Депутаты не пишут законы? И не будут

Депутаты не пишут законы? И не будут

Автор Александр Андреевич Гаганов — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.

Недавно стало известно, что в России планируется создание «Центра законотворчества», который будет помогать субъектам права законодательной инициативы разрабатывать новые законы. Иными словами, Центр создается «для оптимизации работы Государственной Думы».

Для разработки концепции «Центра законотворчества» хотят привлечь МГЮА им. О.Е.Кутафина как одну из ведущих юридических школ.

Можно только приветствовать намечающееся научно-экспертное сопровождение законотворческой деятельности парламентариев. Но возникает вопрос: а чем же раньше занимались такие титаны, как Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Институт государства и права РАН, РАНХиГС при Президенте РФ, ВШЭ (с входящим в ее структуру Институтом правовых исследований), ФГБНУ Исследовательский центр частного права имени С.С.Алексеева при Президенте РФ? Разве их не привлекали к разработке законопроектов?

Предполагается, что Центр законотворчества будет разрабатывать законопроекты и проводить экспертизу законопроектов силами научно-профессионального сообщества, что в итоге должно повысить качество законотворческой деятельности. Чем же будут заниматься депутаты, если законопроекты за них будут подготавливать работники Центра? На что Государственной Думе солидный и профессиональный Аппарат, если законотворчеством займется Центр?


КТО И КАК ПИШЕТ ЗАКОНЫ?

Смысл наличия в законодательном органе профильных комитетов и аппарата как раз в том, чтобы эти структуры занимались профессиональной разработкой и доработкой законопроектов. Например, депутат решил написать закон в сфере, где он слабо разбирается, но точно знает, что нужно ввести определенную норму, чтобы все наладилось. Депутат дает поручение своему комитету, работники которого являются специалистами (или должны быть специалистами) в этой сфере, и они пишут законопроект. Перед рассмотрением законопроекта на заседании Думы он попадает в Правовое управление. Юристы парламента оценивают проект на соответствие действующему законодательству и соблюдение правил законодательной техники. Комитет учитывает замечания юристов и вносит соответствующие правки в законопроект. Таким образом, на рассмотрение депутатов попадает документ, который, как правило, разработан специалистами в соответствующей сфере и выверен юристами.

Профильные комитеты и правовое управление специально для экспертного сопровождения законотворчества предусматриваются в структуре законодательных органов — как Государственной Думы, так и парламентов субъектов РФ. Конечно, нередко эти структуры бывают перегружены работой. Особенно часто это случается в моменты пиковой активности депутатов: в конце сессий (июнь/декабрь) и в конце работы созыва. Качество работы подразделений может несколько снижаться из-за работы в авральном режиме, но серьезные ошибки все равно случаются относительно нечасто.

Есть другая проблема: депутаты не обязаны слушать правовое управление. То есть заключение юристов не является обязательным для депутатов. Наличие заключения в пакете документов к законопроекту, выносящемуся на рассмотрение Думы, обязательно, но в редких случаях депутаты не соглашаются с юристами. Способен ли Центр законотворчества решить эту проблему? Маловероятно. Будут ли прислушиваться депутаты к мнению Центра? Возможно, будут, а может, и не всегда.

Как будут соотноситься функции Центра законотворчества с функциями профильных комитетов Государственной Думы и Правового управления? Будет ли его работа соотнесена с Регламентом Государственной Думы? В СМИ такой информации пока нет, поэтому неясно, какой статус будет у Центра.

Возможно, работа Центра будет строиться по образцу существующих схем взаимодействия органов государственной власти с научными организациями. Бывает, что орган власти поручает разработку серьезных законопроектов по отдельному предмету регулирования соответствующему институту (например, Правительство РФ поручает это подведомственному ИЗиСПу, а Администрация Президента РФ — ИГП РАН). Далее согласовывается концепция законопроекта, его основные положения. Решающую роль в определении содержания законопроекта играет заказчик, то есть орган власти.

После того как законопроект подготовлен и согласован, субъект права законодательной инициативы вносит его в Государственную Думу вместе с пакетом обязательных документов (сопроводительное письмо, пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, перечень законов, которые надо будет изменить в связи с принятием нового закона, заключение Правительства РФ, если закон потребует финансирования из федерального бюджета). Дальше законопроект получает заключения профильных комитетов и Правового управления, производится согласование основных положений проекта и шлифовка законодательной техники в рамках регламентных процедур. В ситуации, когда законопроект разрабатывается институтом, разработчик не участвует в регламентных процедурах. То есть его деятельность осуществляется вне регламента.

У таких институтов, как ИЗиСП и ИГП РАН, огромный опыт законопроектной деятельности и блестящие специалисты по всем отраслям законодательства, ученые с мировыми именами. Непонятно, зачем создавать еще какое-то учреждение, собирать специалистов, если база для юридического научно-экспертного сопровождения законотворчества уже создана.


КАК НАПИСАТЬ КАЧЕСТВЕННЫЙ ЗАКОН?

Центр законотворчества вряд ли будет независимым или альтернативным автором законопроектов: его создают в заведомо подчиненной государству парадигме. Поэтому ожидать каких-то принципиально новых идей и методов регулирования не приходится. Возможно, возрастет качество правового регулирования, закона. Но что мы называем качеством закона? Это отсутствие «пробелов»? Наличие пробелов обычно обнаруживается в процессе правоприменения. Это полное соответствие правилам законодательной техники? Да, соблюдение законодательной техники — важный показатель качества, но можно написать технически безупречный закон, который не будет работать. Качественный закон — это полностью работоспособный закон? Да, но работоспособность закона определяется посредством мониторинга правоприменения. Таким образом, на стадии разработки и принятия закона нельзя в полной мере оценить его качество. Это можно сделать только по формальным признакам, но это ничего не прибавит по существу.

Качественный, работоспособный, полезный закон, который способен укрепить страну, повысить жизнеспособность государства, действительно, можно разработать при наличии мощной научной поддержки. Такая поддержка должна быть междисциплинарной. Одни юристы, даже самые блестящие, не смогут создать закон, не разбираясь в той сфере, в которой он будет действовать. Отраслевые специалисты — экономисты, финансисты, строители, врачи, учителя, управленцы — те, кто знает свою сферу изнутри — лучше юристов представляют, к чему может привести принятие той или иной нормы. Они изнутри знают проблемы, лежащие в области их специализации. Именно у них надо спрашивать: что надо сделать, чтобы улучшить положение в этой сфере? Так можно выявить проблемы и предложить их решения. Так и должен создаваться законопроект: сначала ценности, на их основе — постановка целей, выявление проблем, препятствующих достижению целей, постановка задач, выработка решений, их формализация на языке закона.

Ценностный подход и междисциплинарное сопровождение разработки законопроекта использует Центр Сулакшина. В ЦНПМИ разработана своя методика законотворчества: от постановки 100 вопросов по предполагаемому предмету регулирования до составления проблемного дерева (от ценностей и целей к конкретным проблемам и их решениям). Однако разработанные Центром законопроекты, несмотря на их высокую оценку представителями научного мира (например, законопроект о Государственном внебюджетном инвестиционно-кредитном фонде), не получают должного внимания со стороны государства. Идеи, которые могли бы повысить жизнеспособность России, уровень жизни граждан, государству почему-то не интересны.


КАРЛ У КЛАРЫ…

Некоторые законопроекты, разработанные Центром Сулакшина, наоборот, востребованы, хотя и не государством. Например, в январе в «Свободной прессе» вышла статья известного кинорежиссера Владимира Бортко, посвященная вопросу пересмотра Конституции. Многие положения статьи перекликались с докладом Вардана Багдасаряна «Конституция РФ как конституция побежденного государства», ряд положений даже был заимствован. В конце своей статьи Владимир Бортко сетует на отсутствие закона о Конституционном Собрании, принятие которого предусмотрено самой Конституцией РФ. Центр Сулакшина имеет в своем багаже законопроект «О Конституционном Собрании РФ», который также можно брать и вносить в Государственную Думу. Но депутаты предпочитают или вообще закрывать глаза на необходимость принятия этого закона, или разрабатывать свои варианты этого закона — в своих интересах.

Депутаты ЛДПР любят пиариться на национальных чувствах русских и поднимать вопрос о поддержке русского народа на законодательном уровне. В 2011 году Игорь Лебедев, депутат от ЛДПР, выносил «на всенародное обсуждение» законопроект «О государственной поддержке русского народа». Всенародного обсуждения так и не случилось, а о законопроекте давно ничего не слышно. Теперь появилась новость о том, что другой депутат от ЛДПР Владимир Сысоев разрабатывает законопроект о «карте русского». Такой законопроект уже разработан Центром Сулакшина — берите и принимайте.

В Центре Сулакшина подготовлен пакет законодательной инициативы по проблемам научно-экспертной поддержки государственного управления. На наш взгляд, актуально ставить вопрос именно так: государственное управление (а не только законотворчество) должно иметь научно-экспертное сопровождение. И не только экспертов-юристов, но и экспертов во всех сферах управления. Государственно-управленческие решения должны быть выверены и научно обоснованы. Наука для того и существует, чтобы делать жизнь людей и страны лучше.

Ценностный подход и участие в разработке законопроекта отраслевых специалистов, помимо юристов, также не востребовано в практике российского законотворчества. Серьезная проработка темы перед созданием законопроекта требует больше усилий и времени, а сейчас законы нередко пишутся «на коленке», за день-два. Особенно это касается злободневных вопросов.

Если ведущую роль в новом Центре законотворчества будет играть, например, МГЮА-МГЮУ, то это будет означать господство юристов и формального подхода к законотворчеству (при всем уважении к этому Университету). Иными словами — ничего принципиально нового. Не исключено, что и законы по факту будут писать те же люди, что и сейчас, только теперь они будут трудоустроены в Центре законотворчества. И так же, как и сейчас, законы будут писать не депутаты.

Законопроекты, разработанные Центром Сулакшина, можно найти по ссылке: http://rusrand.ru/library/bills



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
253
963
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика