

«НИКАКАЯ ИДЕОЛОГИЯ НЕ МОЖЕТ УСТАНАВЛИВАТЬСЯ В КАЧЕСТВЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ»


Если вдумываться в управленческое содержание этого тезиса, то он означает, что в стране запрещена национальная идеология, национальная идея, но никакой человек, особенно российский, никакой живой организм — такой как страна, не жизнеспособен, если нет смысла жизни, идеи, которая мотивирует его в разных сферах проявления его жизнедеятельности. И выясняются удивительные обстоятельства, когда это формулируется, в том числе с помощью довольно строгих, неэмоциональных математических методов. Если мы посмотрим на идейно-духовный уровень российского общества по XX–XXI вв., то увидим как коррелирует этот показатель с так называемым коэффициентом жизнеспособности государства, который у нас в Центре предложено вычислять (рис. 3). Очевиден тренд этого показателя. Он позволяет предположить, что

живой организм — российская страна — при экстраполяции жизнеспособности страны до 2030 г. может достичь нуля.

И судьба Советского Союза в этом смысле не является для России совсем уж фантастической.



Рис. 3 «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной»

СИСТЕМА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

Это поразительно, когда видишь свидетельства того, как именно они на практике «разделены». Можно видеть объем законодательных инициатив, исходящих от органов законодательной власти, федеральных и субъектов Федерации, и, с другой стороны, результативность этих инициатив. Она очень низка. Можно видеть минимальные объемы законодательных инициатив исполнительной власти и максимальную результативность этих инициатив. Законодательная власть внутри самой себя неспособна реализовать свои собственные инициативы. Это, как очевидно, является не разделением властей, а монополизацией власти.

РАВНОПРАВИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Удивительно построена вертикаль власти в «суверенной демократии», как еще именуют нашу Россию на рубеже 2000-х гг. С рубежа 2000-х гг. видно, что осмысленность и скоординированность исчезли и не восстанавливаются. Но, в результате, в это же время вразнос, по экспоненте начинают расти разбросы развитости субъектов Российской Федерации, которые раздирают территориальную целостность страны.


РФ, ОТВЕТСТВЕННАЯ ЗА СОЦИАЛЬНОЕ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ

Нет более актуальной темы сегодня, чем финансово-экономический кризис. Если мы обратим внимание на важнейшие макроэкономические показатели финансовой и экономической системы страны, то можно видеть, что конституционные нормы ответственности федеральной власти за экономическое развитие выглядят как результат полной безответственности этой самой власти за экономическое развитие. Фантастические, экономически необъяснимые, прямо противоположные задачам антикризисного управления, устойчивого экономического роста и развития страны решения тотально принимаются в  экономической, государственно-управленческой практике.



Рис. 4 Причины тяжести финансово-экономического кризиса — результат собственной экономической политики России


Первое: сырьевой характер экономики страны. Экспорт превышает импорт уже более чем в два раза, а разница не используется для развития, для социальных потребностей, а вывозится за рубеж, на депозиты зарубежных банков. До двух триллионов долларов финансов финансово-экономический блок Правительства изъял из оборота страны. Надо цифру осмыслить. Два триллиона долларов изъято из финансового оборота страны.

Финансовый кризис в России подготовлен и осуществляется своими собственными руками.

Российский бизнес выдавлен за границу и вынужден был кредитоваться там, подпадая под механизмы политической манипуляции схемами перекредитования, которые были выключены с сентября прошлого года. Роль государства в управлении экономикой должна исчисляться не как доля государственной собственности, а как доля перераспределения в национальном хозяйстве. А именно как доля государственных расходов в ВВП. В отличие от двухвековой истории показателей для ведущих стран мира, в России — процесс обратный, аномальный.

Экономического объяснения этому нет, равно как нет экономического объяснения заниженной оплате труда в России. Эти примеры, которых на самом деле гораздо больше, почти без исключения подтверждают очень важную мысль: от принципов и ценностей, даже от тех, которые, казалось бы, в конституции заложены, до результатов в практической жизни можно и не дойти (рис. 16). Вопрос: почему? Потому что преобразование принципов в управление, к сожалению, отягощено и некомпетентностью, и коррупционностью, и странными кадровыми обстоятельствами. Примеры достаточно хорошо известны. Как можно преодолеть этот очень тяжелый участок государственной «дороги» от принципа, ценности к результату? Очевидно, что государственная политика как управленческая практика формируется в двух пространствах: нормативно-правовом и нормативно-политическом. Это выглядит в виде двух своеобразных пирамид. Это нормативно-правовая законодательная пирамида страны — от Конституции до местных и локальных нормативно-правовых актов — и политиконормативистская пирамида: послания Президента, призывы, декларации, нравоучения, угрозы и т. д. (рис. 5).

Они, действуя в совокупности, формируют государственные политики, которые рождаются либо на основе произвола конкретных фигур и особенностей их профессиональной, моральной, политической и т. д. подготовки и состояния, либо на основе федеральных законов, которые нужно выполнять. Существуют надзорные инстанции, механизмы наказания за неисполнение.


Рис. 5 Что могут доктрины при управленческом подходе к ним

Так вот, если доктрина приобретает статус федерального закона и управленческую атрибутику, то, на наш взгляд, это может позволить отчасти компенсировать вышеотмеченные затруднения. Доктрина в традиционном понимании — это система взглядов или принципов, основ, и в этом смысле управленческой атрибутики не содержит. Но

доктрина может выступать и как нормативно-правовой, высшего специализированного государственно-управленческого уровня документ

который может задавать порядок формирования и содержания управленческой практики, программ ее реализации, формировать и приводить в действие механизм ее исполнения. Доктрина сегодняшняя в системе законодательства и управления в России неотличима даже терминологически. Нет правового обозначения этой категории. Доктрина неразличима от концепций, стратегий, программ — их десятки и сотни, если взять во внимание ведомственные документы, они дублируют друг друга, они не скоординированы. Самое нехорошее, что они не отягощены управленческой атрибутикой. На самом деле, парадоксально, но эти документы не предназначены для исполнения, а потому они и не исполняются.

Но модель доктрины как нормативно-правового документа, федерального закона может включать в свою внутреннюю распорядительную манифестацию всю управленческую атрибутику, не только ценность, которая проистекает из конституции, но и цели развития, управления, структуру управления (рис. 6). Необходимо управленчески отражать специфику момента и цивилизационных накоплений страны и т. д. Как видно, если все эти обстоятельства заложены в федеральном законе, то любой исполнительной команде, любому лидеру, приходящему на правление в России, даны уже достаточно обязательные атрибуты реального управления. Значит, шанс на то, что результаты управления будут совпадать с ценностно-целевыми полаганиями возрастает.


Рис. 6 Модель доктрины как управленческого документа

Можно проследить на примере Экономической доктрины РФ, которая по этому типу разработана в Центре проблемного анализа, что это действительно федеральный закон, со всем управленческим содержанием, которое было обозначено. Это содержание исчисляется очень большим количеством управленческих постановок и решений. Таким образом, если в этом виде доктрины будут имплементированы в цепочке, начинающейся от высших ценностей, обозначенных в рамках российской Конституции, в зазоре до управления и получения результатов, то шансы на последовательность, открытость, прозрачность, результативность управления, на наш взгляд, возрастут.

Конечно, совершенно ясно, что действующая Конституция при всем том организующем и позитивном вкладе за 15 лет новейшей российской истории, который был произведен, содержит в себе очень серьезные мины замедленного действия, заложенные под российскую государственность. На рис. 3 уже показыван тренд снижения жизнеспособности страны, и это не шутки. Мины заложены в Конституции образца 1993 г., как образно можно выразиться, потому, что эта Конституция «в переводе с английского».

Итак, Центр проблемного анализа предлагает новый взгляд на теорию, методологию и практику создания российских доктрин как инструментария государственного управления. Основной смысл которого заключается в том, чтобы, понимая факторы жизнеспособности страны, гарантировать ей эту жизнеспособность сегодня и в будущем. И, наконец, имея в виду конструктивную критику в отношении «мин», заложенных в Конституцию, конечно, речь должна идти о новой редакции Конституции Российской Федерации.


Доклад Сулакшина С.С. на Всероссийской научной конференции "Конституция и доктрины РФ современным взглядом" (17 марта, 2009. Москва)


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
536
1582
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика