Социальная доктрина

Социальная доктрина Полный текст монографии.


Доктрина — термин настолько привычный, что порой исчезает точное представление, что это такое и зачем она нужна в практике государственного управления. Возникает вопрос: почему доктрины в России вроде бы есть, а соответствующего содержания и результатов отвечающих им направлений государственной политики — нет? Почему граждане России не могут ответить, куда стремится Россия в своем развитии и какой она будет через 5–10 и 20–30 лет? Отвечать на эти вопросы, конечно, должно государство. В социальной сфере государство занимается государственным управлением, для которого, как для любого управления, связанного с временнóй перспективой, необходимо планирование. Часто не улавливается принципиальная разница между государственным управлением социальной сферой и государственным управлением социальным развитием. Первое возможно только в отношении хозяйствующих субъектов, подчиненных государству административно или в силу прав собственника-государства. Например, только в отношении государственных организаций или организаций с достаточной долей государственной собственности.

Второе присуще рыночной экономике и заключается в установлении государством условий хозяйствования, с одной стороны, способствующих достижению публичных целей социального развития, а с другой — мотивирующих негосударственные хозяйствующие субъекты на принятие самостоятельных хозяйственных решений в интересах социума. У государства всегда есть «кнут» и «пряник» — меры стимулирования и меры санкций, чтобы поведение негосударственных хозяйствующих субъектов было бы согласовано в системе интересов не только их самих, но и государства, общества, индивидуумов. Для чего в государственном управлении нужны доктрины? Неотъемлемой особенностью государственной власти является практика, в соответствии с которой высшая власть всегда стремится поставить себя выше закона, какие бы ни были провозглашены нормативные уложения в том или ином государстве.

Властно-политические решения приобретают особенности, связанные с личными характеристиками (в том числе и дефектами) лидера или правящей группировки. Они в значимой степени субъективизируются. Поэтому всегда актуальной является задача: построить такую систему власти, в которой нивелировались бы указанные субъективные особенности. При этом существуют два властных пространства.

Во-первых, высшее пространство политического властного управления, которое имеет указанные характерные особенности, и,  во-вторых, — нормативно-правовое пространство непосредственного административного управления, которое имеет гораздо более устойчивые характеристики и регламентацию. Целесообразно их сблизить. Ставится задача повысить эффективность, гуманистичность, результативность, предсказуемость, прозрачность и устойчивость государственной политики в стране. Причем эти качества имеют значение не только для населения страны и внутренних процессов, но также важны и в ее внешнеполитической и внешнеэкономической жизни, поскольку делают ее более понятной, предсказуемой и привлекательной для сотрудничества и альянсов. Под устойчивостью понимаются временнáя пролонгированность и надэлекторально-цикловый характер. 

Это означает, что государственная политика должна в минимальной степени зависеть от неожиданностей очередных выборов власти, должна быть преемственной и долгоживущей.
Именно поэтому представляется целесообразным найти такой механизм, который нивелировал бы неизбежные субъективные особенности высшего этажа власти и издержки ее неустойчивости при сменяемости. Одним из путей решения поставленной задачи могут служить доктрины вообще и Социальная доктрина — в частности. Они могут играть роль закрепленных даже законом источников и оснований управленческой практики государства (в частности, социальной политики), делая ее системной, легитимной и понятной. Конечно, исполнительно-распорядительные действия органов государственной власти, составляющие содержание социальной политики, определяются личным опытом руководителей, под воздействием различных групп интересов, в том числе и нелояльных государству или лоббистски эгоистичных. Но, с другой стороны, они могут проистекать из устойчивых документов, которые легитимны, непреложны, продолжительны свыше электорального цикла, согласованы в обществе и политических институтах. Именно эту роль могут исполнять доктрины. Что такое «доктрина»? В общенаучном и бытовом плане под доктриной понимают систему взглядов в какой-либо области. Но вполне очевидно, что одной только системы взглядов для детального управления в рамках требований, приведенных выше, недостаточно. Поэтому для поставленных целей доктрина должна получить иное, а именно — управленческое определение. Препятствий для этого нет, поскольку в действующем законодательстве не определено, что означают понятия — «доктрина», «стратегия», «концепция», «программа», «политика».

Итак, доктрина как источник и основание конкретной государственной политики — например, социальной политики — представляет собой систему ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативными правовыми актами и программами и направленных на реализацию поставленных публично целей социального развития. Доктрина должна задавать содержание государственного управления, формировать и запускать в действие механизм ее исполнения. Из такого управленческого понимания государственной политики вытекает определение доктрины. Социальная доктрина РФ — это основной или исходный государственно-управленческий политический и нормативный правовой документ, задающий формирование и содержание государственной социальной политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения. Поставив целью превратить доктрину социальной политики, как и любой другой государственной политики, в долгодействующий источник конкретной управленческой практики государства, необходимо решить ряд проблем. Такая цель выводит, в свою очередь, на структурный макет универсальной доктрины как управленческого государственного документа нового типа. Ее структура должна включать следующие разделы:

  − определение нормативно-правового статуса (как правило —  уровень федерального закона);

− четкий понятийный аппарат;

− ценностный выбор;

− вытекающая из ценностного выбора система целей развития;

 − структура формируемой государственной политики;

− российская специфика и особенности государственной политики;

− ключевые критериальные показатели развития в данной сфере;

 -  периоды планирования управления;

− стартовое и целевое состояние;

 − управление на текущую и среднесрочную временнýю глубину развития;

 − управление на стратегическую временнýю глубину развития;

− система государственного управления (органы, функции, взаимодействие);

 − программа действий;

− программа нормативно-правового обеспечения;

− механизм реализации доктрины.

Доктрина должна иметь нормативно-правовой статус. Для современной практики это является новшеством, поскольку даже статус послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ не определен. Не указано, что оно обязательно для исполнения. Не указано, кто его должен исполнять и в каком порядке. То же самое касается других документов высокого уровня, в том числе и нынешних доктрин. Предлагается, чтобы доктринальный документ был бы документом не неопределенного статуса, а статуса, обязательного для исполнения, что является характеристикой нормативного правового документа. Доктрина в новом понимании должна иметь уровень федерального закона. Можно было бы обсуждать — уровня закона или указа Президента РФ, но, с точки зрения общественного консенсуса при принятии, уровень федерального закона предпочтительнее. Кроме того, указ Президента РФ является подзаконным актом и не ставит обязательных задач самому Президенту РФ, т. е. не решает поставленной задачи повышения уровня легитимации, в т.ч. высшего эшелона политической власти в государстве. Итак, в целях улучшения качества государственного управления поставлена управленческая задача, для решения которой предлагается государственно-управленческий документ — доктрина нового типа.


Доктрина предлагает системную модель социального развития, ориентированную на реализацию высших установленных ценностей. Именно это является основной целью Доктрины. В то же время, цели развития множественны, образуют ветвящееся  дерево и ставятся в конкретных контекстах, определяются не только ценностными установками, но и существующими проблемами, ограничениями — в том числе в отношении времени, кадров, ресурсов, — а также неопределенностями и рисками. В качестве основных среднесрочных целей социальной политики определяются следующие:

 1) переход к приоритетности политики народосбережения;

 2) исправление накопившихся социальных диспропорций развитости в социальной сфере;

3) восстановление должного уровня государственного управления и участия в социальном развитии;

4) максимизация занятости, производства и покупательной способности населения.

Основные управленческие направления социальной политики являются вполне классическими и включают в себя финансовые, бюджетные, налоговые, административные, плановоиндикативные, мониторинговые, переговорно-согласительные процедуры, ресурсное обеспечение и нормативно-правовое обеспечение социальных процессов в стране.

Основные направления социальной политики сгруппированы в 16 направлений — сходных видов деятельности, которые позволяют применять похожие приемы и способы управления. В рамках каждого из них для выявленных проблем предлагаются концепты и конкретные управленческие решения. Степень проработки решений достаточно высока, а использование системного подхода позволяет установить взаимосвязи между решениями в рамках различных направлений и, в итоге, сформировать интегральную программу реализации Доктрины. Программа содержит перечень решений (проектов нормативных правовых актов), указание на ориентировочный срок принятия этих решений и орган, ответственный за их разработку. Принимая во внимание, что основное содержание перечисленных в программе решений изложено в гл. 3 Доктрины, их реализация и контроль за ходом выполнения Доктрины после ее принятия значительно облегчаются, и это составляет одно из основных практических преимуществ предлагаемого документа по сравнению с имеющимися в настоящее время в России доктринальными и концептуальными документами.

Поскольку Доктрина содержит «точку отсчета» в виде социального статус-кво и она со временем меняется, введен механизм периодической корректировки Доктрины, делающий ее актуальной в течение длительного времени. Корректировка Доктрины, естественно, предполагает законодательную процедуру. Однако процесс корректировки социальной политики не сводится исключительно к корректировке Доктрины. Внесение изменений в Доктрину потребуется при изменении внешних условий, которые не были спрогнозированы (например, резкое снижение цен на нефть, мировой экономический кризис, глобальные и быстрые климатические изменения), появлении новых актуальных проблем социального развития. В иных случаях, в том числе в случаях неэффективности реализации Доктрины, корректировка, уточнение, отмена и принятие новых решений потребуются на более низких уровнях (на уровнях программ социального развития и отдельных решений). Реализация Доктрины, планирование и реализация решений, из нее вытекающих, осуществляются в течение трех периодов:

− текущий (краткосрочный) — 1–3 года;

− среднесрочный — 4–10 лет;

− долгосрочный (стратегический) — больше 10 лет.

Это позволяет на практике реализовать принцип так называемого трехпериодного управления, дающий возможность увязанным образом прогнозировать и задавать вектор долгосрочной перспективы социального развития при осуществлении государственного управления в текущем и среднесрочном периодах. Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет требования к порядку принятия федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления скоординированных и целенаправленных решений в области социального развития Российской Федерации и утверждает Социальную доктрину Российской Федерации (Приложение 1). Статья 2. Цели и порядок внесения изменений в Со циальную доктрину Российской Федерации.

1. Социальная доктрина Российской Федерации определяет основные ценностные ориентиры, цели, направления, приоритеты и содержание социального развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективе. Социальная доктрина Российской Федерации является основой для разработки и принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, программ социального развития субъектов Российской Федерации. Программы социального развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу не могут противоречить положениям Социальной доктрины Российской Федерации и должны быть направлены на ее реализацию.

2. Социальная доктрина Российской Федерации является  основой для разработки и принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации: послания Президента Российской Федерации Федеральному  Собранию — Парламенту Российской Федерации в части вопросов социального развития Российской Федерации; федеральных законов и иных нормативных правовых и правовых актов Российской Федерации в области социального развития Российской Федерации; законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых и правовых актов субъектов Российской Федерации в области социального развития субъектов Российской Федерации; муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления в пределах своей компетенции в области социального развития муниципальных образований.

3. Изменение Социальной доктрины Российской Федерации утвержденной настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Статья 3. Законодательство Российской Федерации о социальном развитии, законодательство субъектов Российской Федерации о социальном развитии, муниципальные правовые акты о социальном развитии. Законодательство субъектов Российской Федерации о социальном развитии состоит из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с настоящим Федеральным законом.Муниципальные правовые акты о социальном развитии состоят из решений, принятых на местных референдумах и сходах граждан, и иных муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления в пределах своей компетенции и в соответствии с настоящим Федеральным законом.

4. Указанные в настоящей статье законы и другие нормативные правовые акты именуются в тексте настоящего Федерального закона «законодательство о социальном развитии». Статья 4. Органы управления социальным развитием.

1. Структуру государственных органов управления социальным развитием Российской Федерации составляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; иные органы государственной власти Российской Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. 2. Структуру органов управления социальным развитием муниципального образования составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования и иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями в решении вопросов социального развития. 3. Органы управления социальным развитием самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в пределах своей компетенции и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и актами законодательства о социальном развитии. 4. Органы управления социальным развитием обеспечивают соответствие принимаемых (принятых) ими законов и иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и иным актам законодательства о социальном развитии.

Статья 5. Ответственность органов власти и должностных лиц, контроль и надзор за их деятельностью в области социального развития.

1. Органы государственной власти и местного самоуправления и должностные лица при принятии и реализации решений и совершении действий (бездействия) в области социального развития несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Основания наступления ответственности депутатов, членов законодательных (представительных) и иных выборных органов, выборных должностных лиц определяются Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, федеральными законами и регламентами соответствующих органов. Статья 6. Послание Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию и Бюджетное послание Президента Российской Федерации после вступления в силу настоящего Федерального закона 1. Первое и последующие после вступления в силу настоящего Федерального закона послания Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию должны содержать специальный раздел, посвященный программам социального развития Российской Федерации и иным нормативным правовым и правовым актам в области социального развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. В специальном разделе послания Президента Российской Федерации характеризуется текущее состояние социальной сферы Российской Федерации, в соответствии с Социальной доктриной Российской Федерации конкретизируются стратегические цели и приоритеты социального развития государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, устанавливаются важнейшие целевые социальные показатели, характеризующие социальное развитие Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. 2. Первое и последующие после вступления в силу настоящего Федерального закона бюджетные послания Президента Российской Федерации должны содержать специальный раздел, посвященный основным направлениям бюджетной и налоговой политики Российской Федерации в социальной сфере на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, соответствующие Социальной доктрине Российской Федерации.

3. Правительство Российской Федерации разрабатывает программы социального развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу и иные нормативные правовые и правовые акты в области социального развития Российской Федерации в соответствии с Социальной доктриной Российской Федерации и исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации и Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Статья 7. Внесение изменений в настоящий Федеральный закон 1. Проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон о Социальной доктрине Российской Федерации готовится, вносится, рассматривается и принимается в порядке, установленном для подготовки, внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. 2. Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон о Социальной доктрине Российской Федерации по всем вопросам, являющимся предметом  правового регулирования Федерального закона о Социальной доктрине Российской Федерации. 

3. Одновременно с проектом указанного Федерального закона Правительством Российской Федерации представляются следующие документы и материалы: итоги социального развития за период, прошедший с начала реализации Федерального закона «О Социальной доктрине Российской Федерации»; сведения об исполнении федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года; ожидаемые итоги социального развития в текущем финансовом году и уточненный прогноз социального развития в плановом периоде с учетом изменений, предлагаемых проектом федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон  «О Социальной доктрине Российской Федерации»; документ, подтверждающий согласование законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области социального развития законодательными (представительными) органами государственной власти не менее чем половины субъектов Российской Федерации; пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений в Федеральный закон «О Социальной доктрине Российской Федерации».

4. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в установленном регламентом палаты порядке проводит обязательную антикоррупционную экспертизу проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О Социальной доктрине Российской Федерации». Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации и Совет  Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вправе проводить независимую антикоррупционную экспертизу законопроекта. Статья 8. Применение законов и иных актов о социальном развитии в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона.

1. До приведения федеральных законов и иных актов законодательства о социальном развитии в соответствие с настоящим Федеральным законом федеральные законы и иные акты законодательства о социальном развитии применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону. 2. В целях разработки, принятия и реализации программ социального развития Российской Федерации Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в срок до года привести в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона изданные ими нормативные правовые акты. Предложить Президенту Российской Федерации в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Федерального закона привести в соответствие с настоящим Федеральным законом изданные им правовые акты. Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Федерального закона подготовить предложения по внесению изменений в действующие федеральные законы в целях приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом. 3. Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Федерального закона разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О программе социального развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» в соответствии с настоящим Федеральным законом.

4. Правительству Российской Федерации в течение месяца с момента вступления в силу настоящего Федерального закона обеспечить сбор и представление Федеральному Собранию Российской Федерации текущих данных по параметрам социального развития. Статья 9.Вступление в силу настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 2010 года.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
2143
8689
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика