Опыт политической модернизации России в период президентства Дмитрия Медведева

Опыт политической модернизации России в период президентства Дмитрия Медведева

эксперты Центра Мария Ананьева и Станислав Кретов


В 2010 году Дмитрий Медведев в своем материале «Наша демократия несовершенна, мы это прекрасно понимаем. Но мы идем вперед», опубликованном на сайте президента России, дал вполне объективную оценку развитию российской политической системы: «Не секрет, что с определённого периода в нашей политической жизни стали появляться симптомы застоя, возникла угроза превращения стабильности в фактор стагнации. Такой застой одинаково губителен и для правящей партии, и для оппозиционных сил. Если у оппозиции нет ни малейшего шанса выиграть в честной борьбе – она деградирует и становится маргинальной. Но если у правящей партии нет шансов нигде и никогда проиграть, она просто «бронзовеет» и в итоге тоже деградирует, как любой живой организм, который остаётся без движения». Далее Медведев подчеркнул, что главная задача для России - повысить качество народного представительства, чтобы «политическое большинство не было просто статическим, и правящая партия имела и права, и обязанности, а не просто служила приложением к исполнительной власти». Кроме того, он справедливо отметил, что «политическая система должна быть устроена так, чтобы были хорошо слышны и учитывались мнения всех, в том числе и самых малых социальных групп, а в идеале – чтобы был слышен голос даже одного человека». Таким образом, президент тогда дал четко понять, что стране требуется политическая модернизация. Рассмотрим, насколько она оказалась успешной.

Старт курса на политическую модернизацию

Российское общество связывало большие надежды с Дмитрием Медведевым. Имидж нового президента, строившийся на открытости и несущий в себе многие инновационные черты, положительным образом сказался на рейтингах Медведева в начале его президентского срока, а решительная позиция нового главы государства в отношении агрессии грузинских властей в югоосетинском конфликте августа 2008 лишь увеличили его кредит доверия.

Новый президент оказался в довольно серьезной ситуации: перед ним стоял целый ряд проблем, требовавших внимания и решения. Медведев оказался в центре противостояния двух элит: попытка точечного кадрового вливания воспринималась старым классом управленцем как способ снизить политическое влияние силовиков, поэтому Медведев был просто обязан считаться с мнением консервативно настроенных элит. Вдобавок мировой финансовый кризис негативно повлиял на процесс политического развития в России, сделав невозможным осуществление масштабных институциональных реформ из-за финансовых рисков. Все эти факторы определили своеобразие курса на политическую модернизацию, объявленного президентом Медведевым.

Привлечение новых кадров к принятию внутриполитических решений со вступлением Медведева на должность президента РФ запустил процесс обновления элит не только на федеральном, но и на региональном уровне. Команда Медведева состояла, в основном, из его однокурсников по юридическому факультету ЛГУ (Александр Коновалов стал министром юстиции, Антон Иванов - председателем Высшего Арбитражного Суда, а Константин Чуйченко - помощником президента), а также из управленцев, с которыми Медведев работал, когда был председателем совета директоров «Газпрома». Стоит отметить, что «ядро» путинской элиты сохранило ключевые посты, произошла лишь некоторая перегруппировка сил в правительстве, администрации президента и силовых структурах. Следовательно, верхние слои политической элиты России обновились незначительно, что усложняло осуществление курса на политическую модернизацию.

Примечательно, что в регионах изменение кадровой политики стало гораздо более ощутимым: были смещены с губернаторских постов многие политические долгожители, возглавлявшие регионы с начала 90-х годов. Если в домедведевскую эпоху средний возраст губернаторов составлял 63 года, то при нем он снизился сразу на 15 лет, а, к примеру, яркому представителю нового политического поколения губернаторского корпуса – Никите Белых - при вступлении в должность было 36 лет.

Формирование программы политической модернизации: новые идеи и пути их реализации

Выступая перед Федеральным Собранием 2008 года, Медведев сформулировал основные тезисы политической модернизации, большинство из которых сводилось к реформированию избирательного законодательства. Проанализировав итоги парламентских выборов 2007 года, когда 5 миллионов граждан отдали свои голоса за партии, не получившие представительства в нижней палате Парламента, инициаторы политической реформы предлагали снизить порог прохода в Думу с 7% до 5%. Кроме того, использование денежного залога на выборах всех уровней должно было быть отменено, так как «участвовать в выборах или нет – должны решать не деньги, а мнение людей, репутация партии и доверие избирателей к ее программе». К тому же, поэтапно должно было быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии, а в партийное законодательство вносились поправки, обязывающие производить ротацию руководящего партийного аппарата, согласно которым одно и то же лицо не могло занимать руководящую должность в аппарате партии дольше определённого срока. Наконец, все парламентские партии наделялись гарантиями освещения их деятельности федеральными СМИ. Предлагалось реформировать и верхнюю палату российского парламента: Совет Федерации теперь должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, а «ценз оседлости», который, фактически, обязывает сенатора проживать в своем регионе определенное количество лет, должен быть отменен. По мнению Медведева, привлечение к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты должно было способствовать повышению качества народного представительства и более полному учету интересов людей при принятии важнейших политических решений.

Другие инициативы Медведева, нацеленные на модернизацию политической системы, касались реформирования некоторых принципов государственного управления. Экономическая и, прежде всего, технологическая модернизация должны были служить катализатором изменений в политической сфере. Дмитрий Медведев настаивал на активном внедрении современных устройств (смартфонов, планшетов и т.д.) в деятельность государственных органов. Иллюстрацией этой тенденции может послужить, что селекторные совещания стали рутинной практикой, а многие федеральные и местные органы были оснащены новейшим компьютерным оборудованием. Помимо технологического переоснащения Медведев выступил с идеей, согласно которой представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципальных органов власти.

Период 2008-2010 годов был первой фазой «медведевской» модернизации и имел ряд важных черт, главная из которых была связана с мировым финансово-экономическим кризисом. На первый взгляд, осуществление комплексной модернизации в условиях кризисного развития невозможно, так как велики риски дестабилизировать ситуацию, поэтому лучше избрать путь постепенной, «вялотекущей» модернизации, которая не затронет основ вовсе, или затронет их в отдаленной перспективе. Тем не менее, история говорит об обратном: пример изменения социально-экономической и политической модели в ответ на кризисные события можно найти в истории Соединенных Штатов Америки, когда на смену господства экономического и политического либерализма пришло осознание необходимости достаточно сильной роли государства и политический реализм – все то, что, в свою очередь, помогло Штатам не только выйти кризис и преодолеть его последствия, но и выстроить политико-экономическую модель, сделавшую из США экономический и финансовый центр всего мира.

Первое поражение курс Медведева на политическую модернизацию потерпел с внесением поправок в конституцию, по которым срок нахождения у власти президента увеличивался с 4 до 6 лет, что, в сущности, противоречит модернизации политической системы в России. Интересно, что принятие данных поправок было обеспечено парламентским большинством Единой России (64%) без организации общественных обсуждений и референдума. На фоне постоянных разговоров и споров о политической самостоятельности Медведева, это решение лишь подтолкнуло общественность к рассуждениям о том, что новый президент – всего лишь пауза в путинском правлении.

В данных условиях для успешного осуществления комплексной модернизации от Медведева требовалась политическая воля, а также мудрость в принятии решений по формированию своей собственной команды. Практика показала, что ни того, ни другого у нового президента не было: Медведев, ограниченный строгими рамками выстроенной до него путинской системы, был вынужден подчиниться существующей конъюнктуре.

Инициативы, связанные с перестройкой избирательного законодательства, были выполнены лишь частично, о чем Дмитрий Медведев предпочел не сообщать ни в интервью федеральным каналам, ни иностранной прессе, ни в послании Федеральному Собранию в 2009 году. Не был снижен ни барьер, ни необходимое минимальное количество членов для образования партии, общественные деятели приглашались в Думу для обсуждения второстепенных вопросов и не имели возможности высказать свою точку зрения по поводу важнейших вопросов политической и экономической повестки дня. Модернизация государственного управления коснулась лишь внешней части и подразумевала, прежде всего, технологическое переоснащение всего процесса, что, вкупе с некоторым обновлением состава региональных элит по замыслу реформаторов должно было составить первую стадию политических изменений в России.

Модернизация: приостановка или новый импульс?

«Модернизация создает умную экономику, но модернизация требует и умной политики» напомнил Дмитрий Медведев, выступая перед Федеральным Собранием в 2010 году. Пытаясь оживить процесс модернизации, он выдвинул новые десять принципов политических реформ. Первый шаг – необходимо добиться прозрачности, четкости и простоты в отношениях между государством и гражданином. «Понимание того, что чиновники служат народу, а не вершат его судьбы, - основа демократического устройства», - заявил президент.

По его словам, «нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов». Медведев, кратко рассказав об успехах, достигнутых в этой области, заявил, что будет прислушиваться к мнению граждан в вопросе дальнейшего реформирования данной области, а также анонсировал такие нововведения как, к примеру, «режим одного окна», который значительно упростит бюрократические процедуры.  С точки зрения Медведева, «модернизация только тогда даст ожидаемый эффект, когда в обществе будут действовать справедливые законы, функционировать независимые и уважаемые суды и органы правопорядка, которые пользуются настоящим доверием граждан». 

Именно в послании Федеральному Собранию 2010 года коррупция упоминается впервые как одно из главных препятствий модернизационному процессу в стране. Только сейчас, спустя два года после запуска модернизации, власть нашла в себе силы объявить о действительной причине трудностей реформирования политики и экономики – казнокрадстве и взяточничестве в государственных органах и в отношениях между бизнес-элитами и чиновниками. Российские элиты устами Медведева обозначили свою обеспокоенность растущим уровнем коррупции и даже предложили ужесточить контроль за доходами чиновников на всех уровнях, ввести правило, запрещающее государственному деятелю участвовать в какой-либо экономической деятельности, а также избавиться от имущества, не имеющего прямого отношения к их непосредственным обязанностям. Дальнейшие меры по борьбе с коррупцией предполагали в том числе, как это ни странно, либерализацию уголовного законодательства, касающейся, в первую очередь, статей о коррупции. Предполагалось заменить реальные сроки заключения штрафом в размере стократной суммы взятки. По мнению разработчиков закона, а также Медведева, активно «рекламировавшего» эту законодательную инициативу, экономическая ответственность в государстве, где совершаются огромное количество экономических преступлений, - это выход из сложившейся ситуации. Вкупе с неразвитой политической культурой и культурой управления и ответственности подобные шаги лишь подстегнули уровень коррупционности отечественных элит.

Задача по противодействию коррупции оказалась также связана с крупномасштабной реформой МВД в 2010 году. Резонансные происшествия, крупные коррупционные скандалы, а также дело майора Евсюкова заставили государство вплотную заняться решением проблемы повышения эффективности деятельности правоохранительных органов. Закон о полиции, впервые вынесенный на рассмотрение общественности в Интернет, подразумевал, что граждане выскажут свои инициативы по улучшению работы органов правопорядка. Новый закон ужесточил требования к приему на работу в систему МВД, избавил министерство от ряда несвойственных ему функций. Закон о полиции предполагал осуществление широкой переаттестации, которую должен был пройти весь личный состав, при этом значительно была увеличена зарплата сотрудников. В том же 2010 году был создан Следственный комитет РФ, который вышел из подчинения прокуратуры. Тогда президент назвал это первым шагом на пути создания единого и независимого следственного органа в стране, однако пока следственные структуры других ведомств (прокуратуры, МВД, ФКСН и ФСБ) остаются самостоятельными. Тем не менее, модернизация системы правоохранительных органов не принесла ожидаемых результатов. В сущности, кроме знакового переименования милиции в полицию и изменения внешних форм деятельности органов, ничего не изменилось. Эти меры не помогли снизить масштабы коррупции государственных органов, а скандалы, связанные с деятельностью полицейских, продолжали возникать.

В целом стилистика речи президента, его выступление перед Федеральным Собранием РФ в 2010 году указывает на окончательную потерю Медведевым координат, в рамках которых должна осуществляться модернизация. От четких и конкретных инициатив, описанных в послании депутатам и сенаторам в 2008 году, президент перешел к обтекаемым формулировкам, пустым словам, за которыми стоит хаос умов и неопределенность.

Массовые протесты и ответные действия правительства

Кризис политической модернизации, а также события осени-зимы 2011 года стали катализатором уличных протестов в Москве и других городах России. Наиболее заметные активисты были названы с легкой журналистской руки «внесистемной оппозицией», оппозицией по лозунгам, но не по действиям. Алексею Навальному, Илье Яшину, Ксении Собчак и другим личностям с противоречивой биографией не суждено было стать системной оппозицией: они не смогли прийти к консенсусу по вопросу об институционализации протестного движения и создания партии или какой-либо другой политической силы. Организовывались все новые митинги, а лозунг «Честные выборы» терял свою актуальность. Как и предсказывалось, деятельность такой оппозиции сошла вскоре на нет.

Надо отметить, что была сделана работа над ошибками, правда, традиционно для президентства Медведева, - частично и очень сумбурно. Реформы политической сферы, анонсированные вскоре после прошедших событий, реализовывались с большой скоростью. Опасаясь волн протестов в регионах, Медведев при непосредственной поддержке элит, доселе ратовавших за сохранение порядка назначения президентом, осуществляемого согласно закону, принятому в 2004 г., анонсировал весной 2012 года новую реформу, которая возвращала выборы губернаторов в субъекты РФ; таким образом, по задумке властей, народ получил возможность непосредственным голосованием решать судьбу своего региона. 25 апреля 2012 года Государственной Думой был принят федеральный закон, предусматривающий возвращение прямых выборов глав регионов. Согласно ему первые выборы высших должностных лиц должны были пройти 14 октября 2012 года в тех субъектах Российской Федерации, где срок истечения полномочий действующих высших должностных лиц истекает с 1 июня по 31 декабря 2012 года. При этом был введён так называемый муниципальный фильтр. Согласно закону, всем кандидатам на должность главы субъекта РФ (как выдвигаемых партиями, так и самовыдвиженцам) требовалось собрать в свою поддержку от 5 % до 10 % подписей от общего числа муниципальных депутатов и избранных на выборах глав муниципальных образований, в числе которых должно быть от 5 до 10 депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов. 

Вскоре был инициирован, а затем принят закон о сокращении численности партии для официальной регистрации, подразумевающий, что теперь для регистрации партии нужно всего лишь 500 членов – в 90 раз меньше, чем раньше. Надо отметить, что данная законодательная инициатива встретила резкий шквал критики. К примеру, лидер КПРФ Геннадий Зюганов заявил, что принятый закон приведет к созданию бизнеса, основанного на продаже зарегистрированных партийных брендов.  Некоторые политологи посчитали что такое резкое, в отличие от обещанного в 2008 году постепенного снижения количества членов, необходимых при регистрации партий может вовсе привести к излишней раздробленности политического спектра, что грозит обернуться хаосом для всей партийной системы.

Новый избирательный закон, по мысли Д. А. Медведева должен был способствовать большей персонификации депутатов. При системе, когда половина нижней палаты Парламента будет формироваться по партийным спискам, другая же половина – по одномандатным и двухмандатным округам, в идеале граждане получат возможность персонально контролировать победителя своего одномандатного или двухмандатного округа, который собирается баллотироваться в Думу. Однако на практике на стадии обсуждения этого законопроекта уже появились трудности. Многие специалисты отмечают, что новая модель – 225 округов с одним или двумя мандатами, в которых выборы пройдут по пропорциональной системе, - сложна для понимания даже профессионалов, не говоря уже о простых людях.

Последние месяцы президентства: время подведения итогов

Еще осенью 2011 года на съезде партии «Единая Россия» было принято решение, что на новый президентский срок будет баллотироваться Владимир Путин, а Дмитрий Медведев в случае его победы займет кресло премьер-министра. Общество, до этого рассуждавшее о политической самостоятельности Медведева, после принятого решения, поставило диагноз президенту и окончательно перестало воспринимать его как отдельную личность со своими убеждениями.

Необходимо отметить, что это решение стало продуктом решения возникших разногласий между «старой», пропутинской частью элиты, состоящей, в большинстве своем из силовиков и политических «зубров» с одной стороны и новых людей, новой командой, сторонниками Дмитрия Медведева, с другой. Консервативно настроенная часть правящего класса вышла победителем из этой ситуации потому, что обладала большими ресурсами и опытом политической борьбы. Однако, что интересно, позиции либеральной части элиты, пришедшей во власть при Медведеве, не ухудшились при Владимире Путине, а, к примеру, бывший советник Дмитрия Медведева по экономическим вопросам, в новом правительстве стал вице-премьером, контролирующем ТЭК и вопросы технологической модернизации.

Знаковой инициативой последних месяцев президентства Медведева стало решение о модернизации оборонно-промышленного комплекса. В соответствии с планом комплексного реформирования Вооруженных Сил, предполагали уменьшение численности армии с 1,2 до 1 миллиона человек, из которых 250 тысяч должны составить офицерские кадры. Была изменена структура вооруженных сил: шесть военных округов для повышения эффективности управления были преобразованы в четыре – Западный, Восточный, Центральный и Южный. Существенно было повышено денежное довольствие военных, значительно ускорились темпы строительства жилья для военнослужащих и ветеранов военной службы, были реорганизованы некоторые военные учебные заведения, а армия перешла на систему аутсорсинга.

Эта реформа была двояко встречена со стороны правящих элит и общественности. Для большей части российского общества изменения казались логичными, ведь армия пострадала от приватизации 90-х годов и находилась в плачевном состоянии: более 70% боевой техники и оборудования нуждалось либо в замене, либо в модернизации. Однако многие задавались вопросом, насколько эффективно будут потрачены 20 трлн. рублей, выделенных государством на военную программу. Широкомасштабные изменения должны были осуществляться под непосредственном управлении министра Анатолия Сердюкова, деятельность которого нанесла невосполнимый урон Вооруженным Силам России: многие военные учебные заведения были закрыты, а организация и дальнейшее существование элитного подразделения российской армии – Воздушно-Десантных Войск - были поставлены под сомнение. Планомерное разрушение системы военного управления, коррупционные скандалы, с которыми был связан Анатолий Сердюков, являлись достаточными условиями для снятия его с должности и заведения ряда уголовных дел. Однако Медведев закрыл на это глаза, в очередной раз проявив свое реноме лидера без политической воли.

Критика модернизации российской армии исходила и от либерально настроенной части правящей элиты. Либералы-финансисты и экономисты резонно указывали, что российская экономика не готова к таким тратам просто потому, что выделенные 20 трлн. рублей вкупе с обширными социальными обязательствами государства увеличивали до предела государственные расходы и препятствовали дальнейшему экономическому росту. Выразителем этой позиции стал тогдашний министр финансов, вице-премьер Правительства РФ Алексей Кудрин. Кудрин в течение года критиковал и пытался сделать все для того, чтобы сбалансировать государственные финансовые обязательства и очень часто шел навстречу, но понимал, что при нынешней политической конъюнктуре эффективно исполнять свои обязанности он не сможет. В итоге Кудрин принял для себя решение уйти в отставку после президентских выборов 2012 года, о чем он публично (ошибочно) заявил, находясь с визитом в США. Президент совершенно не ожидал подобного развития событий. Уязвленный Дмитрий Анатольевич решил снова «сыграть в президента» и показать всему обществу, кто настоящий хозяин Кремля. Специально организованные совещания для публичных осуждений Алексея Кудрина нанесли окончательный урон имиджу Медведева в глазах многих видных государственных деятелей и части общества.

Было очевидно, что к концу своего срока Д.А. Медведев окончательно утратил политический авторитет, его программы модернизации имели поверхностный характер. Вынужденный работать в жестких рамках, самый молодой президент России покидал свой пост разочарованным, а своему преемнику он оставлял страну в кризисе, с неопределенным политическим будущим, незаконченной и, по сути, проваленной политической модернизацией.

Заключение

Казус модернизации по Медведеву интересен для изучения, так как он показывает, как не должна осуществляться политическая модернизация в стране. Огромное количество ошибок, недочетов, просчетов вкупе с неэффективным управлением – все это может действительно послужить примером неудачных, неполных преобразований, не достигнувших своей конечной цели. Более того, критическое осмысление политической модернизации пришло практически сразу после вступления в должность президента Владимира Путина, поставившего под сомнение необходимость и эффективность некоторых реализованных пунктов программы политических реформ, начатых Медведевым. 


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
2522
74183
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика