Политические партии: задачи и возможности

Политические партии: задачи и возможности

В политической науке достаточно подробно разработаны теоретические положения о функциях политических партий. Общепризнано, что «прежде всего партия нацелена на борьбу за завоевание и использование политической власти в интересах поддерживающей ее группы населения». Можно выделить и иные функции партий: осуществление связи граждан и общества с государственными органами, отбор лучших представителей политических партий как для политической системы, так и для государственного управления, политическое просвещение граждан. Между тем имеется настоятельная потребность конкретизации функций партийной системы в преломлении к государственному управлению.

 Строительство партийной системы в современной России далеко еще не закончено. С момента принятия Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» в этот нормативно-правовой акт постоянно вносятся изменения и дополнения: в 2002 г. – изменения от 21 марта и 25 июля, в 2003 г. – изменения от 23 июня и 8 декабря, в 2004 г. – изменения от 20 и 28 декабря, в 2005 г. – изменения от 21 июля и 31 декабря, в 2006 г. – от 12 июля и 30 декабря, в 2007 г. – от 26 апреля, в 2008 г. – от 22, 23 июля и 8 ноября, в 2009 г. – от 5, 28 апреля, 12 мая, 19 июля, 17 декабря, в 2010 г. – от 6 мая, 4 июня, 3 ноября, в 2011 г. – от 5 апреля.

 Такое количество изменений, вносимых в базовый закон о политических партиях, свидетельствует о недостаточной теоретической разработанности вопросов формирования партийной системы и ее встраивания в систему государственного управления. Процесс слишком напоминает хаотичный, и, возможно, власти, которая заинтересована в воспроизводстве собственных планов развития, выгодно поддерживать его именно в таком состоянии.

 В действующем законодательстве, в том числе в Федеральном законе «О политических партиях», определения понятия «партийная система» не дается. Пунктом 2 ст. 10 закона «О политических партиях» определено, что вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Это практически все. За рамками законодательного регулирования остается, что именно входит в «вопросы, затрагивающие интересы политических партий», кто определяет формы участия политических партий в их решении или согласовании и как эти решения реализуются.

Если взаимодействие политических партий с законодательными органами власти в какой-то степени регулируется, то взаимодействие с исполнительными органами – нет.

Между тем, по данным правовой базы «Гарант», продолжает действовать распоряжение Президента РФ от 22 января 1992 г. № 29-рп «О взаимодействии с политическими партиями Российской Федерации», в котором Правительству вменяется в обязанность «обеспечить регулярную передачу представителям политических партий проектов решений правительства по основным направлениям реформ, а также последующее оперативное рассмотрение поступающих предложений и замечаний». Однако о фактах реализации указанного распоряжения на практике ничего не известно.

Рассмотрение основных нормативных правовых актов, которые регулируют деятельность законодательных и исполнительных органов власти, показывает, что функции политических партий в них либо не определены, как в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором политические партии не упоминаются вообще, либо упоминание ограничивается отдельными вопросами формирования и деятельности законодательных органов, как в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем указание на политические партии имеется только при установлении основ статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и ограничений в депутатской деятельности.

 В декабре 2008 г. в Конституцию Российской Федерации введена норма о заслушивании ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Партий это касается, поскольку они в виде партийных фракций присутствуют в Государственной Думе.

 Несмотря на то что впервые эта норма была применена 6 апреля 2009 г. (дата выступления премьер-министра В.В. Путина), анализ практики современных политических процессов показывает, что конструктивного и результативного обсуждения финансово-экономической ситуации в стране не происходит. Формально такие обсуждения проводятся, но фактически преобладание «партии власти» в Государственной Думе, отсутствие настоящей оппозиции и необходимого регламента не позволяют проводить критического осмысления принимаемых правительством мер и давать им адекватную и справедливую оценку. Процедура сводится к политическому пиар-событию и в реальные механизмы государственного управления она практически ничего не привносит. Не возникает и последствий – хотя бы в виде коррекции, не говоря уже о значительном пересмотре курса.

Как правило, эта процедура не принимает формы дискуссии, вопросы проговорены заранее, ответы написаны, реплики не предусмотрены,

заслушивание отчета Правительства РФ завершается заранее ожидаемым принятием стандартного постановления Государственной Думы: отчет принят к сведению и оценка действий Правительства признана положительной. Между тем для целей результативности и успешности государственного управления было бы целесообразно, чтобы процедура ежегодного отчета Правительства перед Государственной Думой носила более регламентированный характер и предусматривала обязательное представление отчета до даты его формального заслушивания. Это дало бы возможность депутатским фракциям изложить собственное мнение об отчете, которое может не совпадать с мнением «партии власти» (аналог особого мнения судьи), с обязательным его опубликованием.

Такая мера позволила бы гражданам ознакомиться с позициями партийных депутатских фракций и решить, отражает ли партия их интересы как избирателей, а не судить о ее деятельности только по сообщениям в средствах массовой информации, ограниченно и подчас искаженно представляющих положение дел. Так же неоднозначна практика распространения вновь введенной конституционной нормы о ежегодном отчете правительств субъектов Российской Федерации перед региональными законодательными органами.

В марте 2009 г. в Мосгордуме «Единая Россия» блокировала проект поправок к городскому уставу, внесенный фракцией «Яблоко» и обязывающий правительство Москвы ежегодно публично отчитываться перед столичным парламентом. Мотивировано это было ссылкой на отрицательное заключение мэра Москвы, в котором говорится, что данный законопроект ведет к необоснованному расширению контрольных полномочий Мосгордумы и противоречит конституционному принципу разделения властей. Вместо укрепления разделения властей продолжается процесс монополизации власти исполнительными органами.

Более точное представление о встраивании партийной системы в государственное управление можно получить, если охарактеризовать взаимоотношения политической системы и государственных институтов в пространстве следующих основных функций:

1. Выявление интересов и проблем человека, группы, общества, государства.

2. Трансляция выявленных интересов и проблем в адрес органов власти.

3. Разработка проектов решений.

4. Участие в процедуре принятия решений.

5. Реализация решений.

6. Мониторинг и контроль за ходом реализации решений.

7. Коррекция решений по итогам контроля.

Политические партии традиционно считаются главной структурой, выявляющей интересы и проблемы групп граждан. Например, политическая власть рабочих союзов внутри Лейбористской партии Великобритании исторически опиралась на их способность вырабатывать последовательную точку зрения по поводу политического курса и мобилизовать голоса своих членов (которые формально были представлены в партии) в поддержку этой позиции.

Иначе происходит выявление интересов и проблем групп граждан в российской партийной системе. Приходится признать, что выявление интересов граждан в ходе работы с каждым обратившимся в партийные органы еще не стало показателем борьбы за голоса избирателей. Заявленные партией «Единая Россия» общественные приемные не могут пока конструктивно актуализировать обращения в органы государственного управления. Не стали общественные приемные и местом решения проблем граждан. Как правило, такие обращения переадресовываются тем же органам государственного управления, ответы которых – ровно такие же отписки. Партия превращается в почтовое отделение. Практика показывает, что это совершенно стандартная картина. 

Интернет-сайты представленных в Государственной Думе партий не размещают ни итоговую (за определенный период), ни тем более оперативную информацию о работе с обращениями граждан. А поток писем и устных заявлений, поступающих ежегодно в органы государственной власти и органы местного самоуправления, имеет устойчивую тенденцию роста. Причины понятны – проблемы населения, по существу, не решаются. Системный выбор власти в целом сделан в пользу первой позиции в вышеуказанной «альтернативе властителя».

Если в 1999 г. в федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также в Администрацию Президента России поступило 1,2 миллиона обращений, то через два года их стало уже 2,1 миллиона. А с 2003 г. этот объем не опускается ниже 2,6 миллиона. По оценочным данным, ежегодное число обращений в органы местного самоуправления превышает 10 миллионов. Согласно отчетам о результатах работы общественных приемных депутатов в здании Госдумы в Москве, в сентябре 2008 г. фракция «Единая Россия» приняла 136 граждан, КПРФ – 24, ЛДПР – 15, «Справедливая Россия» - 24. В октябре эти цифры составили, соответственно, 119, 30, 32, 40 человек, в ноябре – 88, 8, 8, 102, в декабре – 135, 25, 30, 197, в феврале 2009 г. – 98, 19, 10, 130 человек (праздничный январь исключен как нерепрезентативный).

Отсутствие полной сводной информации по партиям и указанные цифры свидетельствуют, что механизмы партийной работы с обращениями граждан формальны, декларативны и не могут служить агрегации интересов граждан.

Не установлен законодательно и порядок рассмотрения обращений граждан политическими партиями, их ответственность. Закон «О наказе избирателя» совершенно необходим в этой ситуации. Действие Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» распространяется на правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Но этот закон не регулирует права гражданина на обращение в партийные структуры, даже тех партий, которые представлены в органах власти.

Представляется целесообразным внести соответствующее изменение в Федеральный закон «О политических партиях», предусмотрев порядок рассмотрения обращений граждан и обязанность опубликования информации о работе с обращениями граждан. Выявление интересов и проблем групп людей затрагивается в ряде федеральных законов. Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» предусмотрено, что объединение работодателей имеет право отстаивать законные интересы и защищать права своих членов во взаимоотношениях с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, вносить в установленном порядке предложения о принятии законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих социально-трудовые и связанные ними  экономические отношения и затрагивающих права и законные интересы работодателей, участвовать в их разработке.

Политические партии в этом перечне не упомянуты, хотя реализация вышеуказанных прав объединений работодателей в современных условиях без взаимодействия с «правящей» партией крайне затруднительна. 

Согласно закону объединения работодателей осуществляют свою деятельность независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов и их объединений, политических партий и движений, других общественных организаций (объединений). Объявленный принцип независимости не позволяет увидеть характер и формы позитивного взаимодействия, которое выстраивается на практике на основе личных контактов. Например, в Торгово-промышленной палате РФ регулярно проводятся секции форума «Стратегия-2020», организованные «Единой Россией». По имеющейся информации, другие политические партии не участвуют в заседаниях. Между тем на этих заседаниях свою позицию обозначают и обсуждают представители Администрации Президента РФ и другие официальные лица.

В соответствии с Законом РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-I «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» Торгово-промышленная палата РФ является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей, и одной из ее задач является организация взаимодействия между субъектами предпринимательской деятельности, их взаимодействия с государством в лице его органов, а также с социальными партнерами. Политические партии в указанном законе, а тем более принципы и формы взаимодействия с ними, не упомянуты. 

Необходимо признать, что одним из факторов эффективности реализации политическими партиями функций в государственном управлении является соответственно выстроенное законодательство. Но положения Федерального закона «О политических партиях» об обязанностях партий при реализации функции выявления интересов выглядят крайне слабыми.

А вот зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности закрепления статуса политических партий в законодательстве.

Основной закон ФРГ закрепляет за партиями функцию сотрудничества для формирования политической воли народа (ст. 21), в итальянской Конституции записано, что партии обязаны вносить свой вклад в определение национальной политики (ст. 49). В современной России политические партии, наряду с профсоюзами, проявляют наименьшую активность в реализации публично-властных решений, что является показателем неэффективности этих институтов. Генератором практически всех законодательных инициатив по реформе политической системы выступают не партии, а президент и Правительство РФ. Реализация политическими партиями функции трансляции интересов и проблем групп граждан в адрес органов власти еще менее формализована и регламентирована и также не подкреплена обширной практикой.

Фактически основным каналом являются встречи президента Российской Федерации с лидерами фракций, представленных в Государственной Думе. Эти встречи носят неформальный характер, информация о них крайне ограниченна. Законодательством же такие встречи вообще не регламентируются.

Работа фракций Государственной Думы с обращениями граждан по большей части сводится к переадресовке обращений в соответствующие органы государственного управления. При этом каких-либо контрольных полномочий депутаты не имеют. Депутат, партийная фракция фактически выступают в той же роли просителя, что и рядовой гражданин, не более. Конечно, имеются специфические, неформальные («лоббистские») способы и действия. Но официального механизма, прозрачного и легитимного, подкрепленного полномочиями и возможностью применения санкций к нерадивому представителю исполнительной власти, не создано.

Важной стадией при рассмотрении функций партийной системы в государственном управлении является стадия разработки проекта решения. Роль политических партий на этой стадии почти не формализована. Практика показывает, что реально действующими оказываются площадки, созданные для обсуждения проблем и их решений партией «Единая Россия». Все иные партии довольствуются имеющимися аппаратными кадрами. При этом сотрудники аппаратов Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, крупные организации-лоббисты присутствуют только на обсуждениях на площадках «Единой России». Законодательная же норма об обязательности встреч с представителями всех партий, пусть даже с какими-нибудь ограничениями, отсутствует.

Исключение составляет «правительственный час» в Государственной Думе, когда министр отвечает на вопросы депутатов всех политических партий, представленных в парламенте. Несмотря на низкую эффективность политических партий в принятии публично-властных решений, государственные расходы на содержание партийного аппарата постоянно растут. По сравнению с началом 2008 г. за тот же период в 2009 г. финансирование политических партий (в первую очередь «Единой России») заметно увеличилось. Таким образом, происходит искусственное усиление партийной системы без изменения ее нормативно-правовых и институциональных основ.

В условиях, когда большинство законопроектов подготавливается совместными усилиями аппаратов Президента РФ и Правительства РФ совместно с крупными заинтересованными организациями, участие партий в подготовке проектов решений минимально, даже с учетом существующих законодательно закрепленных возможностей обсуждения проектов решений Государственной Думой. На практике дело дошло до того, что отдельный депутат фракции правящей партии не может сам эффективно реализовать право законодательной инициативы - «без разрешения» фракции, какой бы наказ он ни получил от своих избирателей. Правда, выборы по партийным спискам практически отменили понятие «своего» избирателя. Персонализированная связь «депутат – избиратель» подменена связью «партия – избиратель».

Что касается разработки проектов решений исполнительной власти, то здесь отношения партийных органов и органов государственного управления не получили пока никакой правовой регламентации. 

Так, постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не упоминает партии как участника этого процесса. В описании процедур принятия решений партии также не упомянуты, тем более не определены их взаимоотношения с другими участниками процесса.

Конечно, в процедурах принятия решений в законодательных органах власти внешне соблюден принцип учета интересов партий (представленных в Государственной Думе), но реального влияния на принятие решений они, кроме «Единой России», не имеют. Анализ эффективности законодательного процесса демонстрирует тенденцию усиления полномочий исполнительных органов власти и сокращения роли представительных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях (подробнее см. параграф 2.1. Вертикаль власти: реформы российской политической системы 2000-х гг.).

Утрата творческого, активного, состязательного (в хорошем смысле) начала при принятии решений отрицательно сказывается на качестве принимаемых законов и, соответственно, в дальнейшем на их исполнении. Функции партийной системы в государственном управлении должны обязательно предусматривать такие стадии, как участие в реализации решений, а также мониторинг и контроль за ходом реализации решений и их результативностью. Федеральным законом «О политических партиях» такие функции не предусмотрены. Для современного государственного управления эти стадии представляют большую проблему. Известно, что исполнительская дисциплина различных аппаратов органов управления находится на крайне низком уровне. 

Неспособность партийной системы реализовывать свои основные функции, ослабление роли законодательных органов власти федерального и регионального уровней на фоне усиления функциональной значимости исполнительной власти и тенденции к персонификации политического пространства свидетельствуют о политическом кризисе представительной демократии в современной России и неэффективности партийной модели. Принимаемые решения зачастую противоположны общественному запросу, который должны транслировать представительные органы власти.

Процесс формирования партийной системы в нашей стране происходит фактически от выборов до выборов и зачастую в режиме эксперимента. Необходимо определить место партийной системы в государственном управлении в соответствии с семью основными названными выше функциями взаимодействия партий с органами государственного управления. Следует определить, на каких этапах, принципах и в каких формах должно происходить участие политических партий в государственном управлении, какие функции они должны при этом выполнять. 

Целесообразно законодательно закрепить механизмы взаимоотношений партий и органов государственного управления, обозначив равные возможности для всех партий, представленных в Государственной Думе, в том числе имеющих и небольшое представительство в ней, для сотрудничества и взаимодействия с органами государственного управления.

Важной обязанностью для политических партий должна стать работа с обращениями граждан. Она должна быть формализована, включая и сдачу в архив материалов по обращениям, если партия реорганизуется или ликвидируется. Партийная система должна быть разумно и легитимно встроена в государственное управление. Это послужит и росту доверия граждан к государственным структурам, и повышению качества работы государственных органов и их взаимодействия с обществом, и улучшению ситуации в стране в целом.

Фрагмент из монографии "Партийная и политическая система России и государственное управление. Актуальный анализ".


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3088
9943
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика