Бюджетная политика: возможные решения

Бюджетная политика: возможные решения

До 2006 г. бюджетная реформа в Российской Федерации сводилась, главным образом, к совершенствованию межбюджетных отношений. При этом акцент делался на механизмы бюджетного выравнивания. Безусловно, в таком государстве как Россия, с ее огромными территориями, зачастую сильно не похожих друг на друга, это важный аспект. И разработанная формула выравнивания, применяемая в методике расчетов трансфертов, в основном решает эту задачу. Но чрезмерное увлечение выравниванием бюджетной обеспеченности порождает новую проблему — иждивенчество, отсутствие заинтересованности в экономическом развитии отдельных территорий. Постепенно становится очевидным, что только механизмами выравнивающих трансфертов не решается главная задача бюджетной реформы — эффективное использование государственных средств. Это не означает необходимость вообще отказаться от механизмов выравнивающих трансфертов, но формирует понимание, что бюджетная реформа должна развиваться в русле активизации ее стимулирующей составляющей, обеспечивающей заинтересованность органов власти субъектов Федерации в развитии своего собственного экономического потенциала. Такой переход предполагает решение двух непростых задач.

Во-первых, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Во-вторых, внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат. Решение первой задачи ориентировано на использование нормативов минимально необходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг вместо нормативов содержания сети учреждений социальной сферы. По сути, это означает переход к подушевому финансированию социальных услуг, ориентированных на достижение определенных количественно выраженных результатов. Этот переход требует длительного адаптационного периода и к настоящему времени еще не завершен.

В настоящее время бюджетные расходы на предоставление населению социально значимых услуг рассчитываются в зависимости от количества бюджетных учреждений, а не от потребностей населения в этих услугах. Финансируются не бюджетные услуги на одного жителя, а бюджетные расходы на одного работника социальной сферы. В результате расходуются значительные средства на содержание социальной сферы в тех населенных пунктах, где доля бюджетных учреждений чрезмерно высока, или, наоборот, не учитываются потребности населения в бюджетных услугах в противоположных ситуациях. Такой порядок бюджетного финансирования не эффективен и не ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов деятельности, т. к. в его рамках финансируется сам факт существования учреждения, которому гарантировано полное или частичное финансирование за счет бюджета.

Суть нового подхода к организации бюджетного сектора четко выражена в формуле «не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов». Реализовать эту вполне разумную установку можно только путем внедрения в бюджетный процесс новых форм и механизмов предоставления и финансирования бюджетных услуг: нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.

Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение путем предоставления субсидий расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке. Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей этих услуг основе. Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе, при этом договор заключается в пользу третьего лица — потребителя услуг (гражданина). Потребитель может выбирать конкретного поставщика услуг из круга лиц, с которыми главный распорядитель (распорядитель, получатель) бюджетных средств уже заключил предварительный договор социального заказа на определенных условиях.

Вторая важнейшая задача, которую предстоит решить при оценке эффективности использования бюджетных средств, — это внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат. Внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами, и даже еще шире — в контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями. Бюджетное планирование, ориентированное на результат, предусматривает:

  • совершенствование среднесрочного планирования бюджета;
  • повышение эффетивности деятельности федеральных министерств;
  • изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета (учет, контроль и регулирование денежных операций).

На первый взгляд связь между предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической политики государства и бюджетным планированием, ориентированным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует длительной подготовки. Как показывает мировой опыт, форсированное внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами. Поэтому в Концепции реформирования бюджетного процесса предлагается постепенно переходить к целому ряду новаций, в частности, к использованию разных типов бюджетных обязательств, которые требуют разных подходов к их планированию и исполнению. Следует отметить, что само понятие «расходные обязательства» появилось в поправке к Бюджетному кодексу РФ.

До ее принятия оперировали крайне неясными терминами «расходы», «финансирование расходов». Что такое просто «расходы», юридически и экономически неясно. В отличие от них «обязательства» и «исполнение обязательств» — более четкие категории, которые позволяют переходить к управлению результатами. Вводится также понятие «администратор бюджетных средств» — это органы власти (федеральные, региональные, муниципальные), а также бюджетные учреждения, которым налогоплательщики поручают за счет налоговых доходов произвести или закупить определенный объем общественных товаров и услуг.

Суть реформы в том и состоит, чтобы создать систему администраторов бюджетных средств, четко разграничить между ними полномочия и, самое главное, создать стимулы для того, чтобы эти полномочия реализовывались эффективно.

Сделать это можно на основе развития конкуренции за ограниченные бюджетные ресурсы. Но оптимизация бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, определения приоритетных целей и задач экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу.

С этой целью с 2004 г. на федеральном уровне внедрен самый важный элемент бюджетирования по результатам — доклады субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлений их деятельности, в которых определяются цели и задачи деятельности, состав индикаторов достижения целей, распределение бюджета действующих обязательств, обоснованность бюджетной программы и т. д. Но до тех пор, пока министерства не видят свою трехлетнюю перспективу, прежде всего сколько реально ресурсов у них будет во второй и третий годы, все их усилия будут направляться на освоение выделенных на первый год средств и последующее доказательство, что этих средств не хватает. Никаких стимулов по выявлению внутренних резервов, оптимизации расходов в такой системе не возникает.

У министерств должен быть еще один жесткий стимул — измерение результатов их деятельности. Жесткость бюджетных ограничений с точки зрения ресурсов и постоянное давление с точки зрения достижения результатов приведет к тому, что не нужно будет обращаться за каждой цифрой в министерства для выискивания внутренних резервов в попытках их изъять. Если оставлять распорядителям бюджетных средств все, что они сэкономят, то вся система будет работать совсем по-другому. Определение объема ресурсов для министерства и составляет суть второго элемента среднесрочного финансового планирования, и это, пожалуй, самая сложная задача, которую предстоит решить. Для решения задачи распределения средств между субъектами на три года вводится понятие «бюджет действующих и принимаемых обязательств». Суть состоит в том, что не нужно будет каждый год доказывать обоснованность значительной части расходов любого бюджета, т. к. они станут определяться действующими соглашениями и договорами. Речь идет о проверке правильности расчетов и возможности убедить в ней правительство и законодательные органы.

Самая важная техническая часть разработки бюджета, где нужно принимать решение о приоритетах государственной политики, — это бюджет принимаемых обязательств.

Каждый год образуются дополнительные ресурсы, которые генерируются как за счет дополнительных доходов, так и за счет сокращения действующих обязательств. Пока доля их невелика, но в перспективе она будет расти. В конечном счете, перспективный финансовый план для субъекта бюджетного планирования будет включать распределение на первый год всех обязательств, как действующих, так и принимаемых, а на второй и третий — только общей суммы ресурсов, за которые могут конкурировать субъекты бюджетного планирования. Важно, чтобы субъекты бюджетного планирования осознавали, что объем ресурсов не безграничен. Еще одна важная проблема, возникающая в связи с переходом к бюджетному планированию, ориентированному на результат, — поэтапное изменение механизмов контроля исполнения бюджета. Это изменение должно пройти три последовательно сменяемые стадии:

1) внешний контроль затрат, осуществляемый центральными контролирующими органами (Министерство финансов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации и др.);

2) внутренний контроль затрат, осуществляемый самими федеральными министерствами;

3) управленческая самостоятельность подразделений федеральных министерств, их ответственность за достижение результатов.

Сегодня основным видом контроля является внешний контроль, что означает необходимость получения отраслевыми министерствами разрешения на расходование государственных средств от внешних, вышестоящих контролирующих органов, даже в случаях, когда эти средства предусмотрены в бюджете и ассигнованы непосредственно на эти цели. Со временем система внешнего контроля должна замениться системой внутреннего самоконтроля, при которой на администраторов бюджетных средств, прежде всего на федеральные министерства, возлагается основная ответственность за законность и правильность действий, что, безусловно, является шагом вперед. Однако система внутреннего контроля все еще не позволяет отраслевым министерствам оптимизировать использование государственных ресурсов. Тем не менее, она способствует переходу от внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств к системе, дающей право федеральным министерствам самостоятельно распоряжаться выделенными средствами при одновременном усилении их ответственности за предоставление услуг населению или другим промежуточным получателям бюджетных средств. Этап внутреннего контроля является важным промежуточным звеном при переходе от затратного метода к бюджетному планированию, ориентированному на результат, т. к. позволяет сотрудникам федеральных министерств приобретать ценный опыт и управленческие навыки и осуществлять сбор необходимой информации.

Благодаря внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат, Министерство финансов Российской Федерации получает возможность передать функции контроля федеральным министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.

Таким образом, для федеральных министерств преимущества бюджетного планирования, ориентированного на результат, заключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки деятельности и в предоставлении им большей свободы действий в выполнении закрепленных за ними государственных функций. Для федеральных министерств это также означает, что они должны обосновывать свои бюджетные заявки в соответствии с требованиями бюджетного планирования, ориентированного на результат, и сами защищать их в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Для общества в целом ценность бюджетного планирования, ориентированного на результат, состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой Правительство России, насколько они отвечают потребностям различных групп населения и в какой степени Правительству России удается достигать поставленные цели.

Фрагмент 6-ой главы монографии "Бюджет и налоги в экономической политике России".


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
4451
15350
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика