Депутаты ответят за прогулы

Депутаты ответят за прогулы

Автор Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.

Редкий случай, когда депутаты принимают закон, который способен навредить им самим. Почему депутаты проголосовали за то, чтобы их лишали мандатов за прогулы?

В июле прошлого года депутата фракции «Справедливая Россия» Сергей Миронов, Олег Нилов и Михаил Емельянов внесли в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (по вопросу установления дополнительного основания досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).

В октябре 2015 года был получен отрицательный официальный отзыв Правительства РФ.

В январе 2016 года Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить законопроект.

Однако в марте Комитет предложил принять законопроект в первом чтении. 18 марта проект был принят Думой в первом чтении, 22 апреля — во втором и третьем.


О ЧЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ?

Первоначальная редакция законопроекта предусматривала внесение изменений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и два закона о выборах депутатов Государственной Думы (2005 года и 2014 года).

Смысл изменений сводился к тому, что вводилось дополнительное основание для досрочного прекращения депутатских полномочий: полномочия депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно решением Государственной Думы по инициативе фракции в случае систематического неисполнения депутатом своих обязанностей.

Изменения в законы о выборах предусматривали запрет участия депутата в повторном распределении мандатов, если его полномочия были прекращены досрочно.

Ко второму чтению слишком широкая формулировка «систематическое неисполнение обязанностей» была уточнена. Во-первых, неисполнение обязанностей должно было происходить в течение 30 и более календарных дней. Во-вторых, были указаны конкретные обязанности: поддерживать связь с избирателями; рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан в порядке и сроки, которые установлены Регламентом Государственной Думы, но не реже чем один раз в два месяца, проводить встречи с избирателями не реже чем один раз в полгода; принимать личное участие в заседании соответствующей палаты.

Также был уточнен порядок прекращения полномочий. Инициировать досрочное прекращение депутатских полномочий может фракция либо комитет, в которых состоит депутат. Решение о прекращении полномочий принимается Государственной Думой в виде постановления. Комиссия Государственной Думы по вопросам депутатской этики принимает решение об установлении основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, постановление Государственной Думы о прекращении полномочий депутата принимается не позднее чем через 30 дней со дня принятия Комиссией решения об установлении основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы.


КРИТИКА ЗАКОНОПРОЕКТА

Замечания к проекту закона давало Правовое управление Аппарата Думы еще в прошлом году. Претензии к тексту законопроекта сводились к формулировке «систематическое неисполнение обязанностей», так как «данное положение не отвечает критерию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы».

В отрицательном заключении Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 26 января 2016 года также указывалось на недопустимость формулировки «систематическое неисполнение обязанностей». Кроме того, Комитет отмечает противоречия предлагаемых изменений и позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 28 февраля 2012 года № 4-П. В названном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что «независимость депутата предполагает его свободу от чьих бы то ни было указаний, возможность беспрепятственного осуществления полномочий, недопустимость неправомерного вмешательства в его деятельность, свободу от различных форм группового давления — партийного, корпоративного, регионального, местнического и т. п.

Депутат наделяется независимостью для того, чтобы он мог адекватно выполнять политическую волю избравшего его народа. При этом принципиально важной является взаимосвязь депутата и граждан, интересы которых он представляет, опосредуемая деятельностью политических партий, что, однако, не может означать подчинение депутата той политической партии, по списку которой он был избран, как организации, имеющей собственные (групповые) интересы, — подобная юридическая конструкция (принцип так называемого императивного мандата) не соответствовала бы конституционному определению парламента РФ как законодательного органа РФ, представляющего интересы всего российского народа».

Таким образом, правовое регулирование статуса депутата Государственной Думы должно, с одной стороны, обеспечивать его независимость, в том числе от чрезмерного партийного давления, а, с другой стороны, способствовать реализации воли народа, выраженной на выборах путем голосования за выдвинутые политическими партиями списки кандидатов, итоги которого не вправе менять ни сама политическая партия, ни тем более парламентская фракция. Досрочное прекращение полномочий депутата может быть применимо лишь как соразмерная мера ответственности при совершении им деяний, не совместимых с мандатом депутата, и основанная на положениях федерального закона.

На этих основаниях Комитет рекомендовал Думе отклонить законопроект, но этого не случилось.

Через полтора месяца, 14 марта 2016 года, тот же Комитет представил заключение, в котором одобрил концепцию законопроекта, отметил «несомненную важность соблюдения депутатом Государственной Думы возложенных на него Федеральным законом ограничений, запретов и обязанностей, тем более, если игнорирование им исполнения функций носит продолжительный характер». Законопроект был переработан и принят в первом чтении. При этом важно, что сама идея законопроекта — без учета воли народа прекращать полномочия депутата — осталась неизменна.

Надо отметить, что главные претензии к законопроекту касаются как раз порядка досрочного прекращения полномочий. Например, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24.12.1996 № 21-П высказался, что отзыв депутата избирателями должен осуществляться в том же порядке, в котором избирался депутат.

Конечно, Закон о статусе содержит перечень оснований, по которым прекращение депутатских полномочий происходит как бы «автоматически» — постановлением Государственной Думы (статья 4). Но этот перечень содержит невиновные основания (собственное желание, избрание на другую должность, смерть) и виновные нарушения, не совместимые со статусом депутата (непредставление сведений о доходах, предпринимательская деятельность, утрата гражданства). Оснований в виде того или иного неисполнения своих депутатских обязанностей в этом перечне пока нет.

Теоретически за неисполнение депутатских обязанностей, безусловно, должна наступать ответственность, но реализовываться она должна с участием избирателей. То есть это ответственность депутата перед избирателями. В какой-то степени новый закон призван заполнить этот пробел.


ЗА ЧТО ДОЛЖЕН ОТВЕЧАТЬ ДЕПУТАТ?

В пояснительной записке сказано, что действующее законодательство не предусматривает форм ответственности депутата Государственной Думы за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. В своей депутатской деятельности он свободен от наказов избирателей и не несет перед ними юридической ответственности. Депутата Государственной Думы, уклоняющегося от участия в законодательной деятельности палаты или иных формах депутатской деятельности, невозможно отозвать либо лишить полномочий иным способом. Таким образом, депутаты Государственной Думы обладают так называемым свободным мандатом. По мнению авторов законопроекта, природа свободного мандата не отвечает запросам современного общества и пагубно влияет на качество представительной власти в России.

Для решения названной проблемы законопроектом предлагается изменить правовую природу мандата депутата Государственной Думы и придать ему «императивный характер», как указано в пояснительной записке. Авторы проекта федерального закона называют императивным мандатом возможность в случае систематического неисполнения депутатом Государственной Думы обязанностей, установленных Федеральным законом, досрочного прекращения полномочий такого депутата по решению Государственной Думы по представлению фракции, в которой состоит депутат.

Предложенный законопроектом подход, по мнению его авторов, полностью соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 28 февраля 2012 года № 4-П, согласно которой принципиально важной является взаимосвязь депутата и граждан, интересы которых он представляет, опосредуемая деятельностью политических партий. (Напомним, что Конституционный Суд РФ выступил против императивного мандата, при котором депутат фактически зависит от мнения фракции.)

Почему изначально полномочия по инициированию ответственности депутата авторы законопроекта возложили на фракцию? По их мнению, именно фракция, по сути являющаяся коллегиальным, самоуправляемым образованием, имеет реальную возможность влиять на депутатов Государственной Думы в целях исполнения ими наказов избирателей (которые не предусмотрены действующим законодательством — об этом не сказано в пояснительной записке), а также иных обязательств перед избирателями, принятых в период проведения соответствующей избирательной кампании. На основе открытого, коллегиального обсуждения члены фракции путем голосования добровольно определяют для себя правила, обязательные для выполнения, принимают соответствующие обязательства. Эти правила, права и обязанности члена фракции, а также иные элементы организации деятельности депутатского объединения, как правило, включаются в положение о фракции. При этом в положении о фракции отсутствуют правовые нормы, обязывающие депутатов Государственной Думы, состоящих во фракции, соблюдать правила, установленные положением о фракции, также отсутствуют нормы об ответственности за его неисполнение. Поэтому первоначально авторы законопроекта предлагали закрепить в законе обязанность депутата соблюдать положение о фракции.

Как правило, императивный мандат означает, что депутат несет ответственность перед своими избирателями за некачественное проведение их интересов в парламенте. Для реализации такой ответственности предусматривается механизм отзыва депутата избирателями путем проведения голосования. Данная процедура справедлива и является юридически надлежащей, так как отзыв производится в том же порядке, что и избрание депутата. В то же время процедура досрочного прекращения депутатских полномочий по инициативе фракции или комитета решением Государственной Думы не является надлежащей, так как не учитывает волю избирателей и даже не предполагает ее выяснения.

Примечательно, что в октябре прошлого года депутат Сергей Миронов внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» (№ 900538–6). Однако в этом законопроекте тема ответственности парламентариев не была раскрыта.

К законопроекту есть и другие вопросы: почему предусматривается ответственность только за эти нарушения, а ответственности за невыполнение предвыборных обещаний нет? Почему ответственность за неисполнение полномочий предусмотрена проектом для депутатов Государственной Думы и отсутствует для членов Совета Федерации?

Не секрет, что законопроект направлен против конкретных депутатов Госдумы — Алексея Митрофанова и Ильи Пономарева, которых давно хотят лишить статуса за непосещение заседаний парламента.

Таким образом, федеральный закон, призванный устанавливать общие правила для всех, принимается фактически для частного случая. В то же время другие законы об ответственности парламентариев вообще блокируются Думой на первом чтении.


ВЫВОДЫ:

1. По состоянию на 27 апреля 2016 года закон был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. В данном случае вероятность президентского вето стремится к нулю: закон будет подписан Президентом РФ. Скорее можно было бы ожидать, что закон не пройдет первое чтение в Думе, тем более что изначально он был рекомендован комитетом к отклонению.

2. Принятие закона об ответственности депутатов — редкий случай в практике Думы. Однако это говорит не о стремлении парламентариев как-то ограничить самих себя, а о желании избавиться от конкретных депутатов. Поскольку решение о досрочном прекращении полномочий депутата будет приниматься самими депутатами, всегда будет проявляться депутатская солидарность (за исключением случаев, когда дается команда сверху).

3. Предложенный депутатами механизм ответственности можно назвать простым и работоспособным, но негодным с точки зрения надлежащей процедуры для лишения депутата мандата, выданного ему народом. Адекватной процедурой можно было бы считать отзыв депутата избирателями. Это сложный и дорогой механизм, но он отвечает требованиям народовластия.



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
1097
5170
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика