Лекция 2. Роль высших должностных лиц и институтов в формировании государственной политики

Программные тезисы

Контекстное понимание понятия формирование государственной политики, институт, высшее должностное лицо. — Режимы формирования государственной политики. – Виды представления государственной политики.

Должностные лица. — Правовой статус должностного лица, проблема политической ответственности. - Должностные лица и институты в их взаимосвязи: властный лидер, команда, управленческая вертикаль, иерархия, субординация, горизонтальная координация, прямая и обратная связь. - Правовые категории должностных лиц по месту во властной вертикали.

Институты и их роль в осуществлении государственной политики. — Институт власти, институт обществ, институт групп интересов, институты политических и государственно-управленческих вертикалей, горизонталей, институт научной поддержки, институт ответственности.

Характеристики должностных лиц и институтов. — Метод «обратных задач» в практике государственного управления. - Психологические и профессиональных характеристики должностных лиц и способы компенсации их отсутствия. -

Функций и требования, предъявляемые институтам в процессе формирования государственной политики. — Функция обеспечения научности и критерии научности: статистическая информация и способы ее верификации, моделирование последствия планируемых решений, метод ретроспективного анализа. Функция организации системы обратной связи: значение общественного обсуждения и общественной экспертизы, понятие количественного политического спектра страны. Функция координации и комплексирования государственных политик.

Загрузить лекцию в формате pdf>>>

Загрузить все слайды лекции>>>


Методологический аспект

Основными акторами государственной политики являются должностные лица и институты. Методологически роль озвученных выше акторов в формировании политического курса будет изучена нами с позиции гностицизма, отвергающей довод о принципиальной непознаваемости процессов, посыла, ставшего общим местом для гуманитарной науки наших дней. Мы признаем, что реальный политический процесс подвержен действию огромного количества внешних и внутрисистемных дестабилизирующих факторов: коррупции, корыстному лоббизму, бюрократизму, некомпетентности, безалаберности и халатности. Однако нам представляется возможным

выделить доминирующие свойства систем и процессов, изучить организацию государственной политики, которая является продуктом управленческого труда как целесообразную, направленную на эффективность систему.
Остановимся на контекстных дефинициях основных терминов: высшее должностное лицо, институт, формирование государственной политики.

Высшее должностное лицо – физическое лицо, выборное или назначаемое в системе государственной власти и управления, уполномоченное на осуществление государственно-управленческих функций и занимающее высшие уровни в субординированной пирамиде государственного управления. Заметим, что это понятие имеет не только функциональное, но и правовое наполнение, то есть оно отражено в действующем законодательстве РФ.

Институт - это устойчивая формализованная или неформальная система отношений субъектов в процессе государственного управления (формирования и реализации государственных политик). В реальности должностные лица и институты находятся в тесной многоуровневой связи между собой.

    Немного истории
    Вообще, становление понятия политический институт имело длинную историю разивтия, сопряженного с развитием концепции государства. Начиная с Аристолеля и Платона, которые сравнивали разные формы правления по формам правления и конституциям (действующим законам) и вплоть до 19 века понимание политических институтов сводилось к узкому спектру административных учреждений и юридических норм. Более яркое выражение мысль о доминировании государства над этими акторами политики нашла отражение в философоской концепции Т.Гоббса, бывшего предтечей философии Просвещения в Европе. Его «Левиафан», огромное библейское чудовище, олицетворявшее государство, подчиняло себе все и вся, а институтами, таким образом, являлись лишь те организации и структуры, которые находились в кругу действия его полномочий. «Левиафан», таким образом, стоял у истоков формирования нормативно-правового взгляда на институты как системы отношений, четко формализованной и отраженной в законодательстве.

    Во второй половине 19 века, параллельно с пересмотром понимания политики и государства, в противовес правовому пониманию институтов М.Вебером и французским социологом Э.Дюркгеймом была выдвинута социально-ориентированная концепция института. Ею был совершен отход от этатистского понимания этого актора политики, институт толковался, прежде всего, как сообщество людей, действующее по определенным правилам, или как набор обычаев или установленных образцов, моделей поведения, реализуемых в деятельности самых разных организаций или групп людей.

Формирование государственной политики – это подготовка необходимых для государственной управленческой деятельности атрибутов (ценности, цели, проблемы, решения, ресурсные источники, исполнители, календарные планы, программы действий, планы готовности для форс-мажорных ситуаций) и их коррекция в текущей управленческой деятельности. (Рис.1)



Понять и проанализировать роль высших должностных лиц и институтов можно именно на стадии формирования государственной политики, поскольку она требует генерации определенных атрибутов, информации о состоянии объекта государственной политики, выдвижения идей, предложений и решений, облечения их в форму управленческих действий и программирующих документов, проведения экспертизы содержания проектируемой государственной политики.

Существует два режима формирования государственной политики:

Режим проектирования вступает в действие до начала реализации соответствующей государственной политики и основан на статистическом подходе.

Второй режим непосредственно связан с процессом реализации государственной политики и направлен на отслеживание динамики, мониторинг состояния объекта управления, а также, при необходимости, на коррекцию государственной политики.

В более конкретном плане, вопреки широко распространенной практике,

государственная политика должна формироваться в системе координат активно-деятельностного или практически ориентированного подхода, то есть априори, префактум, в виде официальных документов, программирующих управление и само развитие государства. Понимание формирования государственной политики как реконструкции постфактум в корне неверно.

Реализация государственной политики происходит после ее формирования, то есть после проектирования, документирования и подготовки, активизирующей целый спектр связей (см. Рис.2).



Что касается конкретного продукта процесса формирования государственной политики, то он предстает в виде акта государственного управления, который, напомним, может принимать форму нормативно-правового акта (НПА) и организационно-распорядительного акта.

Примером сформированной государственной политики на самом высшем уровне является Конституция страны. Именно она задает коренные ценности и цели развития страны, ограничивает набор допустимых средств управления и указывает на основные механизмы и процедуры управления или, иными словами, реализации государственной политики. Законы, специальные документы типа Доктрин, Стратегий, Концепций, Программ, Основ политики в конкретной сфере управления, Национальных проектов также являют собой пример сформированной политики:


Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (Стратегия 2020);

Стратегия национальной безопасности РФ;

Основы демографической политики РФ Военная доктрина.

На более низком уровне формируются целевые программирующие документы, такие как, например, Федеральные целевые программы, ведомственные программы, Президентские программы, число которых достигает десятков или, в отдельном случае, сотен проектов:

Стратегия развития транспортной системы России;

Программа развития Курил;

Программа «Детство».

Самым актуальным и интегративным законом, который программирует практически все государственные политики, является ежегодный закон «О бюджете».

Какие существуют угрозы при формировании политики?

Во-первых, опасность замещения обычного стандартного государственного управления т.н.«целевым», что девальвирует исключительность целевых приемов в государственном управлении.

Во-вторых, что также очень типично и симптоматично для современной России, отсутствие в данных документах управленческой атрибутики, то есть определения ценности, цели, стартового статус-кво, проблемы, задачи, способов решения, соответствующей документальной базы, средств, ресурсов, исполнителей, календаря исполнения, механизма коррекции. Если этих атрибутов нет, то реализация такой, дефицитным образом сформированной государственной политики будет осуществляться, как говорят публицисты, в «ручном режиме», то есть находиться в руках одного высшего должностного лиц, которое, даже будучи суперталантливым, в силу объективной ограниченности человеческих возможностей, не может заменить все и вся.

В-третьих, наличие системы теневых целей в государственной политике, когда реальная политика по причине деятельности лобби или просто по «амбициозности и недалекости» расходится с обнародованной программой.

Необязательный характер ежегодного Послания Президента, в котором он, согласно Конституции, «формулирует основные направления внутренней и внешней политики страны», служит иллюстрацией всего вышеизложенного. В послании не проводиться анализ достижения целей, поставленных на предыдущем этапе, без которого, очевидно, невозможно говорить об адекватном оценивании стартового статус-кво как критически важного этапа формирования государственной внешней политики. Заметим, что в государственной управленческой системе СССР феномен такой ответственности за реализацию поставленных на предыдущем этапе задач существовал в виде принципа «критики и самокритики».

Второй пример: если проанализировать «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (Стратегию 2020)», документ, непосредственно программирующий государственную политику России, то выяснится, что в нем практически отсутствует управленческая атрибутика – обязательный компонент государственной политики, воплощенной документарно. (Рис.3).




Мировой экономический кризис, начавшийся сразу же после ее принятия «Стратегии» в 2008 году, обнажил ее несостоятельность. Именно поэтому, совершенно обоснованно, премьер – министр В.В.Путин поручил провести ее корректировку в 2011 г.

Должностные лица. Правовой статус должностных лиц

В российском законодательстве нет четкого определения правового статуса должностных лиц, что не позволяет построить на практике оптимальную систему включенности высших должностных лиц в государственное управление и, прежде всего, делает невозможным имплементацию института ответственности, принципа, важнейшего для функционирования всей системы управления.

Российский Кодекс об административных правонарушениях в ст.2.4. дает такое определение должностного лица:

    «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации»

Схожим образом раскрывает это понятие Уголовный кодекс в ст. 285 УК РФ.

    «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации»

Еще одно упоминание о должностном лице содержится в федеральном законе «Об обращениях граждан»:

«Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления».


Таким образом, в российском законодательстве должностные лица подразделяются на два типа:

Первый тип – это представитель власти, а второй тип, по существу, - администратор, однако, природа ответственности этих типов одинаковая - административная и уголовная. Главная трудность возникает в определении природы ответственности выборных лиц, в прямом смысле, политических лиц, в отношении которых можно говорить лишь о политической ответственности.

Между тем, институт ответственности (напомним, что мы понимаем ответственность двояко - как обязанность исполнять полномочия и как обязанность понести наказание за их недолжное исполнение) является главной гарантией эффективности работы управленца или лиц, наделенных властью,

поскольку они всегда стремятся воспроизвести себя во властной системе, делая это либо хитростью и насилием, либо решая по существу проблемы, волнующие общество.

Политическая ответственность – суть соль демократии: если власть решает проблемы общества успешно, то общество поддерживает власть и воспроизводит ее на последующих выборных циклах. Если же власть неуспешна, то ее переизбирают (переназначают) или отзывают или отрешают от должности (например, импичмент Президента).

Очевидно, что политическая ответственность должностных лиц и настройка механизма формирования и реализации государственной политики во имя служения обществу неразрывны. Если институт политической ответственности не конституирован или попирается, то, скорее всего, власть нацелена на решение собственных проблем воспроизводства вместо служения обществу, что в исторической перспективе чревато социально-политической нестабильностью и даже революциями.

В современном российском законодательстве и практике нет системного осмысления политической ответственности. Например, согласно статья 93 Конституции РФ, Президент может быть подвергнут процедуре импичмента только по факту уголовно квалифицированного деяния.

    «Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления».

Мировая практика показывает, что лишь наличие системы ротации кадров, обратной связи «выборное лицо – общество», призванной оценить деятельность высших должностных лиц, является гарантией прогресса системы управления, построенной на выборном принципе.

Обратимся к более конкретному рассмотрению понятий высших должностных лиц и институтов и их взаимосвязей в пространстве государственной политики (Рис.4). 



Во-первых, во главе системы государственного управления находится властный политический и государственный лидер. Неявные попытки, заметные в российском праве и практике, лишить его фигуру административного функционального нагружения являются необоснованными, поскольку властный политический мандат де факто провоцирует, дает реальную возможность вмешиваться в управленческую административную практику, что при невысокой компетенции политика в той или иной узкой сфере может привести к критическому снижению качества государственной политики.

Во-вторых, с лидером всегда связана команда, или аппарат, членов которой зачастую называют политическими назначенцами, хотя в ряде случаев это не совсем верно. Отношения внутри этой системы базируются на двух, зачастую противостоящих друг другу категориях - на чувстве взаимной доверительности и профессиональной дееспособности кандидатов в политические назначенцы.

В целом и общем, управленческая пирамида строится по принципу подчинения нижестоящих должностных лиц вышестоящим, то есть по принципу иерархии, которая на практике ведет к возникновению политической и управленческой или административной вертикали. Между отдельными уровнями вертикали управления существуют отношения субординации, а отношение внутри этажа управленческой вертикали предполагают наличие горизонтальной координации.

Организация пространства государственной политики, наряду с вертикальной и горизонтальной связью, предполагает наличие прямой и обратной связи. Важно понять, что выделение таких, казалось бы, механистических деталей поля взаимодействий рассматриваемых объектов (лиц и институтов) позволяет понять смысловой генезис этих объектов и увидеть важнейшие стороны их внутренней природы. Как мы уже замечали выше и как это демонстрирует рис.5, формирование государственной политики включает еще и ее текущую коррекцию. Осуществляемая практически постоянно, текущая коррекция меняет содержание политики, делая ее рефлексивной к состоянию объекта управления, в отношении целей, средств, сроков и что не менее важно, исполнителей, назначение которых, собственно, и представляет содержание сформированной государственной политики.



Российское законодательство и практика различают должностных лиц по признаку места во властной вертикали. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» вывел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, из системы государственной службы Российской Федерации. Это решение повлекло за собой функциональные и иные последствия в выстраивании системы вертикали высших должностных лиц.

Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 создал категорию т.н. государственных должностей, полномочия которых отличаются от иных государственных должностных лиц. Список государственных должностей состоит из 56 пунктов и включает:


Президент Российской Федерации,

Председатель Правительства Российской Федерации,

Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации - заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации - Министр Российской Федерации,

Федеральный министр,

Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации (в иностранном государстве),

Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве),

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания,

Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания,

Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания.

Лицам, занимающим государственные должности, во-первых, предоставляется государственная охрана согласно Федеральному закону «О государственной охране» по перечню, который при необходимости может быть расширен. Во-вторых, часть их полномочий, прав и обязанностей устанавливаются Конституцией РФ, отдельными конституционными федеральными и федеральными законами. Полномочия же остальной группы госслужащих определяются приказами соответствующих органов федеральных; власти, должностными инструкциями и положениями. В-третьих, рядом особенностей отличаются основания и процедуры замещения должностей государственной гражданской службы, а также основания; и процедуры прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения.

Очевидно, что разделение высших должностных лиц на две группы приводит к появлению административных различий на уровне привилегий и особого статуса, который скорее не легитимно, а по обыкновению дает выделенным лицам особые преференции,

но не способствует появлению упомянутого нами ранее института политической ответственности. Когда-то подобное положение номенклатуры с их привилегиями - спецбуфетами, спецраспределителями, спецдомами, спецсанаториями - серьезным образом подорвало политический потенциал легитимности государственной власти в СССР, власти КПСС, что явилось одним из факторов ослабления и, как следствие, распада государства. Заметим, что в практике государственной политики представление о таком положении дел как о проблеме бытовало давно, о чем свидетельствует наличие т.н. «партмаксимума» в ранний, наиболее динамичный в смысле темпов развития, период истории Советского Союза.

Кроме того, существует уровень управления, на котором высших должностных лиц просто нет. Это уровень самоуправления общества, в пределах которого люди самоорганизуются для решения общих вопросов, а сама фигура начальника оказывается просто ненужной. Границы такой системы маркируются параметрами коммуникационной досягаемости и соседства.

Институты и их роль в осуществлении государственной политики

Номинирование институтов для участия в формировании той или иной государственной политики определяется субъектно-объектной картиной и функциональными связями.

Во-первых, это институт власти, как таковой. Необходимо различать две составные содержательные компоненты этого института - политическую и административную, поскольку их смешивание существенно снижает эффективность всего механизма формирования государственной политики и управления.

Во-вторых, это, безусловно, институт общества, которое, будучи институционально зрелым, выступает в роли гражданского общества.

В-третьих, это институт групп интересов, или, иными словами, социальных, профессиональных, гендерных, региональных, возрастных и иным образом идентифицируемых мини-обществ, которые выполняют функцию института лобби.

В-четвертых, институты политических и государственно-управленческих вертикалей, горизонталей и соответствующих прямых и обратных связей, а также институт научной поддержки формирования государственной политики.

В-пятых, это институт ответственности, институт участия и т.д.

Рис.6 показывает конфигурацию включенности ряда институтов в систему формирования государственных политик.



Схематическое представление системы государственного управления и включенности в нее партийного и иных институтов вертикали и обратной связи

Рассмотрим основные функции института политической партии применительно к формированию государственной политики:


выявление интересов и проблем социума, их артикуляция,

сигнально-информационная трансляция по линии «социум-власть»,

консультирование власти, интеллектуальный усилитель власти,

участие в разработке властных решений (научно-экспертная поддержка власти),

участие в принятии властных решений (давление, лоббирование),

участие в реализации властных решений: популяризация, мобилизация, общественный контроль, обратные связи,

участие в формировании властных структур и регламента их работы посредством выборов.

Очевидно, что помимо партий на процесс формирования государственной политики существенное влияние оказывают СМИ, депутатская и профсоюзная вертикаль, негосударственные организации (НГО), религиозные группы, профессиональные (цеховые) объединения, «фабрики мыслей». Последние, например, соприкасаются со звеньями системы государственного управления в целом ряде точек.

Характеристики должностных лиц и институтов

Если государственная политика – это реальная управленческая практика, то представляется возможным выявить критические свойства и качества, определенные характеристики институтов и государственных лиц, призванные служить цели достижения максимальной эффективности государственных политик и управления.

Интересно, что для их определения в современном мире все чаще и чаще прибегают к методу решения прямо противоположных задач, в управленческой терминологии, «обратных задач». Зачастую их анализ и реконструкция очень поучительны в том смысле, что знание и понимание методов решения прямых задач помогает находить решения обратных и наоборот.

Например, в государственной внешней и военной политике в качестве инструмента борьбы решается задача снижения эффективности государственной политики и управления противника. В прежние времена все сводилось к дезинформации, массовому выбросу на рынок фальшивых денег, провокационным доносам на лидеров государств об их якобы имевшей место измене (вспомним дело Тухачевского) и т.п.

Современные технологии т.н. soft power значительно продвинулись вперед: возможности манипуляции массовым сознанием, индивидуальным сознанием высших должностных лиц государства или их советников, лоббирование назначений определенных лиц, т.н. агентов влияния, на ведущие посты в государстве достигли высокой степени совершенства. В России подобные технологии привели к реализации сдерживающих ее развитие политик. Примеры этому – монетаризм в финансовой политике, практически экстремальная неолиберальная политика в сфере отношений собственности, крайне либеральная внешняя экономическая политика. Судьба некоторых государств, поддавшихся влиянию таких технологий, крайне печальна. Они превращаются в несостоявшиеся государства - failed state.

Отталкиваясь от противного, проанализировав действие технологий снижения государственной эффективности, не столь сложно вывести формулу успешности развития.

Перейдем к рассмотрению характеристик высших должностных лиц и институтов. В применении к высшим должностным лицам речь пойдет, прежде всего, о профессиональных (квалификационных) и психологических (или человеческих) характеристиках.

Политические психологи и социологи предложили великое множество классификаций психологических характеристик. Остановимся на «тревожных» (негативных) характеристиках, которые могут критически повлиять на способность высшего должностного лица определить ценности и цели, предложить средства и методы решения управленческих проблем в рамках государственных политик. Ниже представлены «тревожные характеристики» государственного руководителя и политического лидера:


идейная деформировнность,

корыстность (это качество предопределяет наибольшую податливость лоббированию, склонность лица к формированию теневых целей государственного управления),

самоценность карьеры как таковой,

неадекватная самооценка и эгоцентричность,

отчужденность и равнодушие в отношениях с другими людьми,

конфликтность,

отклонение от норм общепринятого поведения,

склонность к риску и авантюризм,

профессиональная некомпетентность.

Если при наличии таких черт характера возникают еще и их комплексы, то качество государственной политики и ее результаты, скорее всего, будут далеко не самыми лучшими.

Важен вопрос о психологической устойчивости высшего должностного лица. Всем известно выражение: «Пройти огнь, воду и медные трубы». Испытание медными трубами и есть испытание славой, известностью, и закон гласит, что власть деформирует человека, приводит к мутациям его мотиваций, даже свойств характера. Какие-то лидеры более устойчивы к такого рода мутационно-генерирующим воздействиям, какие-то - нет.

В итоге именно эти

психологически личностные показатели определяют набор источников, к которым будет прибегать высшее должностное лицо, формируя атрибуты и механизмы государственной политики.

Ряд этих механизмов могут быть целесообразными с точки зрения органичности государственной политики к интересам социума. Прочие искажают управленческую ситуацию, выходят за пределы легальности.Существуют профессиональные способы компенсации и минимизации мутаций личностных качеств лидеров. Прежде всего, к этому способу относится организация системы «лидер-команда». Чем выше уровень авторитарности в данной системе, тем более неэффективно государственное управление.

Однако одна из важнейших характеристик высшего должностного лица – это его профессиональная компетентность.

Для государственного руководителя или политического лидера, конечно, самой эффективным является линейное прохождение карьерной лестницы, по всем ступеням снизу-вверх. Например, в учебных руководствах для американских лидеров значится, что будущий Президент должен начать службу в муниципальных органах власти, поучаствовать в муниципальных выборах и иметь опыт работы на партийных должностях. Дело в том, что в случае линейной карьерограммы человек по своему опыту знает устройство и проблематику, способы управления и пути решения управленческих проблем. Типичной в этом смысле является карьера военнослужащего. Но в отношении государственной службы такое принцип соблюдается не всегда.

Что касается вопроса образования, то квалификация высшего должностного лица является принципиально междисциплинарной, поскольку знания в области юриспруденции, философии, социологии, истории, психологии, экономики, финансов, точных наук, математики и логики необходимы для эффективности деятельности государственного лица. Очевидно, что должностное лицо должно быть не просто образовано и способно, но и талантливо.

Существуют способы компенсации отсутствия данных характеристик у руководителя в виде специальных структурно-функциональных элементов управленческой системы. К их числу относятся коллегиальные методы принятия решений, дублирование консультационных институтов, научно-экспертная поддержка, механизм политической ответственности. Проблемная топология организации деятельности устойчивого, компетентного и эффективного лидера изложена на Рис.7.



Требования и система обеспечения качеств высшего должностного лица (лидера)

Критическая роль высшего должностного лица в процессе формирования государственной политики требует от него целого набора знаний и умений, которые перечислены ниже:


— знание состояния объекта государственной политики,

— прозрачный устойчивый выбор ценностных критериев и типов целей развития,

— знание методов идентификации и решения проблем,

владение методами достижения баланса конфликтующих интересов,

освоение методов формирования синтетических (сложных) решений,

знакомство с процедурами и способами организации государственного управления,

знание источников и способов мобилизации ресурсов,

умение прогнозировать последствия принимаемых решений.

Перейдем к рассмотрению функций и требований, предъявляемых институтам, влияющих на формирование государственных политик.

Во-первых, это

функция обеспечения научности, которая в данном контексте выступает как фактор достоверности, дееспособности (или адекватности) и результативности государственной политики.

Достоверность зависит, прежде всего, от степени точности информации о стартовом состоянии управляемого объекта, хотя никто не ставит под сомнение необходимость текущего мониторинга для компарации и коррекции государственной политики и для оценки получаемых результатов.

Прежде всего, речь идет о статистической информации, для получения и обработки которой создаются национальные статистические службы и многочисленные негосударственные исследовательские институты. Статистическая информация отражает состояние сотен и тысяч показателей развития. Основная проблема при работе с этим видом информации связана с достоверностью данных, степень которой не всегда бывает высока, что объясняется объективными ошибками измерений и субъективным фактором – то, что в годы СССР называлось приписками.

В наши дни искажения являются политически и психологически обусловленными и зачастую связаны со стремлением превратить информацию в комплимент для начальника. Некомплиментарная информация, показывающая неуспешность руководителя, естественно, его раздражает, и это раздражение переносится на подчиненных. В этом состоит вечная психологическая причина искажения информации, идущей снизу вверх. Если нижележащий источник зависит от начальника – информация искажается больше. Если он относительно независим – степень искажения ниже. Так, например, превращение губернаторов в зависимых от вышестоящей государственной инстанции назначенцев снизило качество информации,передаваемой по этой вертикали.

Существуют специальные математические методы проверки статистических данных на достоверность, в том числе, метод дублирования и сравнения разного рода источников их получения. Например, информация, предоставляемая ОАО РЖД о погрузках на железнодорожной сети, дает возможность проверить достоверность официальных данных о приросте ВВП.

Степень научности формирования государственной политики определяется способностью моделировать последствия планируемых решений. Несмотря на невероятную сложность государства как социальной системы вполне возможно создавать адекватные модели его развития и оценивать, таким образом, последствия принимаемых решений. Верификация моделей осуществляется с применением метода ретропрогнозирования, когда при помощи созданной модели сначала рассчитываются последствия того или иного управленческого решения, реализованного в прошлом, а затем эти модельные данные сравниваются с теми, что были получены в действительности.

История применения этих методов насчитывает несколько десятков лет, а их появление связано с потребностями ВПК. Например, американские военные привлекли математиков к планированию авиационных налетов на гитлеровскую Германию, которые, создав модель военных операций, вычислили, что абсолютный уровень потерь (сбитых самолетов) уменьшается по мере увеличения количества самолетов, участвующих в налетах. На первый взгляд, этот вывод совершенно не очевиден для обывателя, ведь кажется, что в большой стае подстрелить утку легче. В результате эскадрильи стали включать несколько сотен самолетов, и потери снизились.

Приведем более современный пример. Согласно законодательству штата Калифорния, ни одно финансовое бюджетное решение не может быть принято, если оно не было смоделировано предварительно при помощи законодательно утвержденной специальной математической модели.

Научность государственной политики и управления в продвинутых странах обеспечивается не только прямым консультированием или внутривластными институтами и социальными лабораториями, но и институтом т.н. фабрик мыслей, think tanks. В США их насчитывается около 2000, самые известные их них - это RAND Corporation, Институт сложности в Санта Фе и т.д. Их отличительными особенностями являются междисциплинарность, применение методов точных и математических наук, независимость от власти.

Помимо научности,

вторым требованием, применяемым к институтам, участвующим в формировании государственной власти, является организация системы обратной связи.

Объект управления, он же одновременно отчасти и субъект, поскольку кроме материальных объектов в него включаются люди, группы, общества, должен сигнализировать о своем состоянии. Эту роль выполняют общественные институты, такие как партии, НГО, СМИ, различные социальные вертикали. Эти институты не только обеспечивают объем информации по вертикали «снизу-вверх», но и организуют публичное обсуждение идей, предложений, решений по основным вопросам развития страны, то есть выполняют публичную экспертизу проектов государственного управления. Значение этого дискурса и набора идей трудно переоценить не только потому, что две головы лучше, чем одна, но и потому, что они генерируются людьми, непосредственно находящимися в поле проблемы, требующей решения.

Проиллюстрируем нашу мысль примером из региональной политики. Обратная связь подразумевает наличие адекватного информационного потока от регионов к центру, вырабатывающему государственную политику развития регионов. Этот поток идет в основном по линии «администрация субъекта федерации – центр», «представительная власть субъекта федерации – центр» и «депутаты от региона – центр». На Рис.8 вверху показана характеристика увязанности инвестиций и бюджетных трансфертов в регионы страны (коэффициент корреляции, который показывает уровень связи двух динамических величин), причем на графике видно, что в районе 2000 г. эта корреляция исчезла. Графики в нижней части

Рис.8 демонстрируют величину разброса показателей развития регионов (ВРП на душу и уровень безработицы), причем с 2000 г.эта величина стала резко возрастать, а значит, произошло заметное ухудшение показателя равномерности развития регионов. А значит, предпринятые в начале 2000 годов изменения порядка избрания губернаторов, депутатов Государственной думы и формирования Совета Федерации существенно ухудшили систему обратной связи регионы - центр, а государственная региональная политика приобрела хаотичный, несогласованный характер.

Итак, необходимость построения общественных институтов, которые бы обеспечивали качественное построение каналов обратной связи, очевидна. В современной научной теории существует понятие количественного политического спектра страны, который характеризует степень социальной и политической активности социума, степень его участия в формировании государственных политик и управления. На Рис. 9 показано, что ширина политического спектра напрямую связана с показателем успешности развития страны.



Если политический спектр узок (случай поздней КПСС и отчасти Единой России последний лет), то общество как бы исключается из числа генераторов идей и предложений решений для государственной политики и управления, что снижает эффективность управления. И напротив, если спектр бесконечно широк, то это порождает ситуации хаоса. Таким образом, состоянием политических свобод и кондицией института общественного участия нужно управлять, что, во-первых, принципиально возможно и, во-вторых, представляет собой специфическую область государственной политики общественно-политического развития страны.

Взаимодействие институтов, общественных объединений и формирование государственной политики может и должно приобретать организационные формы в виде различных общественных советов при органах власти, специальных, связанных с группами интересов, общественных союзов, ассоциаций по видам деятельности, по региональному представительству.Принцип формирования представительных органов власти в соответствии с квотной социальной,региональной и иными характеристиками общества также способствует улучшению качества обратной связи.Не менее важно значение общественной экспертизы, особенно в таких сферах, как социальная, экологическая, гуманитарная. Например, в России закон дает право Торгово-промышленной палате, являющейся НКО по своему правовому статусу, осуществлять экспертизу проектов федеральных законов. Таким образом, функции посредников, связывающих социум и власть, состоят в следующем:


выявление интересов и проблем социума, их артикуляция;

консультирование власти: интеллектуальный усилитель власти;

участие в разработке властных решений (научно-экспертная поддержка власти);

участие в принятии властных решений (давление, лоббирование);

участие в реализации властных решений: популяризация, мобилизация, общественный контроль, обратные связи;участие в формировании властей и их повестки через выборы.

В-третьих, одной из основных функций и требований, предъявляемых институтам, участвующим в формировании государственной политики, является обеспечение координации и комплексирования государственных политик.

Нами уже отмечалось, что практически все государственные политики должны быть увязаны между собой, поскольку качество развития страны в конечном итоге воспроизводиться всего лишь по нескольким структурно образующим координатам, таким как региональное развитие, социальное (гуманитарное) развитие и отраслевое экономическое развитие. Соответственно, практически в любой государственной политике должны быть заложены указанные содержательные измерения, понимаемые нами как специфическая адресация к требованиям конкретного из перечисленных типов развития. На Рис.10 показано, какие государственные органы и соответствующие им общественные институты должны участвовать в согласовании и координации соответствующей частной государственной политики.



В-четвертых, институты могут и должны оказывать конструктивное влияние на высшие должностные лица и процесс принятия ими решений не только по сценарию компенсации личных или профессиональных недостатков последних, но и в рабочем режиме, как непосредственно, так и опосредованно. От того насколько эффективно обустроен этот канал связи зависит позитивное и конструктивное наполнение государственной политики со стороны высшего должностного лица.

Итак, роль высших должностных лиц и институтов в формировании государственных политик весьма важна. Они генерируют оценки стартового состояния объекта государственного управления, формулируют ценностный выбор и целевое установление, идентифицируют проблемы и ставят управленческие задачи, вырабатывают и оформляют в юридическом виде решения, проводят экспертизу и подготавливают содержание государственной политики на стадии ее реализации и в режиме обратной связи корректируют ее.

Если механизмы такого взаимодействия не настроены должным образом, то эффективность государственной политики существенно снижается. Однако всегда и во всем самое главное – это люди, которые воплощают в жизнь все рассмотренные нами функции. На представленном графике (Рис.11) видно, как деятельность высших должностных лиц влияла на общий, интегративный критерий успешности нашей страны (подробнее об этом критерии мы поговорим позднее). В годы революции он снижался, на отдельных этапах, наоборот, был очень высок.



Успешные политические лидеры, облечены максимальным властным мандатом, располагающие самыми значительными полномочиями и ресурсами часто являются фактором № 1 в определении государственной политики, иллюстрируя собственным примером критическую роль личности в истории.



Вопросы для самопроверки:


Что такое должностное лицо и институты государственного управления и в каких отношениях они находятся?

В чем состоит и как выражается формирование государственной политики?

Назовите особенности правового статуса должностных лиц, закрепленные в действующем законодательстве РФ.

Охарактеризуйте понятия властной вертикали и горизонтали.

В чем заключается действие «метода обратных задач»?

Почему психологические качества лидера влияют на государственную политику?

Каким образом институты обеспечивают научность формирования государственной политики?

Что отражает показатель ширины политического спектра?

Почему важна такая функция институтов, участвующих в формировании государственного управления, как координация государственных политик?


Вопросы для дискуссии:


Почему система самоуправления в Российской Федерации на самом деле является обычной публичной или государственной властью?

Что важнее: психологические или профессиональные качества лидера? Обоснуйте свою точку зрения примерами из мировой истории.

Создает ли личность историю или личность является порождением эпохи?

Читать полный курс лекций

Учебная литература


Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. – М.: РОССПЭН, 2006

Дегтярев А.А. Принятие политических решений. Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004.

Сулакшин С.С. Практика промышленного лоббизма. Как делать законы своими руками. М.:Fintrax, 2001

Гоббс Т. Левиафан. М.: Мысль, 2001.

М.Вебер. Политика как призвание и профессия. Избранные сочинения. М.,1990.

Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М.

Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ. М., 2007.

Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. М.: Наука, 2003.

Расторгуев В. Н. Социальное государство: институциональные ниши российской политики и доктринальный уровень политического планирования. Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2008. № 1.

Якунин В. Формирование государственной политики в современной России: проблемы теории и практики-М.:РОСПЭН. -2006.

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Соколов Д.В. Наука и власть Проблема коммуникаций. М.: научный эксперт, 2009

Mark Considine. Making public policy: institutions, actors, strategies. Polity Press, Cambridge, 2005

Steven Kelman. Adversary and cooperationist institutions for conflict resolution in public policymaking. Journal of Policy Analysis and Management. Volume 11, Issue 2, 1992.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
1436
7504
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика