ПНТ о «кнуте» для чиновников

ПНТ о «кнуте» для чиновников

Автор Александр Андреевич Гаганов — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.

Когда человек точно знает, что ему придется отвечать за то, что он сделал или не сделал, он более мотивирован сделать свое дело максимально хорошо, либо вовсе не браться за него. Это справедливо практически для любой сферы деятельности: в повседневных делах человека, на работе, на государственной службе. В уголовном и административном законодательстве действует принцип неотвратимости наказания (наступления ответственности).

Предполагается, конечно, что все люди изначально действуют добросовестно, им не нужен «кнут» в виде нависающей над ними ответственностью. Но это идеальный вариант. На практике нужен и «кнут» и «пряник».

Для всех работников по трудовому договору предусмотрена дисциплинарная ответственность за те или иные упущения, допущенные по работе, вплоть до увольнения ввиду недостаточной квалификации или неисполнения трудовых обязанностей. Если работник по договору обязан достигать определенных результатов в своей работе, то при отсутствии результатов он может быть уволен (это частный случай неисполнения обязанностей). На государственных служащих в определенной части распространяется трудовое законодательство. Однако, например, Президент РФ или Председатель Правительства РФ не являются государственными служащими. Вопрос ответственности лиц, замещающих государственные должности РФ, не в полной мере урегулирован законодательством РФ. Конечно, теоретически на них распространяется административная и уголовная ответственность, но на практике это исключительные ситуации с нулевой вероятностью. Тем более что Президент РФ обладает неприкосновенностью (статья 91 Конституции РФ): его нельзя привлечь к ответственности без импичмента. Вероятность провести процедуру импичмента также стремится к нулю: в Конституции РФ механизм импичмента заведомо трудно реализуем.

Административная и уголовная ответственность за действия или бездействие на государственных постах — это исключительные случаи. Например, есть уголовный состав халатности (неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности). К Президенту РФ он не применим в силу его неприкосновенности, а к другим должностным лицам может применяться только в случае причинения существенного ущерба. Больше актуальности и прикладного значения имеет тема ответственности за те результаты, которые достигнуты тем или иным чиновником в процессе своей деятельности на государственном посту.

Чиновник занимает государственную должность не для того, чтобы получать зарплату за свое присутствие в кресле, а для того, чтобы служить государству — решать поставленные перед государством задачи, достигать определенных целей. Если этого не происходит, если чиновник не способен решать задачи и достигать целей, то зачем он нужен? Пусть на это место придет более грамотный человек, способный принести пользу государству и обществу. В текущей парадигме такая оценка чиновников производится редко, чиновники сами дают друг другу оценки, руководствуясь собственным стремлением к несменяемости. Это связано в том числе с отсутствием системы ответственности государственных органов и должностных лиц за результат их деятельности. Согласно Конституции РФ Правительство РФ отчитывается о результатах своей деятельности.

Конечно, к отчету Правительство старается показать самые привлекательные результаты, даже система статистики Росстата периодически меняется в этих целях. Но даже если Правительство со всей очевидностью демонстрирует низкие результаты, неэффективность, если Правительство обвиняют в бойкотировании «майских указов» Президента РФ, то за этим ничего не следует — ответственности не наступает.

Используемая в Конституции РФ конструкция «предметов ведения» говорит сама за себя: органы государственной власти ведают какими-то вопросами, но не несут ответственности за решение этих вопросов.

Принципиально иной подход реализован в проекте Конституции, разработанном под руководством профессора Сулакшина. Тема ответственности государства и чиновников пронизывает весь текст проекта Конституции.


КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 144 ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ РОССИИ «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА РЕЗУЛЬТАТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ»

Статья 144. Ответственность за результаты государственного управления

1. Государственные органы и их должностные лица реализуют свои полномочия в интересах Народа России.

2. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей государственные органы и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством России.

3. Общество по результатам оценки деятельности государственных органов и их должностных лиц вправе вынести им общественное порицание и, наряду с иными государственными органами и их должностными лицами инициировать применение к ним мер ответственности в соответствии с законодательством России.

КОММЕНТАРИЙ:

Комментируемая статья 144 проекта Конституции России посвящена принципу ответственности государственных органов и их должностных лиц за результаты своей деятельности по управлению государством. Данная статья расположена в главе 32 проекта Конституции «Принципы государственного управления в России». Принцип ответственности за результаты государственного управления — один из основополагающих принципов государственного управления наряду с принципами научной обоснованности государственного управления, доступности информации о деятельности государственных органов (информационной прозрачности), рачительного и рационального использования государственных ресурсов, государственного планирования и прогнозирования развития, сбалансированности интересов при принятии управленческих решений.

Положения об ответственности государственных органов и их должностных лиц за результаты своей деятельности в проекте Конституции России являются принципиальной новеллой для российского законодательства: действующая Конституция РФ 1993 года не упоминает о такой ответственности.

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит общее правило, презумпцию государственного управления — обязанность всех государственных органов и должностных лиц реализовывать свои полномочия в интересах Народа России. С одной стороны, это означает обязанность государственных органов и должностных лиц не бездействовать, а реализовывать свои полномочия, установленные Конституцией и законами. Полномочие государственного органа или должностного лица — это не только право осуществлять определенные действия, но и обязанность совершить эти действия. С другой стороны, государственные органы и должностные лица обязаны совершать эти действия в интересах народа, а не в личных или узкогрупповых (корпоративных) интересах.

Проект Конституции не раскрывает понятия «интересы Народа России», поэтому целесообразно связать это понятие с другими конституционными категориями. Понятие «интересы Народа России» упоминается в определении понятия «государственный суверенитет» (статья 2): это способность и возможность самостоятельно принятия государством решений в интересах Народа России и осуществления своих функций, установленных Конституцией России. Таким образом, реализация полномочий государственными органами является условием и проявлением суверенитета России.

Понятие «интересы Народа России» напрямую связано с такими категориями, как ценности и цели России, государственная идеология. Мотивация деятельности государства (в том числе реализации государственными органами своих полномочий) происходит на базе идеологии, основанной на высших ценностях России и мировоззрении Народа России. Государственное управление предполагает установление целей России на основании высших ценностей России, формирование государственными органами ресурсов и их использование для реализации высших ценностей России и целей России. Цели России — это желаемые качества и состояния предметов деятельности государственных органов, общества и человека, вытекающие из высших ценностей России. Высшие ценности России представляют собой основания самоосознания Народа России, целеполагания и деятельности государственных органов всех уровне.

Можно резюмировать, что интересы Народа России напрямую корреспондируют с высшими ценностями России. Обязанность всех государственных органов и должностных лиц реализовывать свои полномочия в интересах Народа России в других статьях проекта Конституции России транслируется как обязанность реализовывать государственные полномочия на основании высших ценностей России для реализации ценностей и целей России. По смыслу наименования статьи государственные органы и должностные лица должны реализовывать свои полномочия так, чтобы результаты их деятельности также соответствовали интересам Народа России и высшим ценностям России.

2. Часть 2 комментируемой статьи говорит об ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Данная норма является отсылочной по форме, так как конкретные меры ответственности не устанавливаются комментируемой статьей: статья содержит отсылку к законодательству России.

Статья 2 проекта Конституции России содержит следующее определение понятия ответственности государства (в лице его органов и должностных лиц): это основанные на полномочиях государственных органов, государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, обязанности принимать решения и осуществлять действия в целях обеспечения успешности всех сфер жизни страны; а также обязанность подвергаться мерам правового принуждения за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Согласно этому определению ответственности подлежат не только государственные органы и их должностные лица, но и государственные служащие, не являющиеся должностными лицами. Вторая часть определения ответственности корреспондирует с общетеоретическим понятием ответственности в праве как обязанности повергаться мерам правового принуждения за совершенное правонарушение.

Правонарушением в данном случае будет являться неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей (полномочий). Неисполнение обязанностей подразумевает бездействие государственного органа или должностного лица. Такое бездействие может быть обжаловано в суд гражданами, пострадавшими от правонарушающего бездействия (часть 2 статьи 40 проекта Конституции России). Совершение правонарушения путем бездействия характерно для большого числа административных правонарушений, совершаемых должностными лицами государственных органов. Например, в действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за уничтожение или повреждение памятников культурного наследия, загрязнение лесов вредными веществами, ограничение конкуренции и другие правонарушения, произошедшие в том числе из-за бездействия ответственных лиц. К таким последствиям, однако, могло привести и ненадлежащее исполнение обязанностей.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе также установлена уголовная ответственность, если это неисполнение повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (статья 293 Уголовного кодекса РФ «Халатность»).

Ответственность за ненадлежащее исполнение обязанностей государственными органами и их должностными лицами предусмотрена рядом статей Кодекса РФ об административных правонарушениях и Уголовного кодекса РФ. Для Уголовного кодекса РФ характерны такие составы, как злоупотребление полномочиями и превышение полномочий. Так, статья 285 Уголовного кодекса РФ предусматривает ответственность за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Одним из квалифицирующих признаков состава этого преступления является осуществление служебных полномочий вопреки интересам службы, из корыстной или иной личной заинтересованности.

Ненадлежащим исполнением полномочий в контексте комментируемой статьи нужно считать такое исполнение полномочий, которое осуществляется не в интересах народа, а в личных или узкогрупповых интересах.

Однако часть 3 статьи 24 проекта Конституции России содержит оговорку о возможности установления предпочтений или преимуществ для определенных групп лиц, то есть об осуществлении полномочий в интересах определенных групп граждан. Такие преимущества или предпочтения могут вводиться в отношении лиц, принадлежащих к одной группе интересов и нуждающихся в государственной поддержке, а также в отношении лиц, осуществляющих государственные полномочия. При этом установление преимуществ и предпочтений допускается только на основе баланса высших ценностей России и принципа социальной справедливости и в соответствии с законами России. Эта норма предусматривает, в первую очередь, необходимость защиты интересов социально слабых (бедных, нетрудоспособных и других). Преимущества в отношении «государевых людей» исторически существовали в различных обществах, в современных государствах законы о государственной службе наряду с повышенной ответственностью государственных служащих и должностных лиц предусматривают повышенные социальные гарантии для них.

В контексте наименования статьи речь идет об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которые повлекли за собой такой результат, который вступает в противоречие с интересами Народа России, а значит, и с высшими ценностями России.

Поскольку речь идет об ответственности в правовом смысле, то наступление ответственности должно быть обусловлено наличием вины в действиях государственного органа или его должностного лица. Вопросы вины должны раскрываться в специальных законах об отдельных видах ответственности. В настоящее время такими законами являются Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также Трудовой кодекс РФ.

Вопросы ответственности должностных лиц в настоящее время регулируются вышеуказанными кодексами. Предусмотрена уголовная, административная и дисциплинарная ответственность должностных лиц (а также гражданско-правовая ответственность за причинение вреда). Поскольку названные законы не предусматривают ответственности государственных органов как субъектов правонарушения, со вступлением в силу комментируемой Конституции России должны быть приняты отдельные законы об ответственности государственных органов, либо внесены изменения в действующие нормативные правовые акты. По смыслу проекта Конституции России должен появиться отдельный закон, посвященный вопросам конституционно-правовой ответственности государственных органов и должностных лиц.

Статья 2 проекта Конституции России под государственными органами понимает федеральные государственные органы, государственные органы субъектов России, местные государственные органы и иные органы, образуемые в соответствии с законодательством. Это означает, что положения об ответственности распространяются на все уровни государственной власти России.

3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена мерам, направленным на реализацию положений проекта Конституции России об ответственности. Прямо названы лишь два элемента в механизме обеспечения ответственности государственных органов и должностных лиц: это оценка деятельности государственных органов и их должностных лиц и общественное порицание. Кроме того, отсылочная норма позволяет обществу по результатам оценки деятельности инициировать применение к государственным органам и должностным лицам мер ответственности в соответствии с законодательством России.

Право общественной и государственной оценки деятельности государственных органов и должностных лиц реализовано в нескольких статьях проекта Конституции России. Ключевыми можно считать положения статьи 45 проекта Конституции России, посвященные гарантиям народовластия. Право общества дать оценку деятельности избранных представителей является важной гарантией народовластия, которая тесно связана с такими институтами, как наказ избирателей и досрочный отзыв народных представителей. Досрочный отзыв является одной из мер ответственности в смысле комментируемой статьи, однако он не упоминается в статье. О праве публичной оценки деятельности избранного лица говорится также в части 2 статьи 226 проекта Конституции России, посвященной наказу избранному лицу и его отзыву. По смыслу проекта Конституции России вопросы досрочного отзыва также должны регулироваться отдельным федеральным законом.

Правом оценки соответствия деятельности федеральных государственных органов высшим ценностям России обладает особый общественно-государственный орган — Палата высших ценностей России (статья 46). Государственные органы также обладают правом оценки деятельности других государственных органов и должностных лиц. Земское собрание обладает правом оценки ежегодных посланий Президента России и Правительства России Народному собору России, в том числе по вопросам, поставленным Земским собранием (статья 167). Оценка деятельности правоохранительных органов осуществляется на основе проведения общественного контроля в соответствии с федеральным конституционным законом (статья 203).

Статья 144 проекта Конституции России не раскрывает понятия «общественное порицание», это должно быть сделано в соответствующем законе. Однако как по смыслу конституционной формулировки, так и по существу понятия юридической ответственности (ответственность реализуется только путем государственного, а не общественного принуждения), общественное порицание не является мерой ответственности. Общество вправе «наряду с иными государственными органами и их должностными лицами инициировать применение к ним мер ответственности», однако само общество не может применить меры ответственности. Из комментируемой нормы следует, что общество участвует в механизме ответственности государственных органом и должностных лиц. Комментируемая статья также умалчивает о том, какие меры ответственности могут быть применены к государственным органам и их должностным лицам. Как уже сказано выше, такой мерой ответственности является досрочный отзыв избранного лица (статья 226). Аналогом этой меры ответственности для назначаемых должностных лиц является отставка. Другой мерой ответственности является предупреждение. Например, предупреждение Президенту России может вынести Народный собор России и Конституционный суд России (статьи 152, 156).

По результатам исполнения послания Президента России и Правительства России Народный собор вправе вынести Президенту России предупреждение или отправить Правительство России в отставку: так может проявляться ответственность за результаты деятельности, о которой идет речь в статье 144 проекта Конституции России. Предупреждение также может быть вынесено Народным собором России в случае ненадлежащего осуществления Президентом России своих полномочий и в случае нарушения Конституции России.

Конституционный суд России может вынести предупреждение главе государства в случае неоднократного признания решений Президента России несоответствующими Конституции России (то есть также в случае нарушения Конституции России).

Санкциям за нарушение Конституции России посвящена статья 5 проекта Конституции России, однако она содержит лишь отсылочные нормы. Если речь идет о неисполнении или ненадлежащем исполнении полномочий, предусмотренных проектом Конституции России, то это частный случай нарушения Конституции России. В то же время нарушение Конституции России не исчерпывается неисполнением или ненадлежащим исполнением полномочий.


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ

Эксперт центра об установлении мер ответственности для политических партий за невыполнение предвыборных обещаний

Кто ответит за саботирование государственных решений?

Кто в ответе за нарушение Конституции?

Отозвать нельзя помиловать



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3197
10555
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика