Сити-менеджеры вместо мэров

Сити-менеджеры вместо мэров

Событие: в процессе реформы местного самоуправления недавно избранные главы регионов продолжают отказываться от прямых выборов глав местного самоуправления. Принято решение отменить прямые выборы повсеместно в республике Алтай, Вологодской, Ставропольской и Челябинской области [1]. На смену им собираются внедрить калькированный с США институт контрактников-управленцев – сити-менеджеров.

Комментирует: эксперт Центра научной политической мысли и идеологии Наталия Шишкина


Отмена прямых выборов глав местного самоуправления происходила и ранее. Сразу после принятия поправок к Федеральному закону о местном управлении в Московской области был принят закон об отмене прямых выборов глав на большей части территории Московской области – как раз вовремя, чтобы успеть к единому дню голосования в сентябре. В некоторых городах прямые выборы сохранились, но мэр города оказался фактически лишен управленческих функций [2].

По сути, происходит следующее: сворачивание демократических институтов и укрепление вертикали власти с одной стороны, и возможность предоставления широких возможностей не имеющим поддержки населения людям обретать реальную власть с другой. Реформа органов местного самоуправления предполагает, что окончательное решение о принятии новой модели выносится регионами, и хотя это и позиционируется как возможность выбора – на самом деле вполне очевидно, что в большинстве регионов постараются снизить влияние населения на назначения, которое и без того мизерно.

Примечательно, что всё это происходит накануне обсуждения с членами Правительства хода реализации послания Президента Федеральному Собранию 2013 года, где отмечалось, что сильное, независимое местное самоуправление, как когда-то, может стать способом обновить кадровый потенциал и совершить крупные преобразования страны. При этом упоминалась необходимость открытости политических институтов, развития политической конкуренции и законодательное обеспечение этой работы в 2014 году – в год 150-летия Земской реформы Александра Второго [3].

По данным социологических опросов «Левада-центра», только 21% населения говорит о возможности отмены прямых выборов глав регионов, муниципалитетов и депутатов в связи с нечестностью выборов и безрезультативностью, а 63% населения убеждены в необходимости проведения прямых выборов [4]

Если рассмотреть одновременно данные «Левада-центра» и низкой явки сентябрьских выборов, то можно сделать следующие выводы:

1. Время проведения голосования выбирается умышленно с целью организации невысокой явки.

2. Людей больше интересует сама возможность проголосовать, нежели осуществление этой возможности.

Пессимистический настрой каждого пятого россиянина вполне понятен и уместен: выборы слишком предсказуемы и не заметен смысл тратить на них средства и время. Но такой настрой позволяет укрепить вертикаль власти и лишить население возможности – даже потенциальной – волеизъявления, а властям оправдать отмену прямых выборов глав муниципальных администраций пустым расходованием бюджетных средств, что с учетом неизменных результатов так называемых выборов последних лет имеет место.

Институт сити-менеджеров, пришедших на смену мэров как выполняющих основные, конкретные управленческие задачи на местах, был введен в России в 2006 году. С тех пор сити-менеджеры – или главы местных администраций – в России не раз подвергались критике, как со стороны упраздненного Минрегиона, так и со стороны отдельных депутатов Государственной Думы [5]. Отмечается, что это нарушает принцип выборности органов муниципальной власти, закрепленный в российской Конституции, а одной из причин неэффективности сити-менеджеров называлась безответственность. К этому добавлялось, что сити-менеджер неподотчетен населению, избирается по конкурсу, где существует большое давление региональных властей на комиссию, мэр и городская дума не вправе вмешиваться в его деятельность, да и сам по себе институт неэффективен в российских реалиях. Тем не менее, внесенный в 2012 году законопроект, предусматривавший обязательную выборность глав муниципальных образований, был признан нецелесообразным [6]. Такая же участь постигла и внесенный в 2014 году законопроект о поправках к Федеральному закону по вопросу отмены назначения по контракту глав местных органов самоуправления. Основным аргументом за сохранение «двуглавой» системы выступает более высокая по сравнению с выборными мэрами профессиональная подготовка сити-менеджеров [7].  Но тогда возникает вопрос: если и в выборных органах власти нет грамотных профессионалов, то откуда им взяться на стороне?

На практике произошло следующее:

1.  Ужесточение конфликтов между региональной и муниципальной властью в случае принятия «двуглавой» модели местного самоуправления, в которых сити-менеджер стал «разменной монетой».

2.  Коррупционные скандалы в связи с ведением местных и муниципальных бюджетов наемными управленцами.

3.  Удвоение количества численности работников в представительных органах местного самоуправления, связанных с обязательным наличием представительного органа в муниципальных образованиях, число которых из-за реформы местного самоуправления выросло.

4.  Фактическое исключение общества из местной политической жизни.

Возможность формировать комиссию по отбору главы местного самоуправления региональной властью – очень важная деталь. Конфликт властей – федеральных и региональных, региональных и местных, - основывается на вопросах распределения властных полномочий и распределения ресурсов, в частности, финансовых. Сити-менеджер становится «лазейкой» для региональных властей в местные бюджеты и обеспечение своих интересов за счет его управляемости, что часто конфликтует с интересами местных властей и жителей.

Кроме того, в России последнего времени соотношение распределения средств между центром и регионами, регионами и местным самоуправлением всё больше смещается в сторону центра. Согласно принятому закону о федеральном бюджете на 2014 год и плановом периоде на 2015-2016 года, в 2014 году в «центре» должно оставаться 71,2% доходов всей бюджетной системы страны, то есть почти три четверти.


Рис.1. Доля федерального центра и регионов в доходах консолидированного бюджета РФ, по данным Росстата

В общем объеме доходов местных бюджетов в 2013 году больше половины составляют межбюджетные трансферты, из которых 54,4% направлялись на финансовое обеспечение реализации собственных полномочий местного самоуправления.


Рис.2. Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов и доля направленных на обеспечение полномочий местного самоуправления, по данным Минфина

В собственных доходах местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов без субвенций и доходов, полученных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в 84,3% муниципальных образований составляла более трети, причем в 49,7% доля межбюджетных трансфертов составляла более 70% [8].


Рис.3. Доля межбюджетных трансфертов от собственных доходов муниципальных образований, по данным мониторингов Минфина

Местные бюджеты крайне зависимы от межбюджетных отчислений, а, следовательно, и от региональной и федеральной власти. Поэтому ни о каком сильном и самодостаточном местном самоуправлении речи идти не может.

Из-за такой сильной зависимости от федерального бюджета наблюдается и  постоянный дефицит местных бюджетов. В 2013 году расходы местных бюджетов в среднем в России превышали доходы на 4,5%. Если же рассматривать конкретно, то лидерами стали Свердловская область, в которой  дефицит составил 11,2%,  Мурманская – 9,3%, Самарская область – 7,95%, Приморский край – 7,47% и Краснодарский край, где расходы местных бюджетов превышали доходы на 7,3% [9].

Возвращаясь к вопросу расходования бюджетных средств на избирательные кампании при постоянном дефиците местных бюджетов следует учесть, что нехватку средств на местном, муниципальном уровне организовывали  «сверху».  Из 12 действующих налогов только 2 – местных, а за бюджетами муниципальных образований числится в той или иной степени 6 налогов. При этом местные бюджеты практически полностью зависят от межбюджетных трансфертов, а оставлять в федеральном ведении планируется две трети всех доходов.

Что касается властных полномочий, то для региональных властей возможность «надавить» на местные власти расширилась. Перераспределение полномочий между районными и поселенческими уровнями власти, то есть и перераспределение ресурсов  в пользу районов, также говорят о трансформации в пользу укрепления вертикали власти. В свою очередь, это подводит к тому, что не будут учитываться интересы местных жителей, населения, решения проблем на местном и поселенческом уровне будут запаздывать, следовательно, возрастет и протестный потенциал общества. Стоит напомнить, что упомянутая Президентом Земская реформа 1914 года проводилась как раз из-за того, что управляющие на местном уровне следовали исключительно букве программ и директив из центра, что приводило к игнорированию местной специфики, ошибочным и запоздалым решениям. Проведенная реформа, по словам Президента, позволила провести Столыпинские реформы и переустройство промышленности в годы Первой мировой войны [10].  Нынешняя реформа местного самоуправления направлена в прямо противоположную сторону.

Отмена прямых выборов мэров, очередное внедрение чужеродных институтов в сочетании с несменяемостью региональных властей и «местечковой» региональной политикой вряд ли может привести к положительным результатам развития. Ведь на этом фоне существуют и конфликты между уровнями властей, и преследование каждого из представителей своих интересов, и мнимая аполитичность сити-менеджеров, пусть и предстающих под другим названием, и фактическое введение бюрократического механизма контроля региональных властей, представляющих возможность подтасовки и манипуляции. Прецеденты, когда из-за конфликтов региональной и местной власти город жил под временным назначенным регионами руководством какое-то время, уже имеются.

Удалением местных властей от народа провоцируется ситуация, при которой недовольство даже небольших наиболее активных групп населения не будет иметь легального выхода. Обстоятельства подгоняются таким образом, чтобы уменьшать возможности мирным путем решать проблемы, всегда возникающие между государством и обществом. Разрушается крайне важная связь, связь общества и органов государственного управления – двух основ существования государства как такового.

Назначаемость мэров городов из числа депутатов, наём на должность управляющего по результатам комиссии, сформированной, опять же, представителями местной и недавно избранной региональной власти, способно привести к впаданию в крайность жесткого, централизованного стиля управления, без оглядки на нужды и интересы народа. С другой стороны этих «весов» есть иная крайность – полное разобщение по принципу «каждый сам по себе и за себя», без единого управляющего, задающего тон и направление. Одной из ключевых задач государства и управления государством остается нерешенная проблема сохранения оптимального с точки зрения развития страны соотношения между разными уровнями власти распределения властных полномочий и ресурсов.

Те меры, которые приняты по реформированию системы, пока что приводят к ухудшению положения на местах, но укреплению вертикали власти. Однако, для решения задач мирного развития требуется такое управление, которое учитывало бы интересы, предложения и критику населения –  людей, лично сталкивающихся с конкретными проблемами местного масштаба, - и давало бы возможность самим людям разобраться, кого сделать ответственным. Вместо этого постепенно всё преобразуется по принципу строгой военной иерархии с жестким подчинением главнокомандующему, как в военное время, когда такое подчинение – залог победы. Но страна – это не только казармы, и её развитие – не только военные сборы и учения.



[1] http://www.kommersant.ru/doc/2588631

[2] http://www.mosoblduma.ru/Zakoni/Zakonoprecti_Moskovskoj_oblasti/item/19283/

[3] http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html

[4] http://www.levada.ru/14-10-2014/pryamye-vybory-nabrali-63-golosov

[5] http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=416425-6

[6] http://www.gazeta.ru/politics/2013/04/29_a_5286317.shtml

[7] http://www.vedomosti.ru/smartmoney/article/2006/06/26/836

[8] http://minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/

[9] http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_14p/IssWWW.exe/Stg/d3/22-04.htm

[10] http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
542
2410
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика