Социальная справедливость как норма

Социальная справедливость как норма

Выступление В.Н. Лексина на семинаре "Социальный гуманизм versus социальная справедливость" в 2008 г.

Социальные обязательства государства

В течение ряда лет я использую когда-то найденное понятие «социальные обязательства государства». Это понятие было сначала критически оценено некоторыми коллегами за юридическую некорректность словосочетания «обязательство государства», но постепенно прижилось, оказалось удобным для объяснения многих положений социальной политики и социальных реформ, и сейчас стало практически обиходным. Я определяю социальные обязательства государства как конституционно или законодательно зафиксированную совокупность социальных гарантий, прав и благ (в натуральной и стоимостной форме), которые государство (и только оно!) обязуется, руководствуясь идеей социальной справедливости, сделать доступными для своих граждан; причем для определенной части граждан и по определенному кругу социальных благ гарантирует их бесплатность (т. е. предоставление за счет общественных, чаще всего бюджетных, ресурсов или внебюджетных фондов). В достаточно простой формуле «социальных обязательств государства» есть три весьма расплывчатых термина, вольное толкование которых является излюбленным оружием социальных демагогов, и уже поэтому они требуют некоторых пояснений. Здесь и далее под гарантиями я предлагаю понимать законодательно закрепленные механизмы обеспечения и защиты социальных прав граждан; если нет, например, механизма обеспечения общеобязательного и повсеместного права на бесплатное образование, то нет и соответствующих гарантий. Важно и то обстоятельство, что появление любой гарантии автоматически возлагает на власть ответственность за создание и использование вышеуказанных механизмов.

Под благами, включенными в структуру социальных обязательств государства, я понимаю конкретную услугу, конкретный вид социальной поддержки, конкретную льготу (субсидию, дотацию и т. п.), предоставление которой соответствующему лицу обеспечивается с помощью организационных (соответствующие институты), кадровых, материально-технических и бюджетных ресурсов государства. Самое смутное из триады рассматриваемых понятий — право; многим людям часто кажется, что право на что-либо должно означать немедленное получение, распоряжение и т. п. «полагающегося по праву». Действительность намного грубее: право (особенно социальное) есть не столько потенциальная возможность, сколько отсутствие запрета на получение того или иного блага, включенного в структуру социальных обязательств государства (от получения пенсии до занятия самой высокой государственной должности) при выполнении, как правило, небольшого числа установленных законом требований к тому, кто собирается использовать соответствующее право. Вышеприведенные объяснения — при всей их банальности — позволяют, как мне кажется, перейти из мира юридической определенности в мир социальной жизни реального человека в пространстве реальной власти, где соединение обещанных властью «гарантий», «прав» и «благ» осуществляется в самых причудливых комбинациях. Здесь полезно озвучить еще одно обстоятельство, которое представляется мне столь же очевидным, сколько и мало воспринимаемым как гражданами, так и властями всех уровней.
 

Все, что делают в социальной сфере федеральные министерства, агентства и службы, региональные и муниципальные учреждения, организации и службы социального профиля, менее всего есть самодеятельность или благотворительность. Это — работа по исполнению социальных обязательств государства.
 

Здесь возможны небольшие изменения и дополнения (на региональном и, редко, на местном уровне), но суть остается все той же — выполняется то, что обещало гражданам государство. Каждое государство — демократическое и тоталитарное, светское и государственно-религиозное, унитарное и федеративное, республиканское и монархическое — прямо или косвенно демонстрирует свою связь с народом через множество взятых на себя социальных обязательств, и возлагает бремя их исполнения на общегосударственные, региональные, местные органы и организации, на работодателей и на самих граждан. Принято считать, что чем более демократично государство и чем более индивидуально-самостоятельны его граждане, тем меньше социальные обязательства государства (пример от противного — фашистская Германия с ее не имеющей аналогов системой социальной опеки каждого подданного). На самом же деле политическое устройство каждой страны корректирует не столько масштабы и уровень материальнофинансового воплощения социальных обязательств государства, сколько его формы и методы.

Можно утверждать, что в демократическом и, главное, в экономически состоятельном обществе государство не снижает широту своих социальных обязательств, но сам потребитель социальных благ становится менее зависимым от государства в их получении (типичный пример — негосударственное пенсионное обеспечение при установленных государством обязательствах по поддержке пожилых людей). Формирование социальных обязательств каждого государства протекает по двум тесно соприкасающимся руслам, которые условно назову функциональным и политическим. Первое из них — наиболее естественное; оно как бы закрепляет в праве те социальные функции государства, которые оно уже выполняет в соответствии с универсальными представлениями о социальной справедливости (например, о приоритетности социальной защиты детей и инвалидов), с национальными традициями, нормами международного права. Этот мотив появления социальных обязательств государства отражает тот факт, что в структуре важнейших функций большинства государств на первом месте, рядом с общественно-политическими (обеспечение государственной общественной безопасности, защита государственного суверенитета и т. д.), идеологическими (поддержка общенациональных идей и приоритетов) и экономическими (обеспечение функционирования экономики в режиме, отвечающем внутренним и внешним интересам государства) находятся и социальные функции (охрана признанных в данной стране социальных прав всего населения, обеспечение условий для воспроизводства здоровых, образованных и моральных поколений, обеспечение нормальных условий и оплаты труда, поддержка науки и культуры, забота о детях, стариках, инвалидах и неимущих, использование для этих целей значительной части финансовых и административных ресурсов государства).

Эти функции у многих государств очень схожи, но различается их конкретизация в форме и масштабах тех или иных социальных обязательств. Второе, политическое русло процесса появления новых или реструктуризации прежних социальных обязательств государства весьма непостоянно; оно может и «пересохнуть» на несколько лет и наполниться различными идеями и конкретными проектами в периоды выборных половодий, разлива забастовочных движений, радикальной смены государственной политики или очередной отставки правительства. Именно в ходе таких пополнений массива социальных обязательств государства среди последних появляются необеспеченные ресурсами, недостаточно обеспеченные институционально и т. п. Завершая разъяснения самого понятия «социальные обязательства государства», хотел бы отметить дидактические и содержательно-логические удобства его использования для характеристики «социальной политики» и «социальных реформ». Первое есть ничто иное, как обоснование посильного для государства перечня социальных обязательств, их объема и контингента их получателей, а также ресурсное и административное обеспечение доступности указанных обязательств для населения. Социальные реформы в связи с этим могут пониматься как кардинальный пересмотр перечня, объемов, контингента получателей и механизмов обеспечения доступности социальных благ для населения.

Социальные обязательства государства: число и группы

Число социальных обязательств (гарантий, прав, благ) в большинстве стран, считающих себя «развитыми» и «цивилизованными», насчитывает многие сотни наименований. Это к тому же и чрезвычайно разнокалиберные обязательства, во многом заходящие на общее поле государственной защиты «прав и свобод» как таковых, что заставляет более строго очертить предметное содержание рассматриваемых социальных обязательств, включив в него только те отношения человека и государства, которые возникают по поводу их взаимных интересов. В соответствии с этим, первой следует назвать группу социальных обязательств государства по обеспечению воспроизводства личности, работника и гражданина (члена общества). Здесь интересы государства и человека сходятся наиболее полно, и уже поэтому государство принимает на себя обязательства в части охраны материнства и детства, поддержки образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и т. п. Во вторую важнейшую группу социальных обязательств государства входят различные гарантии обеспечения экономической самодостаточности граждан, что повышает экономический потенциал страны, снимает массу социальных и политических напряжений и, одновременно, снижает потребность граждан в их социальной поддержке со стороны государства. Поэтому большинство государств декларируют и реально защищают право граждан на труд, регулируют относительно бесконфликтные отношения работника и работодателя, поддерживают индивидуальное предпринимательство и малый бизнес и т. п.

Исключительно значимым видом таких социальных обязательств являются и различные государственные меры, направленные на снижение безработицы. Здесь также интересы государства и человека совпадаютдостаточно полно. Третья группа социальных обязательств объединяет меры государственной защиты нетрудоспособного (или ограниченно трудоспособного) населения как форму общественно поддерживаемой и морально обусловленной благотворительности. Сюда входят различные меры социальной поддержки инвалидов (медицинская помощь, специальное питание, протезирование, устройство пандусов и т. п.), профилактики и лечения социально опасных болезней (наркомания, венерические заболевания, туберкулез, СПИД и др.) и т. п.
 

Особняком в этой группе стоят меры государственной поддержки пенсионеров по возрасту.
 

Здесь давно сформировался тупо-экономический миф о том, что эту группу населения «содержит» работающее население, хотя, по сути дела, и эти работающие, и государство в целом должны были бы лишь выплачивать (причем, в крайне незначительной мере) дивиденды на часть национального богатства, приращенного трудом предыдущего поколения.

Четвертая группа социальных обязательств государства включает наиболее традиционные (с тысячелетней историей) действия материализованной благодарности за заслуги перед обществом, которые, как правило, крайне трудно поддаются стоимостной оценке. Так возникают социальные обязательства современных государств по отношению к ветеранам войны и труженикам тыла, к кавалерам высших государственных наград, к почетным донорам, к работникам рискованных профессий и другим лицам. Наконец, можно выделить еще одну — пятую группу социальных обязательств, которые представляют установленные законом (или иным государственным актом) компенсации за вред, нанесенный конкретным гражданам в связи с неправомерными действиями властей (таковы, например, жертвы репрессий), крупномасштабными стихийными бедствиями (наводнения, землетрясения и т. п.), экологическими (например, на Чернобыльской АЭС) и иными техногенными катастрофами. Эти, достаточно четко выделяемые группы социальных обязательств государства предполагают прямую, адресную поддержку конкретного лица. Только этим социальные обязательства государства отличаются от других действий властей разных уровней, направленных на прямое или косвенное регулирование социальной ситуации в целом. Таковы, например, действия в сфере тарифной и ценовой политики, государственно организуемые меры борьбы с бедностью, государственная поддержка малочисленных коренных народов и др. 

По самой приблизительной оценке общее число предметных разновидностей социальных обязательств государства, которые обращены к конкретной категории российских получателей социальных благ, превышает тысячу наименований, причем более 80% этого числа осуществляется исключительно по месту жительства, т. е. является предметом деятельности региональных и местных органов власти или территориальных подразделений федеральных органов. 
 

Следует учесть также наличие косвенных (сопряженных) социальных обязательств государства. Так, например, государство устанавливает правила социального обеспечения военнослужащих и членов их семей.
 

Но вслед за этим появляется необходимость в строительстве и распределении жилья для военных, в специальных жилищных сертификатах, в жилом фонде закрываемых «военных городков» и т. п. Наконец, дополнительные государственные социальные обязательства возникают в результате присоединения к разного рода международным соглашениям, конвенциям и др. актам (пример такого акта — Конвенция ООН о правах ребенка). Это еще один, особый, мало исследованный по сути и, главное, по последствиям повод для формирования обширного поля правовых регламентаций появления, организации и исполнения государственных социальных обязательств.Текстовую сжатость соответствующих норм конституционного права, которое регламентирует в основном только общие принципы и виды социальных обязательств государства, с лихвой комментирует развернутость последующего законодательства, а тем более — подзаконных актов. И это вполне объяснимо.

Ведь, во-первых, исполнителя конкретного социального обязательства государства и потребителя конкретных социальных благ меньше всего волнует конституционная декларация о наличии того или иного права. Для них важен подробнейший нормативный регламент представления, оплаты, формы получения конкретной услуги, а также детальное и не допускающее вольных толкований перечисление требований к получателю этой услуги (возраст, доход, состояние здоровья, заслуги и другие жизненные обстоятельства). Здесь мало даже закона прямого действия, и во многих странах такие требования расшифровывают и конкретизируют подзаконные акты и ведомственные (отраслевые) инструкции. И это, подчеркнем, не бюрократические «игры», а необходимость, определяемая самим существом субъектно-объектных отношений по поводу исполнения социальных обязательств государства и их предметом. Вторым обстоятельством, определяющим развернутость специального законодательства и подзаконных актов по рассматриваемому вопросу, является то, что все они в той или иной степени связаны с использованием общественных ресурсов, средств федерального, региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Во всем мире это наиболее контролируемый, наиболее подотчетный и государственно защищаемый от незаконных посягательств вид финансовых средств. Здесь допустимо все делать только строго по закону, по регламенту, по инструкции. Социальные обязательства государства — действительно феноменальная составляющая практически любой современной власти, хотя корни этих обязательств столь же древни, как и сама власть (еще и не связанная с понятием «государство»). Но только в последнем веке второго тысячелетия государства, словно соревнуясь друг с другом (или с недругом) воздвигли ту мощную конструкцию социальных обязательств, которая стала одним из первых признаков цивилизованности общества и его непременным атрибутом. А начиная с середины ХХ в. на карте мира возникают и «социальные государства».

Социальная справедливость и социальное государство

Закономерным следствием и крайним выражением нормативной вербализации представлений о социальной справедливости стало конституционное или законодательное самоназвание государства «социальным», что можно считать и самым энергичным заявлением государственной власти о готовности исполнять социальные обязательства перед гражданами. Особую значимость такому самоназванию придает его включенность в небольшой ряд таких концептуально существенных признаков государства, как «правовое» и «демократическое». Видимо, каждому из государств, назвавших себя «социальным», это было по каким-то причинам нужно (полезно), но ни одно из них официально не обозначило смысл государственной «социальности» — впрочем, так же, как ни одно государство официально не определило суть «правового» и «демократического» начал своей государственности. Этот (очень выгодный) уход государства от однозначных определений позволил не только вывести «социальность» государства из поля возможных правовых конфликтов, но и открыл политологам и политикам самые широкие возможности вольного комментирования этой «социальности». «Социальное государство» (оно же — «государство благосостояния»), о котором существует огромная литература, часто предстает перед исследователем (а тем более —практиком), ищущем строгой определенности, неким фантомом, по сравнению с которым даже «зрелый социализм» или «цивилизованное государство» кажутся реально осязаемыми. Фантомную зыбкость «социальному государству» придает и то обстоятельство, что его частные детали (социальные функции, институты и т. п.) вполне зримы, но попытки материализовать из них нечто универсально смысловое до сих пор оказывались малорезультативными.

Возникает вопрос: почему число государств, обеспечивающих гражданам социальную защиту и поддержку в меру собственных возможностей и представлений о «социальной справедливости», порядково больше тех, которые публично назвали себя «социальными»? Если вопрос только в мере социальности, и если эта мера не определена, то «асоциальных» государств, видимо, вообще не удастся найти. Если же признать в качестве такой меры определение ст. 25 «Всеобщей декларации прав человека» о том, что должно быть обеспечено «право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния», то в современном мире преимущественно нездоровых и бедных людей трудно отыскать более двух-трех десятков государств, к которым были бы с определенными оговорками применимы определения «социальное», welfare state, etat providens или Sozialsaat. Исследуя природу «социального государства», невозможно пройти мимо вопроса о его функциях, а в ряде случаев — и не попытаться охарактеризовать через эти функции саму суть такого государства. Наиболее часто последнее делается в комментариях к ст. 7 Конституции РФ, где впервые в российском праве появляется словосочетание «социальное государство»; соблазн предметно-функциональной интерпретации провоцирует и сам текст указанной статьи, определяющей понятие «социальное государство» через социальную политику, которая «направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», а отсюда остается сделать один шаг к раскрытию уже «социальной политики» через функции государства: создание системы социальных служб, охрана труда и здоровья людей, государственная поддержка семьи и т. д.
 

Среди функций «социального государства» называют и инвестиционные (развитие социальной инфраструктуры), и защитные (прямая и опосредованная — через развитие личности — сбережение человека от превратностей рыночной стихии), и расходно-перераспределительные.
 

Но главным здесь, по моему мнению, были и остаются функции государства по исполнению своих социальных обязательств перед гражданами. Это — действительно функции (от лат. function — исполнение, осуществление), содержательно отличающиеся от всего, что можно считать намерениями, декларациями и т. п., и именно эту — функциональную основу «социального государства» следует иметь в виду, характеризуя степень институционального воплощения «социальной справедливости» в реальную жизнь. Отмечу также, что существует немалый смысловой разрыв между декларируемым и жизненно ощущаемым определением «социальное государство». В большинстве случаев люди считают «социальным» не то государство, которое взяло на себя множество социальных обязательств, а то, где взятые обязательства выполняются повсеместно и результативно (все дети учатся, пожилые живут долго и достойно, безработица компенсируется пособиями и т. п.). Это, повторю, жизненно-смысловая оценка; но кто сказал, что не может считаться «социальным» государство, конституция и законы которого содержат такие социальные обязательства, механизмы их исполнения и финансово-материальные ресурсы, совокупность которых соответствует представлениям большинства населения этого государства о социальной справедливости.

Если, как показывали социологические опросы 1970-х гг. в ФРГ, по мнению хотя бы половины населения, общество «идет по пути социальной справедливости и социальной защищенности», то вполне можно было говорить о «социальном государстве». Если, по данным социологических опросов 1990-х гг., в разных регионах России подавляющая часть населения не усматривала никаких признаков «социальной справедливости» и, главное, «защищенности», то либо неверны были исходные представления людей о «социальном государстве», либо такое самоназвание было преждевременным. Я уже называл статус «социального государства» конституционной «самооценкой». Видимо, такую оценку вправе дать и само население, и ее (оценку) должны в равной степени определять и конкретные усилия государства по выполнению своих социальных обязательств, и формирование в обществе массовых представлений о «социальной справедливости», адекватных этому обществу, избранному им пути развития и объему имеющихся для этого ресурсов. В связи с вышесказанным, было бы уместным называть «социальным» только такое государство, которое одновременно:
 

  • а) декларирует приверженность норме ст. 25 "Всеобщей декларации прав человека" и может открыто признать временную невозможность полной реализации этой нормы и стремление к ней в перспективе;
  • б) законодательно формирует структуру социальных обязательств, совокупность которых позволяет судить о серьезности намерений реализовать вышеуказанные декларации;
  • в) создает институциональные условия для выполнения этих обязательств;
  • г) непосредственно участвует в финансировании выполнения своих социальных обязательств и создает условия для консолидации необходимых для этого финансовых ресурсов (общественных, частных и корпоративных);
  • д) адресно устанавливает, снижает или отменяет перечень и объем этих обязательств перед каждым гражданином в той мере, насколько этот гражданин может самостоятельно обеспечить стандарт благосостояния.


Было бы, разумеется, заманчивым рассчитать и привести в сопоставимый вид такие системные характеристики «социальности» различных государств, как усилия по предупреждению бедности, используемые меры поддержки бедныха также компенсации физиологического неравенства (инвалиды, больные, нетрудоспособные). Было бы заманчивым определить хотя бы расходы разных государств на реализацию указанных мер в расчете на любую единицу конечного результата: недопущение роста бедности, сокращение экономического и социального неравенства бедных, социальное обеспечение инвалидов, больных, престарелых — до уровня общераспространенных жизненных стандартов. Особенно интересным был бы анализ динамических характеристик этих параметров, что позволило бы понять, куда идет «социальное государство» и в какую сторону эволюционирует его «социальность». Пока же исследователи (и автор в том числе) оперируют не столько числами, сколько словом, не динамическими рядами социальных и иных параметров, а сопоставлениями отдельных из них. Но и это — немало.

Социальное и социалистическое

Что есть Россия как новое «социальное государство», ставшее правопреемником прежней социалистической страны? В чем различия этих однокорневых (лат. socialis — общественный) определений применительно к нашему государству, к нашей стране и к нашему времени? Это — вопросы не столько теоретические, сколько чисто практические, и, по моему убеждению, множество сегодняшних социальных проблем (включая пресловутую «монетизацию льгот») связано со смысловой и конкретно-содержательной смазанностью перехода России от социалистического к «социальному» государству, с нежеланием провести давно назревшее размежевание этих различных сущностей. К сожалению, понятие «социальное государство», явно заимствованное авторами нашей новой Конституции из основных законов ряда капиталистических стран, до сих пор остается наименее прокомментированным и практически не доведенным до граждан России. Была упущена прекрасная возможность для этого и в период обсуждения проблемы «монетизации льгот», которую было бы крайне полезно включить в контекст становления подлинно «социального государства».
 

Напомню, что в Конституции СССР понятия «социальное государство» не было; в ее преамбуле утверждалось, что «В СССР построено развитое социалистическое общество», а в ст. 1 давалось определение СССР как «социалистического общенародного государства».
 

Замена «социалистического» на «социальное» (ст. 7 новейшей Конституции РФ) прошла общественно незамеченной, а включение в Основной закон РФ массы конкретных социальных обязательств без той их определенности, которая присутствовала в Конституции СССР, до сих пор провоцирует многих на прочтение «социального» как «социалистического». Синонимичность «социалистического» и «социального» до сих пор постоянно прослеживается в публичных интерпретациях Конституции РФ и в законах, но, главное, — в повседневных ощущениях и поступках практически всех граждан. И все это — при мощной и весьма изощренной пропаганде отвращения ко всему «социалистическому», при том что основной закон страны и ее базовое социальное законодательство откровенно и подчеркнуто «антисоциалистичны», при том что все окружающее российского человека в начале ХХI в. свидетельствует не о новом облике прежнего «социалистического» государства, а о его полной противоположности. Между «социалистическим» и «социальным» государствами больше различий, чем общего, и социальная политика этих государств полярно отличается по всем своим исходным позициям. В этих государствах совершенно различен статус человека как члена гражданского общества, как собственника, как работодателя и работника. Совершенно иначе формируются ресурсные основания для реализации социальной политики (общегосударственная и преимущественно частная собственность, самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, перечень и объемы финансирования социальных обязательств и т. д.). Совершенно по-разному складываются отношения в коллективах работников. Совершенно непохожи условия появления бедности и меры борьбы с нею и т. д., и т. п.

«Социалистическое» и «социальное» государства могут сравниваться только по одноименным показателям (например, по заработной плате), но для корректности таких сравнений потребуется привести столько дополнительных параметров и рассуждений, что, в конечном счете, придется описывать практически всю общественно-политическую и социально-экономическую систему «социалистических» и «социальных» государств. Уже одно это делает весьма сомнительными такие, например, выражения, как «в Америке давно уже построили социализм» или «шведская модель социализма». Здесь, вероятно, следует прекратить частные сравнения и честно заявить о моей принципиальной позиции по вопросу о главном различии «социалистического» и «социального» государства. Для меня является бесспорным, что грань между этими типами государств проходит по нулевому меридиану равенстваключевого понятия всех социалистических учений. Социалистически-государственная доктрина признает социальное неравенство вредным, считает его продуктом противоестественных общественных отношений, причиной всех пороков и уже поэтому принципиально недопустимым. Социально-государственная доктрина считает неравенство нежелательным для индивидуума, но естественным, вполне приемлемым для общества результатом человеческой конкуренции или ни от кого не зависящего стечения обстоятельств (один — наследник богатого состояния, другой — наследник всех неудач своих родителей, один — умен от рождения, другой — умственно отсталый и т. д.). Отсюда — различие в целях и методах борьбы с социальным неравенством. Социальное государство стимулирует экономическую (и социальную) самодостаточность индивида, изымает сверхприбыли и обращает их в общественные фонды, финансово поддерживает неспособных к конкурентной самореализации (в том числе, поощряя благотворительность), и делает все это с целью достижения социального мира. Социалистическое государство пытается административно изжить причины (и самих носителей) неравенства, не допуская заметного обогащения одних и «тунеядства» других для достижения социального равенства. Социальный мир или социальное равенство — вот, по нашему мнению, главное различие в целях социального и социалистического государства. Все, что сейчас происходит в России в социальной сфере, — пересмотр социальных обязательств государства, принятие жилищно-коммунального, трудового и семейного кодексов, "монетизация льгот" и все остальные социальные реформы — означает только одно: страна становится «социальным государством» в западном пониманиине де-юре, а де-факто.


Подведу итог. «Социальная справедливость» как важнейшее основание любого жизнеустройства может и должна быть реализована не только в нравственно-ценностном контексте повседневного бытия, но и в общепринятых правовых нормах. В так называемых "цивилизованных обществах" эти нормы воплощаются, прежде всего, в социальных обязательствах государства, а последние — разнообразно формируют облик «правовых» и «социальных» государств. Мне кажется, что дальнейшее обсуждение вопросов социальной справедливости и социального гуманизма в таком направлении может стать достаточно продуктивным.



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
515
20364
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика