Территориальное развитие России

Территориальное развитие России В действующей Конституции РФ относительно территориального устройства говорится в главе третьей "Федеративное устройство". Давайте проанализируем положения Конституции и поговорим о том, что предлагается в макете Конституции разработанной в Центре научной политической мысли и идеологии.


Статья 65

1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия; Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край; Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область; Москва, Санкт-Петербург — города федерального значения; Еврейская автономная область; Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Комментарий к статье 65

Частью первой статьи 65 определен субъектный состав Российской Федерации, причем статус субъектов РФ различается (республики, края, области и пр.). Среди них есть и субъекты РФ (автономные округа), входящие в состав других субъектов. Несимметричная, закрепленная Конституцией РФ модель субъектного состава сложна в управлении, архаична и ничем не оправдана. Для большинства федераций характерна унифицированная система субъектов федерации (статус субъектов федерации одинаков, несмотря на объективно имеющиеся различия). В некоторых федерациях субъектный состав вообще закрепляется фрагментарно. Интересен немецкий опыт конституционного закрепления субъектного состава: все субъекты Федерации (и земли, и города — Берлин, Бремен и Гамбург) определены в Основном законе ФРГ единым списком земель и обладают равным статусом. Таким же образом закреплены субъекты Федерации в Конституции Австрии (перечисляются земли, включая столицу Вену). Обсуждаемая статья перечисляет субъекты Федерации с обозначением их наименования. Определение собственного наименования находится в сфере ведения самого субъекта. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28 ноября 1995 г. No 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» указал, что переименование не может быть произведено, если оно затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также если оно предполагает изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Новое наименование субъекта РФ включается в статью 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого им в установленном порядке. Следует отметить, что субъектный состав РФ нуждается в оптимизации. Некоторые субъекты РФ экономически несамостоятельны, образованы искусственно. Очевидно, что назрело объединение ряда субъектов. С другой стороны, отдельные экономически мощные автономные округа целесообразно вывести из состава областей (Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий).

Статья 66

1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.

2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

Комментарий к статье 66

Эта статья закрепляет различия статуса субъектов РФ с приоритетом прав республик, хотя статьей 5 закрепляется равноправие всех субъектов РФ. Как уже указывалось, такое различие в статусе нецелесообразно. Выделение отдельных субъектов — тем более, по национальному принципу — для государства противопоказано. Об этом свидетельствует мировой опыт федеративного строительства даже в многонациональных федерациях (например, в Швейцарии). Именно поэтому статус субъектов Российской Федерации должен быть единым (к примеру, это могут быть земли) с указанием особенностей осуществления Москвой ее функций в качестве столицы России. Ошибочное понимание конституционной нормы «республика (государство)» привело к тому, что республики в своих конституциях стали закреплять положение о государственном суверенитете применительно к своей республике. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. No 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» разъяснил неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик и указал, что все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции РФ. Но ведь такая провокационная норма до сих пор содержится в тексте Конституции РФ. Она должна быть отменена. Несмотря на решение Конституционного Суда РФ, в конституциях некоторых республик положение о государственном суверенитете сохранилось. Неконструктивно также разделение «основных законов» субъектов Федерации на конституции и уставы. Конституция в мировой практике — это в большинстве случаев основной закон суверенного государства, а не субъекта федерации. Статус таких актов для всех субъектов РФ должен быть также един, причем название их не должно содержать слово «конституция». Оптимальным было бы наименование «устав» применительно ко всем субъектам РФ.

Автономные округа представляют собой сложносоставные многоуровневые конструкции в структуре федеративного государства, по факту ведущие к неоправданному усложнению указанной структуры, повышению числа управленческих уровней, к размыванию компетенции и ответственности органов государственной власти. Целесообразно исключить данную конструкцию из Конституции РФ, а существующие автономные округа либо объединить с «материнскими» областями (Чукотский автономный округ), либо выделить из них, ориентируясь в основном на критерии социально-экономического развития данных регионов (Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Часть пятая предусматривает возможность изменения статуса субъекта РФ, однако федерального закона о порядке изменения такого статуса не принято. В результате данная норма — неработающая.

Статья 67

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Комментарий к статье 67

В данной статье дается определение территории России, закрепляется суверенное право России осуществлять юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России. Однако при этом не упоминается о том, что суверенитет распространяется также на космические аппараты, корабли, воздушные суда, дипломатические представительства и консульские учреждения, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации. Положения комментируемой статьи являются базовыми для целого ряда других норм Конституции РФ, законов и иных нормативных актов. Так, приняты федеральные законы от 31 июля 1998 г. No 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», от 30 ноября 1995 г. No 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 17 декабря 1998 г. No 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Закон РФ от 1 апреля 1993 г. No 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» и др. Тем не менее реализация государственного суверенитета сведена главным образом к территориальной составляющей (в том числе в статье 4 Конституции РФ). Однако истинное понимание государственного суверенитета шире: оно включает в себя наряду с территориальной также финансовую, экономическую, военную, информационную составляющие и др. Оптимальным было бы включение в Конституцию РФ положений, аналогичных статье 2 Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 12 декабря 1974 г., согласно которой каждое государство имеет и должно свободно осуществлять полный постоянный суверенитет над всеми своими богатствами, природными ресурсами и экономической деятельностью.

Пределы государственной территории определяет государственная граница, которая согласно Закону РФ No 4730-I определяется как линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ. Часть третья статьи устанавливает, что изменение границ между субъектами РФ может быть осуществлено с их взаимного согласия. Однако в единоличном порядке границы между субъектами не могут быть изменены, поскольку данная процедура требует утверждения Советом Федерации. При этом границы между субъектами РФ не являются государственными. Это подчеркнул Конституционный Суд РФ в своем определении от 6 декабря 2001 г. No 250-О, указав, что территориальные границы республики, как и всех других субъектов РФ, являются не государственными, а административными.

Теперь обратимся к положениям макета конституции разработанной в Центре научной политической мысли и идеологии.

Статья 116. Связанность и освоенность территории

Государство несет ответственность за связанность и освоенность своей территории: расселение населения и размещение производительных сил, своевременное и опережающее развитие государственно значимых инфраструктур обороны, транспорта, энергетики, связи, информации, жизнеобеспечения.

Статья 117. Региональное развитие

1.  Государство ответственно за прогрессивное изменение показателей социально-экономического состояния субъектов России и федеральных округов.

2.  Федеральные округа состоят из нескольких субъектов России и предназначены для оптимизации взаимодействия между федеральным и региональным уровнями государственной власти, между субъектами России при осуществлении государственного управления. Границы федерального округа определяются в порядке, установленном федеральным законом.

3.  Целями государственной региональной политики России являются нормативно-правовое, административное и ресурсное обеспечение геополитических интересов и территориальной целостности России, сбалансированное функционирование и развитие субъектов России в социальной и экономической сферах, сбалансированная заселенность территории России, согласование государственных интересов, программ и проектов всех уровней, реализуемых на территориях субъектов России.

4.  Региональное развитие осуществляется посредством проведения государственной региональной политики.

5.  Государственная региональная политика проводится в соответствии с Доктриной регионального развития России.

Статья 118. Территориальное развитие

1.  Субъекты России обеспечивают сбалансированное функционирование и развитие субъекта России и муниципальных образований, формирующих субъект России, в социальной и экономической сферах, сбалансированную заселенность территории субъекта России, согласование государственных интересов, программ и проектов, реализуемых на территории субъекта России.

2.  Субъекты России на основе анализа социально-экономического положения в субъекте России и исходя из имеющихся государственных ресурсов субъекта России формируют муниципальные образования.

3.  Муниципальное образование обеспечивает сбалансированное функционирование и развитие муниципального образования в социальной и экономической сферах, сбалансированную заселенность муниципального образования, согласование государственных интересов, программ и проектов, реализуемых на территории муниципального образования.

Статья 119. Территориальная справедливость Государство обеспечивает каждому человеку вне зависимости от места его проживания равные права по удовлетворению своих потребностей и равные возможности для осуществления своих прав и свобод


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3710
19121
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика