Внутренняя политика

Новая волна кодификации

Новая волна кодификации

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н. Александр Гаганов

29 октября 2014 года в СМИ прошла информация о том, что представлен новый Кодекс гражданского судопроизводства (ранее мы уже писали о грядущей реформе Гражданского процессуального кодекса). По идее разработчиков новый кодекс призван заменить Гражданский процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и поглотить президентский проект Кодекса административного судопроизводства.

Ранее, 21 октября 2014 года депутаты фракции «Справедливая Россия» внесли в Государственную Думу проект Административного кодекса РФ (общую часть). В 2013 году Президент РФ внес в Думу проект Кодекса административного судопроизводства РФ.

Как связаны эти три документа и какие у них перспективы?

О проекте Административного кодекса РФ.

Проект Административного кодекса РФ еще не рассматривался на заседании Государственной Думы, тогда как проект Кодекса административного судопроизводства был принят в первом чтении 21 мая 2013 года. Однако с тех пор никакой активности по президентскому проекту не наблюдается.

По замыслу авторов проекта Административного кодекса следует разделить материальные и процессуальные нормы административного права. Свою позицию депутаты обосновывают пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ, которая отдельно называет административное и административно-процессуальное законодательство. В пояснительной записке авторы также проводят аналогию с действующими Уголовным кодексом РФ и Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Административный кодекс РФ призван объединить в себе нормы материального права. Судя по уточнению наименования проекта, заключенному в скобки, и по его содержанию, внесенный проект закона представляет собой лишь общую часть Административного кодекса РФ, а проект особенной части (собственно составы правонарушений) будет внесен в качестве отдельного законопроекта. Предполагается, что «подготовка проекта нового Административного кодекса Российской Федерации осуществляется на основе общей и особенной частей действующего КоАП РФ».

Однако действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях состоит не только из общих положений и особенной части. В КоАПе есть еще три раздела: «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», «Производство по делам об административных правонарушениях», «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях». Эти разделы по существу составляют процессуальную часть кодекса.

Ссылка авторов законопроекта на то, что Конституция РФ указывает административно-процессуальное законодательство как самостоятельный вид, вряд ли уместна. Если обратиться к пункту «о» статьи 71 Конституции РФ, то там можно обнаружить следующую формулировку: «уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; … гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности». Между тем, «регулирование интеллектуальной собственности» вошло в часть четвертую Гражданского кодекса РФ, а не в самостоятельный кодекс. «Процессуальное законодательство» включило в себя уголовный процесс, гражданский процесс и арбитражный процесс с отдельными кодексами (причем арбитражный процесс Конституция не упоминает вообще). В этом смысле логика авторов проекта страдает, так как, во-первых, Конституция не называет отдельно уголовно-процессуальное законодательство, а во-вторых, при такой конституционной формуле следовало бы ожидать единый федеральный процессуальный кодекс (и отдельный федеральный административно-процессуальный кодекс с возможностью принятия кодексов субъектов Федерации).

Есть претензии и к наименованию Административного кодекса. В пояснительной записке авторы законопроекта заранее отвечают на возможные упреки в том, что наименование не соответствует объему регулируемых отношений: проект касается только одного института административного права – института административной ответственности. По мнению авторов проекта, кодифицировать все или большинство административно-материальных норм в рамках одного кодекса невозможно.

Сокращение наименование кодекса, исключение из него упоминания правонарушений, по мнению депутатов, упрощает его восприятие правоприменителями и гражданами. Новый кодекс учитывает судебную практику и законодательство об административной ответственности государств – членов Таможенного союза – Белоруссии и Казахстана. Действующие в республиках кодексы были приняты в 2003 и 2001 годах соответственно и имеют наименование кодексов об административных правонарушениях. В Казахстане в этом году был принят новый кодекс с идентичным наименованием, он вступает в силу с 2015 года. Поэтому ссылки авторов российского проекта на страны Таможенного союза, по крайней мере, в части примеров наименования кодексов, неуместны. Структурно новый Кодекс республики Казахстан аналогичен предыдущему и действующему российскому КоАПу, он тоже состоит из пяти разделов. Традиция именовать кодифицированный акт об административной ответственности кодексом об административных правонарушениях начинается с 1984 года, когда в РСФСР был принят первый такой кодекс.

Пояснительная записка отмечает новации законопроекта, среди которых названы, в частности, следующие:

-  впервые введена норма, определяющая основания административной ответственности;

-  включены нормы, определяющие такие не предусмотренные КоАП РФ принципы привлечения к административной ответственности как индивидуализация и справедливость;

-  впервые конкретизировано понятие «состав административного правонарушения» и раскрыты его элементы;

-  введены нормы, определяющие моменты окончания административного правонарушения;

-  впервые установлены правила административной ответственности граждан Российской Федерации, не обладающих специальным правовым статусом;

-  впервые определено понятие малозначительного административного правонарушения, выделены его отличительные признаки.

Действительно, взятый за основу текст действующего КоАПа переработан и дополнен, он выглядит непривычно, а некоторые структурные особенности вызывают недоумение. Насколько указанные выше новации требуют принятия нового кодекса целиком? На наш взгляд, не требуют. Более того, учитывая, что авторы проекта не подготовили особенную часть Административного кодекса, было бы логичнее изложить в новой редакции часть действующего кодекса (раздел первый «Общие положения»).

На данный момент инициатива депутатов выглядит абсурдно. В пояснительной записке сказано, что «принятие Общей части Административного кодекса Российской Федерации не потребует внесения поправок в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также выделения дополнительного финансирования из федерального бюджета».

Как авторы проекта представляют себе действие своего Административного кодекса без внесения изменений в другие законы? Получается, что КоАП РФ 2001 года сохранит свое действие в полном объеме. Новый Административный кодекс никаким образом не соотнесен с особенной частью действующего КоАПа, поэтому применять новую общую часть будет не к чему.

Авторы проекта не предусмотрели отдельного закона о введении в действие кодекса, в котором могла бы быть оговорка о том, что он вступает в силу одновременно с особенной частью Административного кодекса, когда та будет принята.

Такая небрежность авторов проекта приведет к тому, что внесенный ими проект Административного кодекса РФ не будет принят Государственной Думой.

О проекте Кодекса административного судопроизводства РФ.

Совершенно иной уровень юридической проработки демонстрирует проект Кодекса административного судопроизводства РФ, разработанный Администрацией Президента. Законопроект изложен на 462 страницах и состоит из 344 статей. В пакете законодательной инициативы еще три закона: о введении в действие кодекса и два закона о приведении законодательства в соответствие с новым кодексом. Изменения вносятся более чем в 20 федеральных законов, в три федеральных конституционных закона,  положения более 15 законов признаются утратившими силу.

Согласно финансово-экономическому обоснованию, принятие Кодекса потребует расходов порядка 2 106 715,8 тыс. рублей. Кроме того, для оснащения федеральных судов общей юрисдикции оборудованием для осуществления видео-конференц-связи и соответствующей видеозаписи потребуется 3 950 100,0 тыс. рублей. Таким образом, максимальная сумма расходов превышает шесть миллиардов рублей.

В административное судопроизводство предполагается передать следующие категории дел:

-  об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

-  об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

-  об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций;

-  об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

-  об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

-  об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы;

-  о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

-  административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям,

-  о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина;

-  о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.

Таким образом, из Гражданского процессуального кодекса РФ будут изъяты положения, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, и по части дел особого производства. Дела об административных правонарушениях будут рассматриваться в соответствии с требованиями действующего КоАПа, новый Кодекс не будет распространяться на них.

Полтора года прошло со времени принятия Госдумой проекта Кодекса в первом чтении, и с чем связана такая задержка его принятия, сложно сказать. Вероятно, здесь сыграли роль несколько факторов. Предполагалось, что закон вступит в силу с 1 января 2014 года. Очевидно, что он не вступит в силу и в начале 2015 года.

О проекте Кодекса гражданского судопроизводства.

В отличие от двух рассмотренных выше проектов законов, Кодекс гражданского судопроизводства не вносился в Государственную Думу и пока существует только в виде концепции. Работу над концепцией возглавляет Павел Крашенинников, Председатель комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству. К сожалению, текст концепции проекта Кодекса гражданского судопроизводства отсутствует в открытом доступе, поэтому судить о его качестве нельзя.

Предполагается, что новый Кодекс должен создать единые правила для гражданского, арбитражного и административного судопроизводства, учитывая при этом современные достижения процесса (например, электронные иски). Во многом разработка нового гражданского процессуального кодекса связана с объединением судов, породившим немало вопросов. Поэтому новый Кодекс в первую очередь поглотит действующий Арбитражный процессуальный кодекс. Других серьезных причин для глобальной переработки гражданского процесса, по мнению юристов, нет.

Не совсем ясно соотношение нового гражданского процессуального кодекса с президентским проектом, если предполагается урегулировать в новом кодексе также административный процесс. По словам Павла Крашенинникова, Администрация Президента поддерживает разработку кодекса, но в то же время не отказывается от принятия своего Кодекса административного судопроизводства.

Планируется доработать концепцию кодекса к декабрю, пока из предполагаемых 59 глав кодекса концепция прописана для 51 главы. Сам кодекс планируется разрабатывать долго, видимо, не один год.

Если за это время будет принят президентский проект, а через пару лет вступит в силу Кодекс гражданского судопроизводства, и правила снова изменятся, судам придется нелегко. Если сейчас судьи практически наизусть знают процессуальные кодексы и ряд статей готовы процитировать по памяти, то скоро им придется переучиваться и, возможно, дважды.

С чем связан такой всплеск активности по реформированию процессуального законодательства и кодификации?

Для ответа на этот вопрос интересно обратиться к советской практике кодификации законодательства.

Первая волна кодификации законодательства в советском государстве была в начале 20-х годов 20 века. Тогда в необычайно короткие сроки были разработаны и приняты: Уголовный кодекс РСФСР (1922 г.), Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (1922 г.), Земельный кодекс РСФСР (1923 г.), Кодекс законов о труде РСФСР (1923 г.), Гражданский кодекс РСФСР (1923 г.), Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР (1923 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), Исправительно-трудовой кодекс РСФСР (1924 г.). Очевидно, что этот период кодификации обусловлен становлением новой Советской власти, строительством нового государства.

Следующая волна кодификации была в 60-е годы, когда были приняты: Гражданский кодекс РСФСР (1964 г.), Таможенный кодекс СССР (1964 г.), ГПК РСФСР (1964 г.),  Уголовный кодекс РСФСР (1960 г.), УПК РСФСР (1960 г.), Кодекс торгового мореплавания СССР (1968 г.), Кодекс о браке и семье РСФСР (1969 г.). В 70-е и 80-е годы работа по кодификации продолжалась. Эту волну масштабного изменения законодательства можно объяснить изменением политического режима (в связи со смертью Сталина) и международной политической обстановки.

Очередная волна кодификации случилась не в 90-е годы, как можно было бы ожидать, а в начале 2000-х. Была принята почти половина из действующих ныне кодексов. Потом принятие кодексов было практически остановлено, а редкие инициативы были откровенно слабыми и не принимались Думой.

В 2004 году законодательные органы субъектов Федерации дважды вносили проект Социального кодекса, оба раза не соблюдая процедуру внесения, так что законопроекты были возвращены авторам. В 2001 году депутатами был внесен в Думу Кодекс поведения государственных служащих РФ, в 2002 году он был принят в первом чтении, а в 2005 году отклонен. Однако здесь наименование «кодекс» связано не столько с кодифицированным характером документа, сколько с традициями («кодекс чести»). В 2002 году депутаты совместно с членами Совета Федерации вносили в Думу проект Кодекса о недрах, однако он был снят с рассмотрения в 2004 году.

Получается, что первые советские кодексы действовали порядка 40 лет до того, как были заменены на новые. Кодексы 60-х годов также действовали около 30-40 лет, причем даже в новых российских условиях (например, ГПК РСФСР, КоАП РСФСР, КЗоТ РСФСР). Современные кодексы 2000-х годов «продержались» всего около 10 лет, претерпев множество изменений. За эти 10 лет произошел стремительный рост технологий, который, безусловно, оказывает влияние на право и процесс. Но если проводить аналогию с возможными причинами предыдущих кодификаций, резонно предположить, что и сейчас есть какие-то внутриполитические и внешнеполитические предпосылки для кодификации законодательства.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments

Яндекс.Метрика Индекс цитирования.
Рейтинг@Mail.ru