Посторонним вход воспрещен

Посторонним вход воспрещен

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н. Александр Гаганов

Новостные источники содержат информацию о разработке проекта закона, устанавливающего ценз оседлости для избрания на должность губернатора региона, депутатов Государственной Думы. В то же время в Госдуму уже внесен проект закона об уточнении ценза оседлости для членов Совета Федерации (№ 539270-6).

Что такое избирательный ценз? Это условие для осуществления активного или пассивного избирательного права. Различаются возрастной ценз, ценз гражданства, ценз оседлости, образовательный ценз, языковой ценз и другие; ранее также существовали имущественные и сословные цензы, половой ценз. Ценз оседлости предполагает, что для того, чтобы голосовать на выборах или быть избранным в органы власти, необходимо прожить в определенной местности определенное законом время. Это требование выдвигается для того, чтобы выборный представитель субъекта Федерации был знаком с жизнью региона, его проблемами.

Одним из основных принципов избирательного права, в том числе пассивного, является его всеобщность. Любой новый избирательный ценз (условие реализации избирательного права) в какой-то степени ограничивает это право и является исключением из всеобщности.

Некоторые такие исключения признаны допустимыми, некоторые – нет. Общая мировая тенденция указывает на сокращение количества цензов. Исторически ценз оседлости был направлен против трудящихся, вынужденных мигрировать в поисках заработка. Ценз оседлости может применяться как к активному избирательному праву, так и к пассивному.

1. Ценз оседлости для членов Совета Федерации.

В проекте федерального закона № 539279-6 «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предлагается уточнить уже существующее требование проживания в течение пяти лет на территории субъекта Федерации. Во-первых, уточняется, что проживание на территории субъекта Федерации в течение пяти лет должно быть непосредственно перед наделением полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности составлять двадцать лет. Во-вторых, предлагается уточнить редакцию исключения для действующих членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, лиц, замещавших государственные должности или должности государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Таким образом, проект предлагает сохранить заведомо неравные условия для наделения полномочиями членов Совета Федерации.

Во-первых, требование проживания в определенном субъекте Федерации не может распространяться на будущих «президентских сенаторов», которые представляют не субъекты Федерации, а Российскую Федерацию в целом. Во-вторых, проект сохраняет привилегии для действующих членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, государственных служащих. Такой подход не соответствует принципу права – формальному равенству. Он ставит в более выгодное положение действующих должностных лиц или действующих и бывших государственных служащих: им требуется в течение пяти лет в совокупности замещать должности государственной службы соответствующего субъекта РФ, для действующих на момент выборов депутатов и членов Совета Федерации вообще нет таких требований, что дает им преимущество по сравнению со всеми остальными лицами, на которых распространяется ценз оседлости.

Последствием такого неравенства может стать фактическое сокращение лиц, которые вправе претендовать на наделение полномочиями членов Совета Федерации.

Кроме того, это может привести к преимущественному сохранению существующего состава Совета Федерации, а также к замкнутости круга лиц, допущенных к власти, если в Совет Федерации будут входить бывшие депутаты Государственной Думы, бывшие государственные служащие субъектов Федерации.

Фактически новым в проекте закона является лишь альтернативное требование совокупного проживания на территории субъекта РФ в течение 20 лет. Учитывая, что возрастной ценз для члена верхней палаты составляет 30 лет, ценз оседлости означает, что кандидат должен провести существенную часть жизни в субъекте Федерации. Это достаточно серьезный срок (возможно, даже чрезмерный), однако его установление не гарантирует достижения целей ценза оседлости: если человек имел постоянную регистрацию в субъекте Федерации, а фактически проживал в другом месте, без регистрации, то формально юридически ценз будет соблюден, а по факту это ничего не даст.

Предыдущий закон о порядке формирования Совета Федерации, действовавший до 1 января 2013 года, не содержал ценза оседлости.

2. Ценз оседлости для депутатов Государственной Думы и губернаторов регионов.

Текст проекта закона, вводящего ценз оседлости для депутатов Государственной Думы, отсутствует в базе данных Государственной Думы (по состоянию на 16.06.2014), вероятно, он еще не внесен, тем более, что в рамках существующей парадигмы избирательного права для введения ценза оседлости требуются поправки к Конституции РФ.

По данным «Известий» (от 11 июня 2014 года), для депутатов, избираемых по одномандатным округам будет установлен ценз проживания на территории субъекта Федерации в течение 8-10 лет в совокупности. Такие же нормы планируется ввести для губернаторов. При этом будут введены и исключения: «для военных, которые служили в армии и по работе были вынуждены часто менять место жительства, а также для госслужащих, которые также по долгу службы могли недобрать ценз оседлости». По мнению автора проекта, это поможет избежать «клановости» и позволит не разрушать единство страны. Не совсем ясно, что имеется в виду под клановостью и как ценз поможет ее избежать.

В действующем российском законодательстве ценз оседлости установлен лишь для Президента Российской Федерации: в части 2 статьи 81 Конституции РФ содержится требование к кандидату в президенты проживать на территории России не менее 10 лет.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» всеобщность избирательного права заключается помимо прочего в том, что гражданин Российской Федерации имеет право избирать и быть избранным независимо от места жительства и других обстоятельств. Часть 5 той же статьи гласит, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.

Такое требование вытекает, в частности, из части 2 статьи 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина в том числе независимо от места жительства. На это неоднократно указывал и Конституционный Суд РФ, признавая установление субъектам Федерации цензов оседлости для выборов глав субъектов и депутатов законодательных органов субъектов РФ не соответствующим Конституции РФ (см. постановления Конституционного Суда от 27.04.1998 № 12-П, 24.06.1997 № 9-П).

Ранее действовавший закон об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ (от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ) говорил о том, что субъекты Федерации могут устанавливать дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные со сроком его проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов), при этом сроки обязательного проживания на указанной территории не могли превышать одного года. Однако в настоящее время установление сроков обязательного проживания на определенной территории для приобретения пассивного избирательного права может производиться только Конституцией РФ.

Можно ли изменить норму Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ таким образом, чтобы не пришлось проходить сложную процедуру внесения поправок к Конституции РФ? Теоретически, если такие изменения будут предложены, их должны будут отклонить еще на стадии правовой экспертизы в аппарате Государственной Думы как противоречащие Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ.

Вопрос о том, нарушает ли ценз оседлости конституционное равенство прав, не так прост и однозначен.

Так, к обоим указанным постановлениям Конституционного Суда РФ были высказаны особые мнения, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука. Н.В. Витрук считает, что ценз оседлости, установленный для активного избирательного права, для пассивного избирательного права на выборах Президента РФ, не нарушает конституционное равенство и принцип всеобщности, тогда по аналогии иные цензы оседлости для пассивного избирательного права также не противоречат Конституции РФ. Однако преодоление правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении, невозможно в силу статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ».

Почему в России в течение 20 лет не вводились дополнительные цензы оседлости, а теперь появляются предложения ввести их для губернаторов и депутатов?

Для членов Совета Федерации ценз введен недавно, а предлагаемые поправки мало что меняют по существу. И необходимо помнить, что члены Совета Федерации наделяются полномочиями не путем прямых выборов, то есть для них заведомо не действуют правила избирательного права. Если авторы идеи о цензе оседлости для депутатов и губернаторов хотят ввести его «по аналогии», то нужно понимать, для чего это делается. Называются такие причины, как большое количество неместных губернаторов, в Совете Федерации причинами введения цензов в начале 2000-х годов послужили «засилье москвичей и олигархов». Однако если губернаторы и Совет Федерации представляют субъекты РФ, то Государственная Дума не имеет цели представлять интересы отдельных регионов.

Сколько лет должен составлять ценз оседлости? Почему 8-10 лет? А за три года невозможно в полной мере понять специфику региона? Почему сделаны неправовые исключения для членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и государственных служащих? Высказываются опасения, что на выборах просто не найдется достаточного количества кандидатов, удовлетворяющих условиям ценза, и придется добирать людей из региональных элит. То есть опять складывается ситуация замкнутости круга лиц, находящихся у власти. Если ценз оседлости вводится для того, чтобы привести к власти людей, реально разбирающихся в проблемах и нуждах регионов, то почему не рассматривается возможность введения образовательного ценза (например, по специальности государственного управления)? Такие требования устанавливаются, например, к государственным служащим. Или регионом может управлять безграмотный человек, даже не закончивший школу?

Вопросов для обсуждения много. Необходимо ответить на них, прежде чем принимать проекты законов, о которых шла речь.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
2617
10654
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика