Доктрина госполитики развития регионов

Доктрина госполитики развития регионов

Диспропорции в региональном развитии России диктуют необходимость формирования концептуально новой комплексной и последовательной региональной политики на основе точного выявления проблем регионального развития, причин их возникновения, определения целей и задач региональной политики. С 2001 г. межбюджетные отношения в России строятся в русле утвержденной Правительством  Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Необходимость такой программы диктовалась тем, что бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Это, наряду с зависимостью доходной части региональных и местных бюджетов от федеральных налогов, подрывало стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию потенциала территорий. Поскольку Россия является федеративным государством, при  формировании и реализации государственной региональной политики наряду с обеспечением динамичного развития экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства

необходимо учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти.

Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конечном итоге ответственность за сбалансированность региональных бюджетов, обеспечение нормального уровня потребления населением социальных услуг ложится на органы государственной власти. Для субъектов Федерации, непосредственно осуществляющих целый ряд важнейших государственных функций, проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной.

В современной России одной из основных проблем стало углубление межрегиональных различий, проявляющихся как в политической сфере, так и в экономической. Отсутствие у руководства регионов стремления заниматься экономическим развитием территорий не означает, что следует вообще отказаться от бюджетных трансфертов, но необходимо понимать, что региональная бюджетно-налоговая политика должна развиваться в русле активизации ее стимулирующей составляющей, обеспечивающей заинтересованность органов власти субъектов Федерации и местных властей в развитии потенциала своего собственного региона.


На первом этапе реализации Программы развития бюджетного федерализма предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой  помощи из федерального бюджета субъектам Федерации, направленной на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, обеспечивающей равный доступ гражданам, вне зависимости от места их проживания, к основным государственным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики. В рамках реализации этой Программы в течение 2000–2003 гг. повышалась доля доходов, получаемых регионами в виде безвозмездных перечислений в качестве финансовой помощи из федерального бюджета, при этом межрегиональные различия по объему ВРП на душу населения только возросли.

Социально-экономические различия между субъектами Федерации не только не сокращаются, но, напротив, по ряду позиций увеличиваются.

Различия являются не только количественными, но и качественными: регионы имеют разную ресурсную базу, транспортную доступность, научно-технический потенциал. Усиление дифференциации, не сопровождающееся реакцией в виде разработки и принятия специальной программы для решения этой проблемы, может привести к росту социальной напряженности, увеличению дотационности региональных бюджетов и, как следствие, к очередному перераспределению средств между благополучными и проблемными регионами в пользу последних. Качественные различия в социально-экономическом положении субъектов Федерации делают невозможной разработку универсальной стратегии их индивидуального развития. Эта задача может и должна быть решена в рамках разработки и реализации комплексной государственной региональной политики.

В 2001 г. уже была разработана и утверждена постановлением Правительства федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации до 2015 года. Реализацию программы сложно отнести к приоритетным направлениям — Министерствам экономики и финансов предписано при формировании проектов федерального бюджета предусматривать выделение средств на финансирование мероприятий указанной Программы, но только с учетом возможностей федерального бюджета. Из запланированного общего объема финансирования Программы в 66,3 млрд руб. только 12,4 млрд руб. (19%) — средства федерального бюджета. На выравнивание развития регионов предполагалось затратить 15,2 млрд руб. (23%) из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и еще 38,7 млрд руб. (58%) планировалось получить из внебюджетных источников. Программа не ориентирована на комплексное решение выявленных проблем и в качестве основного механизма рассматривает конкурсный отбор регионов и конкретных объектов, которым необходимо оказать государственную поддержку.

В основу отбора регионов положены критерии наибольших отклонений в худшую сторону показателей социально-экономического развития от среднероссийских при отсутствии на региональном и местном уровне ресурсов для самостоятельного снижения этих отклонений. 

Под объектом Программы подразумевается конкретный проект, реализация которого способствует снижению различий в социально-экономическом развитии регионов в установленные сроки и за счет установленного объема ресурсов, источниками которых являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, а также внебюджетные средства.

На фоне наметившейся в последние годы тенденции увеличения количества субъектов —«реципиентов» и уменьшения количества субъектов — «доноров» такая Программа становится неработоспособной. Отмеченная негативная тенденция связана с проводимой федеральным правительством бюджетно-налоговой политикой, направленной на централизацию доходов от налогов и увеличение нормативов налоговых отчислений субъектов Федерации в федеральный бюджет. Однако с увеличением количества функций, переданных субъектам, увеличивается и их ответственность перед федеральным бюджетом, это означает, что без соответствующей бюджетно-налоговой политики в отношении регионов России невозможно будет решать вопросы в сферах, находящихся в ведении субъектов РФ. В 2002-2005 гг. распределение средств между программами поддержки проблемных регионов было достаточно устойчивым. Основной объем финансирования направлялся на реализацию программ «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» и «Юг России», каждая из которых аккумулировала примерно 1/3 средств, выделяемых на инвестиционную поддержку проблемных регионов.

В 2006 г.  объем финансирования программы «Сокращение различий» был резко сокращен, а объем финансирования программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» — увеличен. Согласно федеральному бюджету на 2006 г., общий объем финансирования региональных программ составил 11,1% объема  дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, а общий объем финансирования программ развития проблемных регионов — 3,5% объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Таким образом, система приоритетов федерального правительства явно смещена в сторону текущих мер поддержки в ущерб реализации стратегических направлений региональной политики, предусмотренных региональными федеральными целевыми программами. Таким образом, 

существующая динамика диспропорций в региональном развитии лишь усиливается действующей налоговой политикой и требует разработки и реализации государственной региональной политики

адекватной текущему моменту. Специфика региональной политики требует особых методов ее разработки и реализации, так как она является одним из самых сложных объектов государственного управления. К сожалению, до сих пор даже те действия, которые считаются ориентированными на решение региональных проблем, не рассматриваются в контексте системных представлений о территориальном развитии и о сложных прямых и обратных связях региональных  структур с экономической, инвестиционной, инновационной и иной деятельностью. Давайте остановимся на некоторых положениях макета-проекта государственной политики выравнивания экономического развития регионов:

  • обеспечение методами бюджетно-налогового регулирования исполнения всех видов социальных обязательств государства перед гражданами во всех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
  • создание прозрачной системы межбюджетных трансфертов;
  • финансовая самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при исполнении их функций; минимизация зависимости от вышестоящих бюджетов;
  • реализация программ финансовой поддержки территорий с особыми социально-экономическими условиями, находящихся в системной депрессии или требующих решения экологических, демографических, политических и иных проблем общефедерального значения.

Что мы обнаружим обратившись к сегодняшнему дню?

  • бюджетно-налоговая компонента региональной политики характеризуется постоянным ростом концентрации налоговых поступлений в федеральном бюджете;
  • в 2008 г. свыше 40% всех доходов были получены 30 регионами в форме различных трансфертов из федерального бюджета;
  • централизация налогов (более 60%) и других доходных источников (более 70%) в региональных бюджетах. В этих бюджетах доля местных налогов ничтожна, более 90% всех муниципальных образований являются дотационными. Это не позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления качественно исполнять все возрастающий объем передаваемых на местный уровень полномочий, а следовательно, выполнять социальные обязательства перед гражданами;
  • при общем увеличении бюджетных доходов государства резко сокращается федеральное бюджетное финансирование инвестиционных программ и проектов. Программа развития Дальнего Востока и Забайкалья в 2000 г. финансировалась на 30%, в 2005 г. — на 10%, текущая программа финансируется крайне выборочно (по отдельным проектам на уровне 10% и менее);
  • общая долговая нагрузка субъектов Федерации на 1 октября 2008 г. составила 400 млрд руб., или менее 10% ожидавшихся доходов за 2008 г.;
  • на десять крупнейших регионов страны приходится более 50% суммарного ВРП, участие остальных регионов в экономическом развитии страны минимально;
  • централизация доходов в федеральном бюджете привела к тому, что в 2004-2007 гг. разница в бюджетной обеспеченности между наиболее обеспеченным и наименее обеспеченным регионами достигала 17 раз, при том что региональные различия в душевом ВРП, уровне безработицы и душевых объемах инвестиций в основной капитал за тот же период изменились соответственно с 35 до 44 раз, с 29 до 52 раз и с 258 до 230 раз.

С какими управленческими решениями мы имеем дело? В 2005-2008 гг. внесено более ста изменений в налоговое и бюджетное законодательство, регламентирующих формирование доходной базы бюджетов и систему распределения налоговых и неналоговых поступлений в доходы федерального, региональных и муниципальных бюджетов, порядок финансирования инвестиционных программ и схемы организации межбюджетных отношений. Многочисленные нормативные и подзаконные акты, корректирующие положения и параметры бюджетно-налоговой региональной политики, были приняты в связи с одновременно  проводимыми административной и бюджетной реформой, а также в ходе введения нового порядка перераспределения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.

Принимались решения относительно бюджетно-налоговых преференций отдельным территориям, эти решения принимались в отсутствие единой доктрины регионального развития. В связи с этим массив нерешенных проблем территориального развития страны и несбалансированности социально-экономического положения регионов, городов и иных муниципальных образований остался в том же состоянии. Что позволяет нам выделить основные проблемы:

  • недостаточна эффективность механизма вертикального перераспределения налоговых и иных доходов;
  • недостаточна эффективность механизма горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;
  • неопределенность состава, структуры и объема допустимых государственных расходов;
  • приоритет доходов над расходами в бюджетном процессе;
  • нерациональное разделение расходных обязательств и доходных полномочий властей разных уровней;
  • отсутствие методики оценки налогооблагаемого потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
  • несовершенство системы оценки потребностей субъектов Федерации в федеральных трансфертах, обусловленных природно-климатическими и социально-экономическими особенностями их территорий;
  • отсутствие территориального разреза федерального и региональных бюджетов;
  • существование наряду с весьма подробно регламентированным механизмом трансфертов «непрозрачных» видов федеральной поддержки регионов (бюджетных ссуд разных видов, системы списаний и отсрочек долгов, взаимных расчетов и т. п.);
  • нарушение единства и полноты бюджетов существующей системой специализированных бюджетных фондoв;
  • дискриминационное отношение к местным бюджетам со стороны федеральных и особенно региональных властей;
  • неформализованность бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, оставляющая обширное поле для субъективных решений;
  • привлечение средств в регионах и на местном уровне с помощью облигационных займов, векселей и т. п., ведущее к образованию долгов;
  • неэффективность методологии по нормативам отчисления налогов по уровням бюджетов;
  • недостаточно эффективные методики расчета объема необходимой финансовой помощи региональным и местным бюджетам, направленной на стимулирование региональных и местных органов власти к социально-экономическому развитию территорий, увеличению их налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов.

В связи с чем мы предлагаем ряд управленческих решений, а именно:

  • совершенствование системы вертикального перераспределения бюджетных доходов в целях обеспечения собственными доходами расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы и, соответственно, системы разграничения полномочий между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления в интересах обеспечения их финансовой самостоятельности;
  • изменение схемы распределения налогов и других источников доходов между федеральным, региональным и муниципальным уровнем таким образом, чтобы эти источники обеспечивали покрытие не менее 80% расходов каждого бюджета;
  • периодическое обоснование реальных объемов бюджетных расходов, необходимых для полного и качественного выполнения всех полномочий, закрепленных за государственной властью на уровне Федерации, субъектов и местном;
  • определение перечня и величины регулирующих налогов таким образом, чтобы они могли компенсировать недостаток средств в бюджетах нижестоящих уровней со сведением к минимуму объемов межбюджетных отношений;
  • введение территориального разреза всех видов доходов и расходов в федеральном и региональных бюджетах путем соответствующих уточнений в бюджетной классификации;
  • принятие основных положений бюджетно-налоговой составляющей региональной политики, предложенных в настоящей Доктрине, на территории Российской Федерации, разделенной по степени финансовой зависимости от федерального бюджета;
  • дифференцированное управление налоговыми ставками,регулирование налоговых ставок в зависимости от региона осуществления хозяйственной деятельности;
  • постановка на баланс основных фондов, природно-ресурсного потенциала и трудовых ресурсов по единым оценочным критериям для объективного отражения налогооблагаемого потенциала этих активов;
  • упразднение установленных на федеральном уровне льгот, а также изъятий из объекта налогообложения по земельному налогу и налогу на имущество, включая сдаваемые в аренду федеральные и региональные земельные участки, имущество государственных учреждений, земли обороны и безопасности, земли лесного фонда, что позволит повысить эффективность использования государственной собственности, вовлечь неиспользуемое имущество в хозяйственный оборот; совершенствование налогообложения вертикально интегрированных компаний с целью минимизации зависимости территориальных бюджетов от финансовой политики данных компаний и препятствования использованию схем «трансфертного ценообразования» для минимизации фискальных обязательств, что позволит избежать резкого изменения доходов бюджетов регионов в связи с изменением места уплаты налогов предприятиями;
  • зачисление работодателем налога на доходы физических лиц по месту жительства работающих с целью совмещения места уплаты налога и места получения соответствующих бюджетных услуг;
  • введение налога на недвижимость с зачислением основной части доходов по этому налогу в бюджеты муниципальных образований, установлением налоговых ставок на региональном и местном уровнях в пределах, определяемых федеральным законом, наделением органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по проведению кадастровой оценки недвижимости. Установление обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации по передаче муниципалитетам части налога на прибыль организаций, в том числе с возможностью распределения поступлений между муниципальными образованиями в соответствии с подушевыми нормативами в качестве частичной замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
  • зачисление в местные бюджеты единого налога, уплачиваемого при применении упрощенной системы налогообложения, в целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого бизнеса;
  • отчуждение федерального недвижимого имущества, в том числе земельных участков, не используемого для обеспечения осуществления полномочий Российской Федерации, с передачей полномочий по распоряжению таким имуществом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых оно находится, в случае если на соответствующие земельные участки распространяется действие градостроительного регламента и установлены условия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, с распределением доходов от продажи имущества между региональными и местными бюджетами;
  • создание механизма стимулирования повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по социально-  экономическому развитию территорий и наращиванию их налогового потенциала;
  • введение специальных бюджетных премий;
  • разработка критериев оценки потребностей субъектов Российской Федерации в федеральных трансфертах, обусловленных природно-климатическими и социально-экономическими особенностями их территорий, а также минимальных социальных стандартов.

Для осуществления мер по реализации Доктрины необходимо принять следующие нормативные правовые акты:

  • федеральный закон «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации»;
  • федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О бюджетной классификации»;
  • федеральный закон «О социальных стандартах»;
  • постановление Правительства Российской Федерации «О периодическом обосновании  объемов бюджетных ресурсов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»;
  • постановление Правительства Российской Федерации «О разработке бюджетно-налоговых и имущественных паспортов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;
  • постановление Правительства Российской Федерации «Об оценке потребностей муниципальных образований с учетом природно-климатических различий»;
  • распоряжение Правительства Российской Федерации «Об экспериментальной апробации основных мер бюджетно-налоговой региональной политики в Российской Федерации».

Теперь обратимся к инвестициям в региональной политике. Цели стоят следующие:

  • сокращение социально-экономических различий между отдельными регионами и муниципальными образованиями
  • комплексное производственное и инфраструктурное обустройство территорий, имеющих особое значение для защиты геополитических интересов и безопасности России
  • формирование транспортных и энергетических сетей, связи территорий, обеспечивающего связность страны в целом, и создающей предпосылки для роста экономической и социальной активности населения и бизнеса
  • создание производственных, социальных и иных объектов в отдельных регионах  в сферах, отвечающих интересам страны и не являющихся привлекательными для частного бизнеса территориальное планирование и размещение зон деятельности крупного бизнеса с учетом интересов и возможностей решения социальных и  экономических проблем регионов.  

​Сегодня же разница между регионами в объемах инвестиций, приходящихся на одного жителя, достигает 250 раз, при том что основная часть этих инвестиций не была направлена на расширение производства товаров и оказания услуг. Созданный в 2005 г. Инвестиционный фонд Российской Федерации в соответствии со специально принятым законом должен расходоваться на несколько направлений, среди которых никак не выделено решение острейших проблем территориального развития.  Согласованная региональная программа расходования средств Фонда отсутствует.

Инвестиционная политика в России существует в виде отдельных положений нормативных актов и разрозненных действий органов федеральной и региональной власти, не учитывающих цели региональной политики страны. За исключением Калининградской области, где федеральным законодателем введены значительные налоговые льготы при реализации крупных инвестиционных проектов (вплоть до полного освобождения от налога на прибыль в течение нескольких лет), всемерного стимулирования вложений в предолимпийский Сочи и точечных государственных инвестиций для отдельных направлений «национальных проектов». Ни одного государственного решения, определяющего содержание и направления инвестиционного регулирования территориального развития на федеральном уровне, в 2000–2008 гг. принято не было. Объемы и точки приложения инвестиций за счет бюджетов или ресурсов государственно-частного партнерства  определяются преимущественно с учетом интересов крупного бизнеса. Каких-либо акций, стимулирующих вложения в объекты, определяемые целями государственной региональной политики, федеральными органами в 2000–2008 гг. не проводилось.

На региональном уровне принимались инвестиционные программы, в большей степени учитывающие интересы сбалансированного социально-экономического развития территорий отдельных субъектов Российской Федерации. С середины 1990-х гг. основным инструментом инвестиционной поддержки субъектов Федерации были федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов.  Они были, во-первых, нацелены на сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов, развитие местного самоуправления. Во-вторых, они были адресованы депрессивным территориям или районам с особым геополитическим положением, а так же имевшим особые отношения с федеральным центром. Однако, ФЦП развития регионов не выполнили возложенных на них задач. Их чрезмерное число привело к распылению средств и хроническому недофинансированию, хотя в 2001 г. правительство кардинально пересмотрело их перечень. Выделяемые средства используются нерационально. ФЦП состоят из механически объединенных проектов, связь между которыми практически не просматривается. Критериев их отбора выработано не было. 

Значительная часть проектов либо никак не связана с решением поставленных задач, либо обоснование их включения в программу неубедительно.

Государственные структуры, эксперты и общественность не располагают достаточной информацией и не имеют возможности контролировать ФЦП, национальные проекты и использование инструментов инвестиционной деятельности, в том числе создание государственных корпораций в ключевых сферах экономической жизни. Несовершенны механизмы финансирования ФЦП, национальных проектов, а также деятельности государственных корпораций. В результате их влияние на региональное развитие недостаточно эффективно. Основные проблемы здесь - несовершенство целевых ориентиров для принятия государственных (федеральных и региональных) решений об инвестиционной политике в отношении конкретных объектов и территорий, незначительные масштабы воздействия этой политики на инвестиционный климат в отдельных регионах и муниципальных образованиях, что связано с отсутствием законодательных актов и отсутствием целевых ориентиров для их использования. Низкий общий объем инвестиций, несмотря на почти 20-процентный среднегодовой его рост в 1999–2007 гг. В 2008 г. их абсолютный уровень отстает от дореформенного в целом по России в 2 раза. В каждом втором субъекте Российской Федерации это отставание больше среднероссийского уровня на 20–40%. Несовершенство существующих механизмов государственного и общественного контроля инвестиционной деятельности государственных корпораций, а также выполнения ФЦП и национальных проектов на конкретных территориях, выбора объектов инвестиций и инвестиционных инструментов и их конкретного воздействия на социально-экономическую и демографическую ситуацию. Отсутствие ответственности за неэффективную инвестиционную деятельность. Так какие государственные управленческие решения необходимы?

  • во-первых, формирование федеральными органами государственной власти и органами субъектов Российской Федерации концептуальных основ, механизма разработки и реализации региональной инвестиционной политики
  • дифференцированное управление инвестициями и налоговыми ставками в субъектах Федерации, определение целей и задач, разработка механизмов учета интересов регионального развития
  • создание организационно-управленческих механизмов, определяющих обязательность учета целей инвестиционной региональной политики, в законодательстве о порядке обоснования проектов и проведения тендеров на реализацию крупных инвестиционных проектов
  • создание системы мониторинга реализации инвестиционной региональной политики как специальной статистической программы Росстата и разработка механизма ответственности за неэффективную инвестиционную деятельность

Необходимые для реализации Доктрины нормативные правовые акты таковы:

  • федеральные законы «О Государственном внебюджетном инвестиционно-кредитном фонде» и «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации»
  • федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» и Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» 
  • федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» 
  • федеральные законы «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации», «О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации» и «О государственных корпорациях в Российской Федерации»

Так же необходимы:

  • постановления Правительства Российской Федерации «О мерах по разработке и реализации региональной инвестиционной политики» и «Об обязательном учете интересов территориального развития при разработке и реализации стратегических и программных документов в сфере инвестиционной политики»,
  • «О внесении изменений в Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»
  • приказ Федеральной службы государственной статистики «Об утверждении Положения о системе мониторинга реализации инвестиционной политики в Российской Федерации»

Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
5223
17726
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика