Кого интересует мнение регионов?

Кого интересует мнение регионов?

Эксперт Центра, к.ю.н., Александр Гаганов 

На прошлой неделе председатель комитета Государственной Думы по конституционному законодательству Владимир Плигин выступил с предложением обязать региональные парламенты согласовывать свои законодательные инициативы с Советом законодателей РФ – совещательным и консультативным органом Федерального Собрания. Предполагается, что Совет законодателей станет неким «фильтром», который «повысит проходимость» региональных законодательных инициатив в парламенте. Сейчас региональные парламенты вносят в Госдуму большое количество законопроектов, однако большинство из них отклоняется из-за их низкого качества. Владимир Плигин говорит о том, что в его комитете большинство региональных инициатив зарубается на корню: «Мы выглядим церберами, которые все запрещают. Решение разгрузит работу комитета».

Зачем препятствуют инициативам регионов?

Сопоставим три тезиса, высказанных по поводу «фильтрации» региональных проектов через Совет законодателей.

Тезисы 1 и 2: «Совет законодателей станет неким фильтром», этот фильтр «повысит проходимость региональных законодательных инициатив в парламенте».

Тезис 3: «Решение разгрузит работу комитета».

Очевидно, что тезисы 1 и 2 противоречат друг другу: фильтр по определению не может повышать проходимость вещества, наоборот, он снижает ее. Совет законодателей может повысить качество вносимых законодательных инициатив, но при этом их станет меньше. Повышение качества инициатив в свою очередь вовсе не гарантирует их принятия Госдумой.

Тезис 3 раскрывает одну из истинных мотиваций депутатов: избавиться от лишней работы.

Есть ли механизмы учета мнения регионов?

Среди задач Совета законодателей, согласно Положению о нем, значатся в числе прочих такие: 

  • совершенствование взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, с Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам законодательного обеспечения реализации государственной политики; 
  • совершенствование процедур и механизмов, обеспечивающих эффективное участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в процессе рассмотрения проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и проектов федеральных законов палатами Федерального Собрания РФ.

Эти задачи были поставлены Президентом России еще в 2008 году в Послании Федеральному Собранию:

«Законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме. А в целом - плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Полагаю, что здесь значительно большую роль, чем сейчас, мог бы сыграть Совет Федерации - как координатор законодательной деятельности представительных органов территорий. Прошу представить такие предложения с учетом предлагаемого мной нового порядка его комплектования».

Консолидированная законодательная инициатива: что это?

Такие предложения были представлены в 2009 году: Совет Федерации выступил с идеей консолидированной (совместной) законодательной инициативы. Ее смысл был в том, что парламенты субъектов Федерации вносили свои инициативы не в Госдуму, а в верхнюю палату, которая их дорабатывала и вносила в Думу как совместную инициативу, либо, как обычно, зарубала на корню. Таблица таких инициатив за 2009 – 2014 годы на сайте Совета Федерации дает следующую картину: только 10% инициатив (12 из 123), представленных в Совет Федерации в качестве совместных, поддержано сенатом. Эти цифры говорят о том, что сложный и непрозрачный институт консолидированной законодательной инициативы не прижился, а если быть точным, то попросту провалился.

Для справки: законодательные органы субъектов РФ вносят порядка 300-400 инициатив в год, из них принимается, как правило, не более 50 (12%). При этом средний показатель результативности регионов (количество принятых законов по отношению к внесенным инициативам) за период с 1994 по 2014 год составляет 7%.

Рис. 1. Результативность субъектов права законодательной инициативы за период с 1994 по 2014 год (в % от внесенных проектов)


Как происходит согласование проектов федеральных законов с субъектами РФ?

В 1999 году был принят ключевой для регионов закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (№ 184-ФЗ). В 2003 году он был дополнен положениями об участии региональных органов власти в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения (статья 26.4 Закона).

Статья предусматривает, что проекты федеральных законов по совместному ведению дважды направляются в региональные парламенты и правительства: первый раз – после их внесения в Госдуму – для представления отзывов в 30-дневный срок, второй раз – после принятия в первом чтении – для представления поправок. Если более 1/3 субъектов РФ выскажутся против проекта закона, он не снимается с рассмотрения, как следовало бы ожидать, а лишь создается согласительная комиссия.

На практике эти правила не соблюдаются. С одной стороны, субъекты РФ не всегда успевают высказаться по проекту закона, а с другой, Государственная Дума не раскрывает данные о том, как учитывается мнение регионов: статистики учета на сайте нет, о создании согласительных комиссий тоже не слышно. 

Редкие проекты законов в базе данных АСОЗД содержат прикрепленные отзывы субъектов РФ (как правило, 3-4 отзыва), в большинстве своем – положительные. Есть и другая проблема: регионам перепадает больше работы, чем предусмотрено Законом, когда в рассылку Госдумы попадают и законопроекты об изменении Уголовного кодекса, и гражданско-правовые вопросы. Однако это вопросы исключительного ведения Федерации.

Почему никому не интересно мнение регионов?

Предложенный Плигиным механизм «фильтрации» региональных законодательных инициатив по существу нарушает статью 104 Конституции РФ, которая предусматривает, что парламенты субъектов РФ имеют право вносить проекты федеральных законов напрямую в Государственную Думу. Поэтому следует ожидать, что если этот механизм будет внедряться, то его тщательно завуалируют таким образом, чтобы формально соблюсти основной закон.

Однако речь идет не об одном новшестве Плигина, а о тенденции игнорирования мнения регионов. Для учета мнений субъектов РФ создан Совет Федерации. Государственная Дума должна формироваться таким образом, чтобы максимально представлять интересы всей страны, а не только Москвы. Однако депутаты действующего созыва избирались по пропорциональной системе, которая приводит к разрыву связей между депутатами и регионами. Есть небольшая надежда, что новый закон и выборы Думы 2016 года исправят ситуацию.

Кто больше всех работает?

Средняя производительность труда одного депутата Госдумы – 1 законодательная инициатива в год. Эта цифра получена путем деления общего количества внесенных законопроектов за период с 1994 по 2014 год на число депутатов (450) и количество лет. На самом деле этот показатель мало о чем говорит, потому что большинство инициатив вносится группами депутатов. Но так или иначе кто-то из депутатов действительно вносит только 1 инициативу в год (и соответственно 5 проектов за все время работы в Думе), а кто-то – десятки, но в соавторстве.

Средняя производительность труда парламентов субъектов РФ – 3,8 проекта в год с одного законодательного органа (из расчета 85 субъектов РФ). 

Производительность труда сенатора – 0,5 проекта в год (из расчета 170 сенаторов).

Получается, что у региональных парламентов самая высокая производительность труда в секторе законодательной власти в федеральном законодательном процессе (если делать расчет на минимальную единицу субъекта права законодательной инициативы).

Производительность труда Президента РФ – в среднем 38 проектов в год, Правительства РФ – 143 проекта. Госдума в целом вносит в среднем 489 законопроекта в год. Если до 2011 года это число колебалось в пределах 400-550 проектов в год, то в 2014 году оно достигло почти 900 проектов.

Из рисунка 2 видно, что региональные парламенты на втором месте после Госдумы по числу внесенных законопроектов, и на четвертом по количеству принятых проектов. Если же изучить процентное соотношение «внесено-принято», то законодательные органы субъектов окажутся на последнем месте. Рисунок 1 (см. выше) в целом показывает огромный провал результативности работы в секторе законодательной власти. Это означает, что хотя законодатели вносят больше всех проектов законов, в основном принимаются законы, внесенные органами исполнительной власти.

Рис. 2. Активность и результативность субъектов права законодательной инициативы за 1994 – 2014 годы


Выводы:

  1. Провал результативности законотворческой деятельности законодательной власти в целом (Госдума, Совет Федерации, отдельно депутаты Думы и члены Совфеда, региональные парламенты) приводит, в частности, к тому, что интересы регионов слабо реализованы в федеральном законодательстве.
  2. Повышать качество законопроектов, вносимых законодательными органами субъектов РФ, нужно не путем установления дополнительных препон, «фильтров», а, например, путем обучения региональных законодателей правилам законодательной техники и проведением согласительных мероприятий.
  3. Предложения Плигина о фильтрации региональных инициатив через Совет законодателей несут в себе опасность не только нарушения Конституции РФ, но и еще большего отдаления центра от местных реалий и нужд всех граждан России.

В глобальной перспективе отсутствие учета мнения регионов ведет к краху федерации.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
2742
9662
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика