Вертикаль власти: к вопросу о реформе

Вертикаль власти: к вопросу о реформе Формирование и функционирование вертикали власти в ee современном виде не отвечает задаче укрепления жизнеспособности России. В рамках настоящей статьи в понятие «вертикаль власти» включены как иерархически организованные институты исполнительной власти, так и институты законодательной власти (парламентская вертикаль), которые сегодня фактически встроены в исполнительную вертикаль и выполняют функцию административного механизма для легитимации решений исполнительной власти. В качестве одного из уровней вертикали государственной власти рассматривается местное самоуправление. Оно морфологически и организационно не отличается от двух высших уровней государственной власти и в сущности самоуправлением называется неправомерно. Никакого там самоуправления нет. Оно необходимо и его придется создавать, но на сегодня местное самоуправление – это такой же уровень государственной власти, встроенный в ее вертикаль.


Как необходимый и завершающий снизу элемент вертикали власти рассматривается также взаимодействие между органами государственного управления, с одной стороны, и гражданами, общественными объединениями, некоммерческими организациями – с другой. Эффективность институтов вертикали власти оценивается по их способности обеспечивать двустороннюю коммуникацию между обществом и властью посредством реализации следующих функций.Это:

1) выявление интересов и проблем социума, их артикуляция;
2) трансляция интересов и проблем во власть;

3) разработка проектов решений;

4) процедура принятия решений;

5) реализация решений;

6) мониторинг и контроль результативности реализации решений.

В ходе исследования [...] выявлены следующие проблемы политики укрепления властной вертикали:

1) невыполнение институтами представительной демократии своей основ ной функции, сворачивание принципа разделения властей;
2) ограниченность каналов участия граждан и образованных ими общественных объединений, некоммерческих организаций в государственном управлении;

3) усиление административного контроля общественно-политической жизни;

4) институциональная недостаточность: отсутствие полной нормативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие институтов политической системы и государственного управления;

5) несоответствие фактических объемов и потребностей финансирования общественных объединений;

6) сокращение числа зарегистрированных некоммерческих организаций;

7) нарушение системы обратных связей между обществом и властью.

В настоящее время общественные организации, как и региональные отделения современных политических партий, играют роль «приводных ремней», обеспечивая контроль на местах, а не функцию обратной коммуникации между властью и обществом (функции артикуляции, трансляция интересов и проблем соответствующих профессиональных и профессиональных групп и создание условий для их удовлетворения и решения). Указанные проблемы могут быть решены путем создания правовых основ для формирования эффективной вертикали власти и включения в систему государственного управления граждан и их представителей в лице общественных объединений, некоммерческих организаций.

Выстраивание вертикали власти в управленческо-политическом аспекте должно идти по двум основным направлениям: реформирование органов государственного управления, связей между ними и расширение каналов участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций в государственном управлении.

Реформирование органов государственного управления

Во многом несовершенство выстроенной вертикали власти объясняется отсутствием четкой регламентации полномочий органов государственного управления, прав и обязанностей высших должностных лиц государства, а также закрепления механизмов их ответственности за принятие в первую очередь политических решений. Речь идет об институте президентства, должностей премьер-министра, руководителя Аппарата Президента РФ, заместителей премьер-министра и некоторых других. Несомненно, ряд должностей имеют в России прежде всего политический характер. И очень важно закрепить те границы полномочий и ответственности, которые существуют для политической и административной деятельности. Необходимо ввести в законодательство механизмы юридической ответственности субъектов властных отношений.

Следует определить процедуры досрочного прекращения полномочий выборных лиц государственной власти и местного самоуправления как разновидности их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. В том числе добровольной отставки или «акта чести», давая право самому высокому лицу принять свое решение. Отзыв выборных лиц, в том числе и президента РФ, депутатов Государственной Думы РФ, — должен регулироваться Конституцией РФ и федеральными законами. При этом отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, не допустима как усложненная процедура, так и излишне упрощенная.

Несомненно, что особые формы ответственности должны распространяться и на лидеров партий (как должностных лиц, так и на лиц, не являющихся таковыми). Сегодня невозможно привлечь к ответственности лидера партии (ее руководителей) за правонарушения, связанные с его партийной деятельностью. Сегодня лидер партии, не являющийся должностным лицом, может отвечать лишь как физическое лицо. Поэтому необходимо уточнить правовой статус руководителей политических партий именно как ответственных должностных лиц. Это возможно путем принятия специального федерального закона «О политических должностях в Российской Федерации», под действие которого должны подпадать руководящие работники партийных организаций, в том числе и их лидеры.

Требуется реализация в полной мере принципа разделения властей, который сейчас фактически не соблюдается.

Партии как субъекты политических процессов несомненно остаются, но на условиях равноправия с другими субъектами в политике, и естественно, без доступа к административному ресурсу. Наиболее целесообразно исключить из процедуры выборов партийные списки при избрании органов власти, дав при этом партиям право формировать партийные фракции после попадания их кандидатов в представительные органы. Это существенно оздоровит и заставит партии стать более менее реальными, а не имитационными институтами. Первые шаги, как мы знаем, в этом направлении уже сделаны.


Необходимо вернуться к рассмотрению статуса депутата в Государственной Думе РФ, принципов деятельности и ответственности за результаты своей работы. Необходимо вернуть политическую дискуссию в парламент и обязательные публичные дебаты на выборах всех уровней. Недопустимо неограниченное сокращение сроков рассмотрения законопроектов и принятие законопроектов сразу в трех чтениях. Это должно быть закреплено в Регламенте Государственной Думы РФ, принятие которого возможно только после публичного и экспертного обсуждения.

Необходимо вернуть самостоятельное значение комитетам Государственной Думы РФ.

Решения комитета должны приниматься в силу своей профессиональной готовности, а не только фракцией в силу своих политических предпочтений и управляемости политических элит. В Регламенте Государственной Думы должен быть определен правовой статус мнения и заключения комитетов, всех фракций, а также субъектов Федерации по законопроекту, роль и функции при этом ответственного комитета Государственной Думы.

Реформа Совета Федерации, предусматривающая выведение губернаторов из сенаторского корпуса, в то время как степень политической автономии назначаемых сенаторов понизилась, намного снизила долю законопроектов, инициированных Советом Федерации, и превратила совет Федерации в технический институт, встроенный в управленческую вертикаль. Необходимо изменение порядка формирования Совета Федерации в направлении прямых выборов на территории субъекта Федерации.


Итак, мы уже сообщили о том, что в Думу внесен проект закона «О внесении изменений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это более чем важный закон, однако принятие его затянуто. Мы еще несколько лет назад говорили о необходимости подобных инициатив, и даже более - количество поправок необходимо расширить.

Помимо деятельности премьера, должна быть законодательно закреплена контрольная деятельность российского парламента и региональных законодательных собраний (должен быть принят Федеральный закон «О парламентском контроле»). Гипертрофированные полномочия исполнительных органов власти и умаленная роль представительных органов, как на федеральном, так и на региональном уровнях должны быть возвращены в состояние сбалансированности.

Законодательно должны быть определены полномочия Президентской администрации. Эти полномочия не должны иметь функций, дублирующих компетенцию правительства. Для снижения уровня перецентрализации власти по линии Центр — регионы необходимо повысить статус губернаторов, повышение уровня автономности субъектов РФ при принятии решений, принятие важнейших политических решений федеральным центром при обязательном участии и учете интересов субъектов РФ.


Продление управленческой вертикали на уровень местного самоуправления и установление контроля низовых институтов представительства гражданских интересов привело к превращению муниципалитетов из независимых по Конституции институтов в технический инструмент управления на местах, орган с ограниченным набором полномочий, зависимый от вышестоящий органов государственной власти и слабо подотчетный гражданам.

Необходим порядок, ломающий тенденцию — блокирование региональной (низовой) инициативы. Необходимо изменение процедур принятия решения. С одной стороны, надо не допустить их усложнения, с другой обеспечить максимальный учет точек зрения и согласование позиций. Нынешнее местное самоуправление — это ничем не отличающийся по своей природе уровень государственной или публичной власти. Пусть он таким и конституируется, но истинное народное самоуправление при этом крайне необходимо. На низовом уровне, по проблемам общежития должны возникнуть легитимные механизмы, позволяющие самостоятельно разрешать ряд проблем и взаимодействовать по другим с органами власти, в том числе оказывая на них давление.

Расширение каналов участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций в государственном управлении


Для решения проблемы ограниченности каналов участия граждан и образованных ими общественных объединений, некоммерческих организаций в государственном управлении необходимо, чтобы иные акторы, (помимо институтов законодательной власти и партийных структур), как на федеральном, так и на региональном уровнях, были бы включены и могли активно участвовать в процессе принятия государственно-управленческих решений.
Эта мера может способствовать повышению качества политических решений, проектов федеральных законов и иных документов, качество которых остается недопустимо низким. Должна быть введена общественная экспертиза проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в том числе и обязательная общественная экспертиза.


Поскольку принимаемые решения зачастую противоположны общественному запросу, который должны транслировать представительные органы власти, в процессы принятия и реализации государственных решений должны быть вовлечены и граждане, и образованные ими общественные объединения, некоммерческие организации.

Вовлечение граждан и образованных ими общественных объединений в процессы принятия и реализации государственно-управленческих решений может происходить на основании специального федерального закона «О реализации права граждан и образованных ими общественных объединений на участие в управлении делами государства».

Указанный федеральный закон может предусматривать следующие формы участия:


1) ежегодный гражданский форум с обязательным участием органов государственной власти и управления;
2) публичные слушания (решения публичных слушаний носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению органом государственной власти, назначившим публичные слушания. Решения, принятые по результатам рассмотрения итогового документа публичных слушаний, подлежат опубликованию в официальном средстве массовой информации и на официальном сайте органа государственной власти);

3) гражданская законодательная инициатива (под гражданской законодательной инициативой понимается выдвижение проекта федерального закона группой граждан Российской Федерации для обязательного рассмотрения указанного проекта закона законодательным (представительным) органом государственной власти);

4) гражданское лоббирование (под гражданским лоббированием понимается представление и защита интересов граждан в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации уполномоченными общественными объединениями, некоммерческими организациями лицами (лоббистами). Лоббисты назначаются и отзываются общественными объединениями, некоммерческими организациями, которые аккредитуются при законодательном (представительном) органе государственной власти Российской Федерации);

5) общественные советы при органах государственной власти субъекта Российской Федерации;

6) участие граждан в коллегиальных органах управления (органы государственной власти Российской Федерации могут вводить в состав созданных ими коллегиальных органов граждан и представителей некоммерческих организаций по согласованию с ними);

7) участие граждан в рабочих группах по подготовке проектов решений (участие граждан в рабочих группах по подготовке проектов решений органов государственной власти осуществляется посредством включения их в состав группы по подготовке проектов нормативных актов, программ, концепций и решений);

8) открытое соглашение об общественно-государственном партнерстве между общественными объединениями, некоммерческими организациями (соглашение об общественно-государственном партнерстве предусматривает взаимные обязательства сторон по организации совместной деятельности при формировании и реализации государственной политики субъекта Российской Федерации, в том числе посредством консультаций, формирования совместных планов деятельности, совместного финансирования проектов и программ, проведения мероприятий);

9) опрос граждан для выявления и учета мнения граждан при принятии решений органами законодательной и исполнительной власти и должностными лицами;

10) гражданский мониторинг (под гражданским мониторингом понимается деятельность граждан и общественных объединений, некоммерческих организаций по периодическому сбору и анализу находящейся в открытом доступе информации о деятельности органов государственной власти Российской Федерации);

11) гражданская экспертиза (гражданская экспертиза представляет собой независимую аргументированную оценку документа, разработанного и (или) принятого органом государственной власти Российской Федерации, проводимую гражданами, общественными объединениями, некоммерческими организациями и направленную на установление соответствия предлагаемого решения интересам граждан);

12) гражданская оценка публичных обязательств (под гражданской оценкой публичных обязательств понимается деятельность граждан по определению соответствия публично взятых обязательств должностных лиц органов государственной власти фактическому их исполнению. К публичным обязательствам относятся: заявления в средствах массовой информации; предвыборные обещания кандидатов на выборные должности, занявших эти должности по итогам выборов; обязательства, зафиксированные в соглашениях, декларациях, заявлениях и иных документах, не имеющих нормативного характера);

13) гражданское расследование (гражданское расследование представляет собой исследование фактов и обстоятельств, связанных с деятельностью или бездействием должностных лиц и органов государственной власти, с осуществлением решений органов власти, с деятельностью подведомственных им структур, повлекших грубые или массовые нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, а также иных существенных нарушений законодательства Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Необходимо принятие федерального закона «О направлениях и формах взаимодействия органов власти и общественных объединений», федерального закона «О деятельности общественных экспертно-аналитических консультативных советов» и др.Предлагаемые решения позволят изменить сложившуюся ситуацию, наладить взаимодействие между органами государственного управления и институтами политической системы, что в конечном итоге будет способствовать повышению жизнеспособности страны.

Фрагмент монографии "Национальная идеи России" - "Вертикаль власти (управленческо-политический аспект)".

Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3731
15261
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика