Схема научной поддержки законотворческой деятельности

Схема научной поддержки законотворческой деятельности

В соответствии с Конституцией страны Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Это право реализуется в системе субъектно-объектных отношений, из которых и должны вытекать требования к необходимым функциям и организационным структурам правительства (рис. 1). Право законодательной инициативы может быть реализовано, если организована соответствующая цепочка действий. Она включает в себя прежде всего проблемный анализ, т. е. восприятие проблемы, генерацию способов ее решения, прохождение законопроектной формальной процедуры. Конечная фаза реализации права законодательной инициативы Правительства заключается в принятии закона и регулировании изначально поставленной проблемы. Цикл, в котором может быть реализована законодательная процедура, состоит из следующих этапов.


1. Этап инициации

Инициация законопроектной работы может происходить по формальной процедуре в виде поручения Президента, в силу действия плана законопроектных работ самого Правительства, по инициативному предложению федерального органа исполнительной власти, во исполнение порученческого пункта вновь принятого федерального закона. В системно-политическом плане важно, что инициация законопроекта может исходить непосредственно от носителей интересов и субъектов проблем, которые, собственно, и должны быть отрегулированы новым законом. Кто может выступать в этом качестве? Это прежде всего общество и его элементы, т. е. личность, группа, население страны, экономические субъекты, носители корпоративного интереса, регионы, представляющие различные группы интересов. Можно утверждать, что  государство и власть будут наиболее устойчивы, стабильны и долговременны при условии, если они способны реализовать именно такой инициирующий механизм. Власть в этом случае является чувствительной к реальному процессу, можно сказать, что включается стабилизирующая вызовы и возмущения стабильности обратная связь. Третий вид инициации законопроекта может заключаться во внесистемном механизме, если отталкиваться от образа нормального суверенного государства. Имеется в виду, например, случаи жесткого концептуального предписания при оккупации страны, или утраты страной по политическим, военным или экономическим причинам фактического государственного суверенитета, или национального масштаба коррумпированности либо непрофессиональности правящей элиты. Закон в таких случаях может навязываться волей и в интересах иного государства. Они могут даже в чем-то и не противоречить национальным интересам страны, но правило заключается в обратном. В качестве примера можно привести диктат по отношению к России со стороны МВФ, когда в процедуре внешних заимствований 1990-х гг. ей были навязаны — вплоть до принятия — проекты многих федеральных нормативно-правовых актов России. Их тексты, разработанные за рубежом, прикладывались в качестве условий получения заимствования к договорным документам. Или другой пример, из области финансово-экономической политики, официальная цель которой заключалась в повышении инвестиционной привлекательности России для массированных внешних инвестиций. Достигаться это должно было уменьшением — опять-таки по рекомендациям зарубежного происхождения — монетизации национальной экономики, форсированной приватизацией и сокращением государственных расходов в ВВП страны. В результате проведения такой политики, определенной целым пакетом нормативных правовых актов федерального уровня, с 1992 г. по 2002 г. Россия получила внешних инвестиций около 35 млрд долл., внешний государственный долг вырос до 150 млрд долл., а суверенных финансовых ресурсов, по отношению к 1991 г., страна лишилась на сумму около 1 трлн долл. Вместо планируемого притока капитала из страны вывозилось около 25 млрд долл. ежегодно. В то же время, существенной коррекции по текущим итогам данной политики не происходило, равно как и эффективной связи с реальной экономикой и ее запросами. Очевидно, что при этом обратная связь не срабатывала. И, наконец, четвертый тип инициации, который заключается в определяющем воздействии какой-либо теоретической доктрины. Она может выступать в виде программы (например, экономических реформ), платформы правящей партии или группировки, ежегодного «Заявления Правительства и Центробанка, согласованного с МВФ». Примерами этого типа инициации могут служить теоретическая доктрина построения социализма и коммунизма, долгое время господствовавшая в России, монетаристская либеральная теория последнего и текущего времени. Очевидно, что наиболее системным, гуманистическим, обеспечивающим гармоничный тип взаимоотношений общества и государства, является второй тип инициации властных решений.

2. Законотворческий этап

После анализа и инициации проблемы на содержательном уровне необходимо сформулировать ее для продвижения на законотворческий этап. В рамках юридических категорий и методологических требований сделать своеобразный перевод и состыковать две различные области знаний и практик — проблемно-аналитическую и юридико-техническую, проектную. Это значит, что нужно исследовать действующее законодательство применительно к конкретной проблеме, создать концепцию (свод предложений) по ее разрешению, проверить ее с точки зрения механизмов достижения поставленных целей. Следует определить тип, структуру, юридическую технику будущего закона, противоречия действующему законодательству. Наконец, нужно подготовить сам текст закона, составить все требуемые сопроводительные документы, т. е. обоснование, финансово-экономические расчеты, прогноз последствий принятия закона,  способы урегулирования противоречий с действующим законодательством. Этот вид работ требует весьма высокой, более чем просто юридической квалификации, ибо она, как правило, является результатом правоприменительной практики и общего теоретического вузовского образования, в котором, к сожалению, вопросы законотворчества отражены недостаточно. Для успешного законотворчества, кроме чисто юридической квалификации, необходимы знания, опыт и понимание конкретного проблемного поля, в пространстве которого инициируется закон и ожидается новое регулирование, а также знания в самой сфере отношений, которые призван регулировать закон. Подобные опыт и квалификация по написанию новых законов являются весьма специфичными, причем специалисты такого междисциплинарного профиля в стране системно не готовятся. А задачи, как видно, весьма творческие и вполне научно-экспертного уровня. К сожалению, в регламентах законопроектной деятельности Правительства РФ, его органов и организаций этап законотворчества практически не представлен, функционально и организационно в должной мере не обеспечен.

3. Этап координации

Правительство, наряду с иными субъектами права законодательной инициативы, в ряде случаев координирует с ними свои законодательные инициативы. Это происходит, например, в случае поручения Правительству, данного Президентом РФ, при рассмотрении вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при подготовке заключений на рассматриваемые в парламенте РФ законопроекты. В регламентах Правительства и его органов этот набор функций наиболее разработан, определен и реализуется в достаточной мере.

4. Этап внесения законопроекта

Правительство вносит в Государственную Думу РФ либо инициативный законопроект с необходимым пакетом документов, либо поправки к законопроектам, проходящим в Государственной Думе РФ законодательную процедуру, а также заключения или отзывы на них в необходимых случаях, представляет и отстаивает свои позиции в парламенте. Эта деятельность имеет два плана. Первый формально регламентирован в рамках конституционных полномочий Правительства. Есть ряд регламентов: самого Правительства, его аппарата, министерств, специальный орган — Представительство Правительства в парламенте РФ, специальные должностные лица, включая статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти. Данная представительская часть функций Правительства РФ в достаточной мере организована, регламентирована и исполняется. Однако менее формальные, но существенные (при наличии реальной состязательной парламентской процедуры) для принятия закона вопросы взаимодействия с парламентом, фракциями и комитетами парламента, парламентскими партиями и отдельными депутатами и иными носителями права законодательной инициативы, практически не регламентированы. Эту систему отношений можно назвать «горизонтальным» лоббированием. Подводя итог, можно видеть, что, в силу традиций периода российских реформ, системной незавершенности в организации деятельности Правительства при реализации его конституционного права законодательной инициативы имеются серьезные пробелы. Творческий этап разработки законопроектов в системе Правительства (собственно законотворчество) в организационном плане системно не проработан, в регламентном и финансовом отношении в необходимой степени не обеспечен. В результате, страдают темпы законодательной работы и качество законов, инициируемых Правительством.

Практическая организация законотворческойи законопроектной деятельности Правительства

Основные выводы по поставленному вопросу можно сделать, анализируя касающиеся его регламенты. Это законы, указы Президента РФ, постановления Правительства, приказы федеральных органов исполнительной власти. Для реализации указанной деятельности Правительством созданы специализированные органы (рис. 2).


Создано «Полномочное представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации». Интересна формулировка полномочий этого органа, в которой о самой законопроектной деятельности не говорится, хотя ее совершенствованию внимание уделяется. Более того, функции инициации и творческой разработки законопроектов в принципе не предусмотрены. Вместе с тем, данный орган возглавляет министр юстиции, а входят в него статс-секретари федеральных органов исполнительной власти. В дальнейшем будет неоднократно просматриваться, что привлечение Минюста к законопроектной деятельности Правительства носит скорее формально-административную природу и имеет простое объяснение: там есть юристы. Но Минюст по своей природе — это скорее правоприменительный (обеспечивающий российскую систему правоприменения), чем законотворческий орган. Но даже сам термин «законотворческий» говорит о том, что научно-экспертное обременение в этом звене является обязательным.

Во всех регламентах системы Правительства речь довольно подробно идет только о законопроектной работе. Вопросы же проблемно-аналитической и творческой фазы разработки закона (законотворчества) обозначены крайне фрагментарно. Термин «законотворчество» вообще не применяется. Формирование актуального проблемного поля в качестве активной управленческой задачи также не ставится. Органов, назначенных для этой деятельности, не предусмотрено.  Следовательно, конституционное право законодательной инициативы Правительством в полной мере не реализуется и, в итоге, оказывается ограниченными.

В задачи Полномочного Представительства Правительства входят только представление позиций Правительства, координация представителей федеральных органов исполнительной власти в парламенте, координация действий Правительства с другими субъектами права законодательной инициативы. Вместе с тем, Полномочное Представительство «рассматривает предложения по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства». Здесь регламент отчасти подходит к постановке задачи проблемно-аналитической инициации закона, но в общем еще не ставит ее. Чьи предложения рассматриваются — неясно, что делают с ними после рассмотрения — не указано. Речь идет только о направлениях и приоритетах, но не о самой содержательной проблематике и повестке законотворческого и законопроектного этапов. В рассматриваемом регламенте указаны полномочия статс-секретарей. Они участвуют в формировании планов законопроектных работ Правительства, отвечают перед Правительством за «организацию участия федерального органа исполнительной власти.

Теория в законопроектной деятельности». Нигде, правда, не указано, что входит в понятие «законопроектная деятельность» федерального органа исполнительной власти. Однако указано, что статс-секретари «привлекают в необходимых случаях разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления» в парламент правительственных законопроектов. Таким образом, здесь вводится категория «разработчиков законопроектов», однако откуда они берутся, в какой организации работают, на каких основаниях разрабатывают законопроект, кто и на каких условиях их финансирует, ставит задачи, контролирует и т. д. — не определено. Таким образом, Полномочное Представительство Правительства не предназначено для обеспечения инициации и разработки законопроектов, исходящих от Правительства. До 2004 г. существовала Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности. В ее цели входили, так же как и для Представительства, только «взаимодействие» Правительства с парламентом и «совершенствование законодательной деятельности» Правительства. Проблемной аналитикой, инициацией и законотворчеством Комиссия также не занималась. Задачи Комиссии фактически дублировали и не отличались от задач Полномочного Представительства, за одним исключением: Комиссия «обеспечивала участие субъектов Российской Федерации в законопроектной деятельности Правительства». Вместе с тем, неясно: означало ли это только рассылку готового законопроекта в субъекты Российской Федерации для необходимых заключений по предметам совместного ведения или (что по контексту сомнительно) означало еще и восприятие проблемно-аналитической компоненты инициации от регионов. Более подробной регламентации не имелось.

Тем не менее, здесь возникала категория (наряду со статссекретарями) неких «других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов». Правда, что это за лица и что такое «подготовка» — не объяснено. Несостыкованы были регламенты и в том, что в перечне обязанностей статс-секретаря отсутствует ответственность за «подготовку законопроектов». Кроме двух указанных постоянных специализированных органов в системе Правительства могут создаваться также временные органы — комиссии и советы. Следует отметить, что речь в этом случае идет не о специфической законопроектной деятельности. Правительство может создать комиссию — координационный орган для согласования действий органов исполнительной власти. Является важным, что в состав комиссий и советов могут включаться (по согласованию) представители групп интересов (предпринимательские структуры, общественные объединения, ученые, специалисты и общественные деятели). Скажем, для разработки межотраслевого комплексного законопроекта подобная комиссия могла бы быть использована, однако вопросы финансирования ее деятельности, возможного привлечения сторонних экспертов оставлены без регламентирования. Комиссии и советы для подготовки «материалов и проектов решений Правительства» могут создавать рабочие группы из специалистов. Входит ли в понятие «материалов и проектов решений Правительства» законопроект — остается неясным. Порядок финансирования рабочих групп также не определен. По схожей проблеме можно найти ответы в полномочиях федеральных органов исполнительной власти. Так, например, Минюст имеет право привлекать «для разработки проектов нормативных актов и осуществления их экспертизы научные и другие организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе», также прямо указывается, что министерство «разрабатывает проекты законодательных и иных нормативно-правовых актов» в сфере своей ответственности. Кроме того, оно имеет право «финансировать проектные, научно-технические и научно-исследовательские работы ‹...› привлекать на договорной основе научные организации, ученых и специалистов». Следует вывод, что непосредственно законопроектной (законотворческой) работой в системе Правительства занимается отраслевое министерство (федеральный орган исполнительной власти). Оно может привлекать специалистов на договорной основе для разработки законопроекта.

Просматривается, но не очень четко, что ответственность за это возложена на статс-секретаря. Координацию деятельности статс-секретарей обеспечивают Полномочное Представительство и Комиссия Правительства по законопроектной деятельности. Федеральные же органы исполнительной власти обеспечивают «проработку, научное обоснование» предложений о разработке проектов федеральных законов. Но практика противоречива. Так, например, руководство Минатома поручает разработать проект закона об изменениях в сложнейших нормативно-правовых актах (Таможенном кодексе, налоговых законах, законе о воинской обязанности) — электромеханическому заводу «Авангард». И это делается во исполнение поручения Правительства. Ситуация странная, но довольно типичная для федеральных органов исполнительной власти. И надо ли говорить, что такой механизм либо не дает никакого результата — о поручениях «забывают», либо дает некачественный проект закона, не имеющий перспективы эффективного регулирования. Это неслучайно, поскольку в отраслевых министерствах специалистов, квалифицированных в законотворческой сфере, как правило, нет. Крайне существенно при этом, что требуемые специалисты востребованы в рыночной экономике с уровнями зарплаты, в десятки раз превышающими должностные оклады госслужащих. Специализированные, традиционно работающие отраслевые институты при федеральных органах исполнительной власти, как правило, не способны вести самостоятельно  качественную разработку законопроектов. Приходится привлекать сторонних специалистов, создавая «рабочие группы», но этот механизм недостаточно организован и ресурсно обеспечен. Очевидно, что опыт работы в США проблемно-аналитического и креативного института, аффилированного с федеральной властью в виде RAND-corporation является полезной для российских условий моделью.

«Планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации». Указанные планы разрабатывает Минюст совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, государственных и иных организаций. Следовательно, предложение (проблемно-аналитическая инициация) законопроектов происходит через Минюст. Методическое обеспечение подготовки федеральными органами исполнительной власти законопроектов также должен осуществлять Минюст. На деле же этого не происходит по той причине, что в отраслевых министерствах законопроектную работу ведут, как правило, случайные, зачастую на разовой основе привлеченные специалисты. Методическое руководство министерствами в области разработки законопроектов сводится к формальному переизданию «Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» виде приказа по соответствующему министерству. Результатом такого формального подхода является неэффективность законотворческой работы в системе Правительства. Привлечение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ осуществляется практически только для экспертизы и дачи заключений на уже подготовленные законопроекты, хотя в последнее время институт ведет и инициативные разработки законопроектов. Таким образом, в наименьшей степени отлажен этап законотворчества — разработки законопроектов. В основном он опирается на отраслевые министерства, в которых недостаточно необходимых специалистов, целевых финансовых средств, недостает квалификации и упорядоченности в работе. Формально установленное «методическое» руководство законопроектной работы отраслевых министерств со стороны Минюста своей цели не достигает. Выделяются следующие нерешенные проблемы:

– слабые коммуникации с субъектами общества, экономики, регионами (группами интересов);

– отсутствие устойчивого корпуса необходимых для законотворчества квалифицированных кадров;

– слабая заинтересованность, безынициативность и неповоротливость бюрократизированного механизма;

– отсутствие целевых финансов;

– отсутствие действенного механизма единого и необходимого по уровню методического обеспечения подготовки законопроектов.

Практически не отлажен необходимый для современных условий развития Российского государства и общества механизм проблемно-аналитической инициации законов. Механизм связи групп интересов и Правительства по поводу его права законодательной инициативы исчерпан единственным указанием на то, что министерства формируют свои законодательные предложения на основе предложений «государственных и иных организаций». Поэтому, конечно он не работает в должной мере эффективно. В связи с этим, вполне обоснована потребность в системных изменениях в порядке, механизме и регламентах осуществления Правительством права законодательной инициативы путем создания специализированного проблемно-аналитического и нормотворческого института. Целями предлагаемых изменений существующего порядка являются:

– усиление связи законодательной инициативы Правительства с реальным социально-экономическим, социально-политическим запросом российского общества, экономики, регионов, т. е. неотъемлемых от сферы ответственности государства групп интересов;

– повышение оперативности и интенсивности законодательной деятельности Правительства;

– повышение качества, актуальности и эффективности законопроектов, вносимых от имени Правительства;

– реализация единого методического уровня законодательной работы в Правительстве;

– привлечение устойчивого корпуса квалифицированных специалистов для разработки законопроектов;

– мобилизация необходимых, в том числе внебюджетных, финансовых ресурсов для законодательной деятельности;

– противодействие теневым формам лоббизма и коррупции.

Анализ показывает, что организованная сегодня по традиционной схеме законодательная деятельность Правительства не достигает в полной мере поставленных целей. Необходимы новые, адаптированные к современным условиям решения.

Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:

– должен быть создан единый институт (орган, организация) в системе Правительства (или аффилированный с ним) по проблемно-аналитическим и нормативно-правовым инициативам Правительства;

– институт должен носить преимущественно творческий (научно-экспертный) характер, связанный с разработкой законопроектов;

– институт должен иметь смешанное бюджетно-небюджетное финансирование, причем бюджетная часть может быть не преобладающей;

– институт должен быть межведомственным (надведомственным) и иметь необходимые полномочия в Правительстве;

– институт должен носить смешанную (т. н. буферную) форму реализации, совмещающую в себе административно-бюрократическую привязанность к системе, интересам, планам и позициям Правительства, почти подчиненность, с одной стороны, и мобильность, динамизм, заинтересованность, творческий потенциал, рыночный уровень фонда зарплаты — с другой;

– институт должен быть весьма мобильным и эффективным в коммуникациях с группами интересов, отраслевыми министерствами, Минюстом в привлечении творческих специалистов необходимой квалификации, идейно подчинен на необходимом уровне Правительству и свободен от влияния узкого и теневого лоббистского интереса и давления.

В перечисленных задачах содержатся противоречивые требования, связанные с ограничениями, свойственными государственной службе. Но возможно такое решение, чтобы институт был бы буфером, синтезирующим управленческим звеном в системе конфликта интересов: Правительство (его конечное право на законодательную инициативу) — с одной стороны и группы интересов — с другой.


Решение поставленных задач возможно даже в условиях отмеченных противоречий (рис. 3) — путем создания указанного выше института в качестве буферной организации в виде негосударственной некоммерческой научной организации. Единоличным «руководителем» российского аналога Корпорации RAND в области проблемного анализа и законотворчества при гарантированном единоначалии, что определяется учредительной схемой и уставом буферной организации, может являться первый заместитель Председателя Правительства РФ. Именно первый вице-премьер отвечает за законотворческую функцию Правительства и возглавляет комиссию Правительства по законотворчеству. Руководителю в данной должности по закону о государственной службе и по закону о Правительстве разрешены учредительство избранного типа буферной организации и творческая и научная деятельность. В этом случае идейные позиции Правительства, его поручения и план законопроектной работы проводятся в жизнь на основе полномочий руководителя буферной организации. Обоснований такому решению существует несколько. Во-первых, «фактический» руководитель должен иметь естественные координирующие полномочия по отношению ко всем сферам законодательной тематики и ответственности Правительства, т. е. по отношению ко всем федеральным органам исполнительной власти. Следовательно, он должен позиционироваться выше, чем министерский уровень. Предыдущая схема, когда в этой функции выступает министр юстиции, по этой причине не является оптимальной.

Во-вторых, законопроектная и законотворческая работа Правительства должна приобрести более высокий уровень качества. Руководитель должен иметь возможность реально доносить позиции групп интересов до механизма принятия законопроектных решений в Правительстве. Поэтому он должен быть надведомственен по отношению к статс-секретарям федеральных органов исполнительной власти. Единственной уставной целью предлагаемой буферной организации является проблемный анализ и научная и творческая разработка проектов нормативно-правовых актов. Научно-экспертные исследования — правовые исследования и творческая деятельность — юридически означает создание литературных произведений. Разработка конкретных проектов нормативно-правовых инициатив может осуществляться по гражданско-правовым договорам с самим Правительством и, преимущественно, с федеральными органами исполнительной власти. Под каждый такой договор буферная организация создает временную творческую группу из необходимых специалистов, привлекаемых по трудовому соглашению. В принципе, в их качестве могут выступать и специалисты — государственные служащие.

При такой схеме достигаются следующие цели. Экономия средств бюджета, потому что они расходуются не на постоянное содержание чиновника или целого учреждения с накладными расходами и т. п., а целевым образом на конкретную разработку, проект. При этом средства бюджета остаются «под контролем» Правительства и федерального органа исполнительной власти, т. к. руководитель буферной организации — первый вице-премьер — одновременно несет ответственность за их эффективное расходование. Конечно, этот руководитель должен быть достаточно компетентен, в т. ч. в государственно-управленческом, законотворческом, законопроектном и творческо-научном отношениях. Стоимость подобных договоров на разработку проектов в основном складывается из фонда зарплаты профессиональных дорогостоящих специалистов высокой квалификации, что при должностных окладах, характерных для госслужбы, в обычной схеме является недоступным. Здесь существует проблема, связанная с требованиями федерального закона о поставках продукции работ и услуг для федеральных нужд. Казалось бы, что каждую оплачиваемую из средств бюджета разработку необходимо проводить через институт федеральных торгов. Но часть работ, как указано выше, будет финансироваться из небюджетных привлекаемых средств.

Здесь уместно упомянуть, что бюджетное и налоговое законодательство не запрещает добровольное обращение имущества в федеральную собственность, добровольные донации в федеральный бюджет. Главное, чтобы при этом задачи решались бы с позиций Правительства, в интересах Правительства и под контролем Правительства. В-третьих, нет необходимости нарушать конкурсные основания для привлечения буферной организации к работам по поручениям или заказам Правительства. Дело в том, что само создание (привлечение) буферной организации должно стать предметом однократных федеральных торгов на предоставление услуг по нормативным разработкам. Государственный контракт в этом случае оформляется на весь объем планируемых творческих работ и, кроме того, может содержать гибкие статьи о пролонгации и добавлении определенных конкретных работ в его же рамках. Основной бюджет буферной организации может составляться из отличных от бюджета доходов, в частности, из оплаты заказов-договоров, поступающих от групп интересов. Группы интересов будут заинтересованы в подобных заказах и сотрудничестве с буферной организацией в случае, если убедятся, что их потребности будут адекватно восприняты, определенным образом профессионально отражены в проекте нормативно-правового акта и, главное, протранслированы в Правительство, в механизм принятия решений.

Фактически тем самым формируется легальный механизм лоббирования. Особенности буферной организации, привлекательные для платежеспособных заказчиков групп интересов, заключаются в возможности диалога с ними и восприятия их позиций, в обязательствах представить и продвинуть их объективный интерес, сбалансировать его с общегосударственным во власти через реальное влияние на принятие решений.  Кроме прочего, такая терминальная функция при открытой и легальной форме работы, при балансе интересов с позиций Правительства ослабит существующие ныне иные коррупционно-нелегальные механизмы лоббирования. Здесь важны регламентные, достаточно очевидные механизмы, ограничивающие внешнее влияние и определяющие жесткий контроль Правительства за ходом выработки решений. В случае, когда в качестве заказчиков выступают крупные экономические субъекты или ассоциации, средства, поступающие от их заказа, обезличиваясь (освобождаясь от конкретного локального интереса), могут служить поддержкой для оплаты работ по более низким нормативам. Например, в случае бюджетных заказов, заказов слабых в экономическом отношении групп интересов — социальных, научных, образовательных, медицинских, гуманитарно-благотворительных. Наконец, при оплате инициативных работ самой буферной организации, а также расходных работ по связям с группами интересов (проведение конференций, организация иных коммуникаций и т. п.). На таком пути буферного синтеза государственных интересов и интересов внешнего лоббирования есть и опасности. Недопустимо, чтобы возникала возможность купить решение Правительства. Максимум, что может допускать процедура, — это возможность делать предложение в адрес Правительства, доносить предложения до его сведения и определенная гарантия его обсуждения в системе Правительства. Гарантий полного принятия предложений давать нельзя и, больше того, — это юридически ничтожно. Недопустимо, чтобы заказчик, оплатив работу, мог бы абсолютно жестко настаивать на своем одностороннем, локальном интересе. Максимум допустимого — чтобы данный интерес заказчика был гарантированно учтен в балансе интересов с иными группами интересов (прежде всего с государством и самим Правительством), чтобы он был в повестке обсуждений. Данная проблема теоретически в любом случае принципиально решается введением согласительных механизмов и процедур в структуру проектов нормативно-правовых инициатив, особенно если невозможно выработать синтетическую априорную формулу баланса интересов как перманентного снятия конфликта интересов. Недопустимо, чтобы бюджет буферной организации был бы долевым-целевым, связанным со спонсорством участников. Напротив, он должен быть обезличенным. Недопустимы скрытые формы финансирования буферной организации, поэтому все работы должны строиться на открытой легальной основе, базируясь на содержательном техническом задании Правительства и гражданско-правовых договорах и государственном контракте. Указанные и иные опасности, вероятность коррупции и подмены государственного интереса частным, несбалансированной деятельности преодолеваются через соответствующий характер устава буферной организации и практическую деятельность системы ее руководства. В любом случае прозрачность предлагаемой схемы существенно выше существующих лоббистских практик. В итоге, Правительство, организовав на новой основе интенсивный и качественный поток актуальных нормативных инициатив, сможет часть своих управленческих решений более основательно балансировать в системе интересов общества, к тому же расширяя режим разделения ответственности, поскольку будет проводить их в виде законов. Предлагаемое решение основано на действующих регламентах Правительства, требуя минимальных изменений, на действующем законодательстве и не вызывает противоречий в правовом поле. Это предложение решает проблему буферного совмещения государственного и негосударственных полей интересов с присущими им обоим законодательными ограничениями. Для его реализации необходимы дополнительно положение о первом вице-премьере с целевой компетенцией, ограниченной исключительно проблемой законотворческой инициативы Правительства, устав буферной организации и ее учредительные документы, типовые договоры на законопроектные работы и дополнения и изменения в некоторые действующие регламенты и положения. Проблему выбора исполнителя заказа на законодательную разработку в виде буферной организации в регламентах не следует решать монопольно. Она может решаться, как указывалось выше, конкурсным, переговорным путем, свободным выбором, т. к. логика предложения состоит в том, что если предлагаемая система (выбранная буферная организация) не способна быть наиболее эффективной и качественной и, естественно, привлекать к себе заинтересованных заказчиков, то она не может быть востребована. Вся конструкция предложения построена именно на такой посылке. Предлагаемая буферная организация с целью реализации терминальной функции для групп интересов, контакта с федеральными органами исполнительной власти должна проводить конференции, семинары, совещания по содержательным проблемам и их законодательным решениям, активно участвовать в деятельности парламента, депутатских объединений, комитетов, в парламентских слушаниях. Ее буферный характер, собственные финансовые и интеллектуальные ресурсы позволят активно и неформально проводить позиции и интересы Правительства в парламенте, инициировать упомянутое выше «горизонтальное» лоббирование. Правительство получило бы к тому же источник аналитической информации для более эффективной законодательной деятельности. Единая буферная организация по законотворческой работе в Правительстве, ее руководитель — первый вице-премьер, опора на наиболее компетентные и имеющие общенациональные экспертные сети организации позволили бы координировать и согласовывать позиции федеральных органов исполнительной власти, снимать противоречия и конфликты интересов более эффективно, чем это происходит в настоящее время, а главное — организовали бы недостающий этап проблемно-аналитической инициации и творческой разработки нормативно-правовых инициатив.

Моделирование буферной организации на уровне министерства

Работоспособность предлагаемого механизма можно апробировать через практическое моделирование схемы на уровне министерства (рис. 4)


В принципе возможно моделирование предложенной схемы, когда роль буферной организации выполняет утвержденный приказом министра экспертный совет министерства, руководитель которого приобретает необходимые над (меж) департаментские полномочия, например, через должность (возможно на общественных началах) помощника (советника) министра, либо заместителя руководителя экспертного совета при том, что его руководителем выступает министр, а вторым его заместителем по экспертному совету является заместитель министра — статс-секретарь. Договора в этом случае заключаются с организацией, моделирующей роль буферной (рис. 5).


Буферная организация может иметь организационно-правовую форму в виде автономной некоммерческой организации. В этом случае решаются все поставленные задачи и преодолеваются проблемы существующих законодательных ограничений. Учредителем может выступать единолично физическое лицо: первый вице-премьер — в случае правительственного варианта или статс-секретарь — в случае варианта на уровне министерства. Это разрешено действующими федеральными законами о Правительстве, государственной службе и некоммерческих организациях. В учредительном документе указывается право учредителя формировать, т. е. назначать и снимать членов высшего коллегиального органа управления буферной организации. Этим обеспечивается гарантированное проведение позиций, интересов и линии учредителя (Правительства, министерства). В случае министерства учредитель может сам войти в высший коллегиальный орган управления организацией. В случае Правительства ему это не разрешается, но научное руководство работами не запрещено. Однако его учредительского права формировать высший коллегиальный орган управления вполне достаточно для управления и контроля буферной организации и без привлечения института научного руководств.


Правовые основы предложения Рабочей версией схемы ее учреждения и управления может быть следующая (рис. 6). В случае практически возможной ситуации снятия конкретного первого вице-премьера или статс-секретаря министерства с должности и замены их другим лицом необходимо, во-первых, чтобы буферная организация, которая теряет в этом случае подконтрольность Правительству (министерству) была бы вновь учреждена в том же порядке. Одновременное присутствие предыдущей организации неприемлемо только на время действия заключенных с нею договоров, которые, впрочем, могут содержать пункт о возможности перезаключения. Подобный пункт может быть введен как шаблонный во все договора буферной организации с заказчиками и специалистами-исполнителями. В учредительном документе и уставе буферной организации могут быть введены пункты, «автоматически» ликвидирующие организацию в случае, если не происходит в определенный срок замещения выбывшего с официальной должности учредителя утверждается единолично вновь пришедшим на данную должность. Для такого юридического конструкта положение о буферной организации, утвержденное Правительством (министерством), учредительный документ и устав буферной организации должны быть взаимно согласованы, что является вполне решаемой задачей. Моделирование предлагаемой схемы на уровне министерства может позволить отработать порядок и отношения, проверить эффективность ее работы, накопить пул специалистов, базы данных, необходимые коммуникации. Все это применимо впоследствии при переносе схемы на уровень Правительства. Обсужденная проблема обустройства буферной зоны отношений между государственными органами и свободно хозяйствующими субъектами является более широкой, в рамках которой возможно содействие таким важным государственным функциям, как синдицирование бюджетных и небюджетных средств, интеллектуальное усиление управленческих возможностей и некоторым другим. Предложенный теоретико-методологический подход позволяет находить приемлемые решения и в этих случаях.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
1634
6802
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика