«Здесь будет город-сад!» ПНТ о жилищном вопросе

«Здесь будет город-сад!» ПНТ о жилищном вопросе

Авторы: Александр Андреевич Гаганов — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.; Иван Михайлович Березина — член Федерального политсовета Партии нового типа.

На сайте Центра Сулакшина развернулась острая дискуссия в комментариях к статье 76 проекта Конституции, посвященной жилищному вопросу. Жилищный вопрос «испортил» не только москвичей, возможно даже не только россиян. Комментаторы критикуют проект Конституции Сулакшина и ставят в пример Конституцию СССР 1977 года, где все было «четко и понятно». 

Есть смысл сравнить проект Конституции с российскими и советскими конституциями и уяснить принципиальную разницу между старыми, действующими и проектными новеллами и положениями, вносимыми Партией нового типа в новом Проекте Конституции России.


ПРАВО НА ЖИЛИЩЕ В СОВЕТСКИХ КОНСТИТУЦИЯХ

Как известно, в конституциях РСФСР и СССР 1918 и 1924 годов правам, в особенности социальным, не уделялось никакого внимания: просто не до того было. Поэтому в этих двух конституциях о праве граждан на жилище, тем более бесплатное, ничего не говорилось. Тем более нельзя было гарантировать неприкосновенность жилья, ведь понятно, что в условиях гражданской войны действовало право силы — любое имущество, включая жилье, могло быть изъято в пользу государства, революции или просто бандитов.

В Конституцию СССР 1936 года вошло право граждан на неприкосновенность жилища (статья 128). И только в Конституции СССР 1977 года впервые появилось право на жилище.

Конституционное регулирование жилищного вопроса начиналось уже в статье 11 Конституции, где было сказано однозначно: основной городской жилищный фонд принадлежит государству. И это важное положение для всех государственных гарантий, которые последовали далее по тексту.

В статье 44 Конституции СССР 1977 года говорилось, что граждане СССР имеют право на жилище. Далее было установлено, как государство обеспечивает это право: развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Из этой формулировки следует, что жилая площадь могла справедливо распределяться под общественным контролем. При этом Конституция не содержала критериев для такого распределения (кроме одного — справедливость). Распределяемое жилье не поступало в собственность граждан, как правило, жилье находилось у граждан на праве социального найма. По Жилищному кодексу РСФСР 1983 года квартиры и жилые дома уже могли быть в личной собственности граждан.

Конституция СССР 1977 года не говорит о том, что жилье будет передано всем гражданам и бесплатно (по факту жилье предоставлялось бесплатно). Конституция предусматривала плату за квартиру, которая должна была быть невысокой.
Конституционные положения конкретизировались в жилищных кодексах, которые принимались в республиках. Например, Жилищный кодекс РСФСР содержал перечень оснований для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий. Граждане, нуждавшиеся в улучшении жилищных условий, имели право на получение в пользование жилого помещения в домах государственного или общественного жилищного фонда. Именно в пользование, но не в собственность. Граждане, у которых уже были дома или квартиры в собственности, получали жилье «на общих основаниях».

В общих чертах Конституция РФ повторяет ту конструкцию, которая была в Конституции СССР 1977 года, отсутствуют лишь положения о справедливом распределении жилплощади. В действующей Конституции РФ уже нет положения о том, что жилищный фонд находится в государственной собственности: теперь жилищный фонд может находиться в любой форме собственности. Более того, государство поощряет приватизацию, то есть перевод квартир из государственной и муниципальной собственности в частную. Однако делается это не для того, чтобы люди стали собственниками, получили уверенность в завтрашнем дне, то есть в том, что эта квартира их и никуда от них не денется. Приватизация жилищного фонда в России преследует две основные цели: взимание налогов на имущество с собственников квартир и перекладывание бремени содержания домов на собственников.

Конституция РФ вслед за Конституцией СССР 1977 года закрепляет право на жилище. Но в современном звучании это право на то жилище, которое уже есть у человека. Право на жилище, как, например, и право на жизнь, не означает, что это право получить что-то от государства. Конечно, есть разные трактовки так называемых прав второго поколения. Некоторые исследователи толкуют эти права как право требования к государству. Классической нейтрализацией такого подхода является осознание того, можно ли право требования к государству защитить в суде. При этом право на жилище, точнее на получение жилища от государства, как правило, нельзя защитить в суде.


Даже в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года право на жилище не упоминается отдельно. В статье 11 Пакта говорится о праве каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Но Пакт не требует от государств обеспечить всех граждан жильем. Государства-участники согласно Пакту обязуются лишь принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права. Какие конкретно это будут меры, определяют сами государства.

Конституция РФ 1993 года идет дальше, чем Конституция СССР 1977 года: она закрепляет правило о том, что никто не может быть произвольно лишен жилища. Ключевое слово здесь «произвольно». По решению суда можно лишить человека жилища, даже если оно находится в его собственности (например, если земля под домом изымается для государственных нужд). Здесь будет действовать правило части 3 статьи 35 Конституции РФ о предварительном и равноценном возмещении. В СССР правила о недопустимости произвольного лишения жилища не было. Это было связано как раз с тем, что граждане, как правило, не приобретали права собственности на жилище. Само жилище оставалось в государственной собственности. Но и государство обычно не злоупотребляло своим правом выселить человека (хотя и такое случалось, если надо было срочно вселить другого, более важного человека). В части 2 статьи 40 Конституции РФ говорится о создании государством условий для осуществления права на жилище.

Подробнее это положение расшифровывается в Жилищном кодексе РФ. К числу таких мероприятий относятся, например, то, что госорганы содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; стимулируют жилищное строительство; обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда; и другие.

Часть 3 статьи 40 Конституции РФ закрепляет привилегии для малоимущих, иных указанных в законе граждан, нуждающихся в жилище. Таким категориям граждан жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В общих чертах порядок предоставления жилья малоимущим установлен Жилищным кодексом РФ. Как это происходит на практике, всем известно — медленно и печально. Реализация этого права на бесплатное жилье имеет множество условий, очередь на получение бесплатного жилья растягивается на десятки лет (за которые основания для получения жилья могут отпасть).

Остается вопрос о соотношении формулировки в Конституции СССР 1977 года о «справедливом распределении под общественным контролем жилой площади» и действующей формулировки о бесплатном предоставлении жилья нуждающимся в улучшении жилищных условий и малоимущим. Можно ли считать, что российское государство взяло на себя меньше обязательств, чем советское? Что справедливо: давать жилье только нуждающимся и малоимущим — или всем? Является ли «справедливое распределение» по умолчанию бесплатным? Почему в Конституции СССР 1977 года не говорится, что жилплощадь передается бесплатно? Поскольку распределение жилья и его бесплатное предоставление происходит за счет перераспределения доходов бюджета, в том числе полученных за счет налогов на доходы физических лиц, возникает вопрос: справедливо ли давать бесплатно жилье только малоимущим и нуждающимся, а другим не давать? Справедливо ли давать бесплатное жилье не только малоимущим, но и богатым, не имеющим в собственности жилища?


СПРАВЕДЛИВОСТЬ И ПРАВО НА ЖИЛИЩЕ В КОНСТИТУЦИЯХ СТРАН МИРА

Современные представления о социальной справедливости предполагают наличие конституционных норм о предоставлении жилья только малоимущим и нуждающимся, а не всем. Практически во всех государствах, называющих себя социальными, исповедующих принципы социальной справедливости, в конституциях есть положения о бесплатном жилье. Например, в Конституции Мексики говорится, что делом государственной важности считается создание жилищных кооперативов и строительство дешевого и гигиеничного жилья.

В Конституции Ирана сказано, что основными конституционными задачами экономики являются обеспечение основных потребностей: жилье, пища, одежда, здравоохранение, образование и возможность создания семьи для всех, и другие.

Статья 78 Конституции Египта гарантирует гражданам право на достойное, безопасное и не угрожающее здоровью жилье в порядке, который охраняет человеческое достоинство и социальную справедливость. Здесь интересна непосредственная связь права граждан на жилище и социальной справедливости. Государство обязано разработать национальный план обеспечения жильем, а также разработать проект всеобщего национального плана для решения проблемы неофициальных районов.

Португалия берет на себя обязанности в части обеспечения гражданам доступа к экономичному и социальному жилью (статья 65), что корреспондирует праву граждан на благоустроенное и отвечающее санитарным требованиям жилье соответствующей площади.

Поскольку право на получение бесплатного жилья от государства является своего рода правом-привилегией, то получается, что на практике далеко не каждый может воспользоваться таким правом. Логично считать справедливым то, что каждый человек, отвечающий определенным требованиям (отсутствие собственной жилплощади, отсутствие определенного уровня дохода, наличие иждивенцев и другим), вправе рассчитывать на жилье от государства. Такое право обязательно обуславливается рядом требований. Можно предположить, что каждый согласиться с несправедливостью предоставления жилья тем, кто в состоянии его купить.


ЖИЛИЩНЫЙ ВОПРОС ПО ПРОЕКТУ КОНСТИТУЦИИ СУЛАКШИНА


Комментаторы к проекту Конституции Сулакшина жалуются на статью 76, что «ничего не меняется», «строй себе жилье сам», «перспективы ниже плинтуса», «что нового?» и т. п. Сравним положения действующей Конституции РФ и проекта Конституции Сулакшина, чтобы посмотреть, есть ли различия в смыслах, зашитых в текст.

Уже в первой части статьи 76 различие есть: право на жилище конкретизируется требованиями к такому жилищу. Жилище должно быть достойным и комфортным для проживания. То есть пресловутое «малогабаритное» жилье, «сидячие» ванны в девятиэтажных панельных домах вряд ли могут считаться комфортным жильем.

Комментаторов интересует, как государство будет обеспечивать это право. Вопрос резонный. Может ли разоренная, обанкроченная и нежизнеспособная Россия обеспечить это право? Может ли бедное государство обеспечить это право? Нет. Может ли относительно богатое государство в день вступления такого конституционного положения обеспечить его реализацию в отношении всех граждан? Очевидно, тоже нет.

Конституции нередко содержат положения декларативного характера, как некие ориентиры, к которым государство будет стремиться. Например, в статье 1 Конституции РФ сказано, что Россия — демократическое правовое государство. Статья 7 гласит, что Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Означает ли это, что Россия на практике сразу в декабре 1993 года стала правовым и социальным государством? Нет. Так же и право на комфортное и достойное жилище не может реализоваться государством в отношении всех граждан одномоментно.

Другое дело, что стратегия государства, все программные и подзаконные акты по жилищному вопросу должны быть выстроены так, чтобы достигать цели, провозглашенной в Конституции.

Но некоторые комментаторы, полемически заостряя, вопрошают: «если государство не может дать самое главное — крышу над головой, то на хрен нам такое государство?» А вам государство нужно только для того, чтобы дать крышу над головой? И все?! Только квадратными метрами жив человек?

Но все же поясним, почему в проекте Конституции не написали, что государство гарантирует каждому предоставление жилья. Главная причина в том, что в Проекте Конституции Сулакшина, в русле реализации ее ценностных новелл, введено гораздо более суровое обязательство государства перед гражданами, покрывающее жилищный вопрос как частную задачу. Имеется в виду безусловный императив обеспечения достоинства человека (ст. 28). А это означает, создание в стране целостной среды духовного развития личности так и ее материального достатка, причем с возможностями честного заработка и владения. Да-да, в общем случае человеку, семье условия в государстве должны гарантировать возможность заработать на достойное жилье и землевладение как условие их полноценной жизни. Эта же политика государства должна помогать в беде (больным, попавшим в критические обстоятельства) реализовать достоинство их жизни путем адресной и своевременной государственной помощи. Разве такой подход не более честный, и для государства обязательство ответственнее и серьезнее просто механической раздачи квадратных метров?

Конкретизируя, государство по Конституции Сулакшина итог своих обязательств перед гражданами понимает не просто ограничиваясь решением жилищной проблемы (создав условия трудящемуся человеку заработать достойное жилье, а попавшему в форс-мажорные условия — предоставляя деятельную соцзащиту), оно для обеспечения достоинства жизни ультимативно должно обеспечить инфраструктуру качества его жизни — красивые детсады, школы (воспитывающие человека-творца, а не фурсенкового потребителя), дома творчества, театры, залы и прочую инфраструктуру доступа к искусству, зеленые зоны и парки вокруг жилых зон, качественные дороги, возможность культурного туризма, отдыха и путешествий по стране, безопасность и т.д. — все это ведь и есть важнейшие составляющие обеспечения достоинства личности как комплексного обязательства государства перед своими гражданами, а не только крыша над головой как таковая.

Потому вопрос в контексте конституционного регулирования жилищной проблемы граждан должен формулироваться шире: есть ли у человека реальная возможность приобрести жилье, соответствуют ли цены на жилье средним доходам граждан? Установлена ли законом какая-либо зависимость между стоимостью квадратного метра и минимальной зарплатой гражданина? Есть ли ограничение на стоимость квадратного метра? Есть ли обязательная адекватная ставка по ипотечному кредиту? Есть ли обязательства государства обеспечить качественную инфраструктуру обустройства территорий? И т.п.

В действующем российском законодательстве таких императивов нет. Именно поэтому складывается ситуация, когда среднестатистический человек, сколько бы он не работал, не может купить квартиру без кредита. А кредит это кабала, потому что по ипотеке приходится в итоге выплатить в два раза больше, чем стоила квартира. И все это при том, что по существу человек покупает воздух между стенами.

В части 2 статьи 76 проекта Констуции Сулакшина говорится, что государственные органы поощряют жилищное строительство, гарантируют реализацию права на жилище посредством развития государственных и частных жилищных фондов, оказания содействия в приобретении достойного и комфортного для проживания жилища. Это уже более конкретная формулировка, чем в части 2 статьи 40 Конституции РФ. Что нового мы тут видим? Как минимум — это специальные жилищные фонды, из которых будет предоставляться жилье. Это не исключает других методов регулирования жилищного вопроса, указанных выше — регулирования цен на жилье и процентов по ипотечным кредитам. Это также не исключает возможности предоставления жилья многодетным семьям, например, при рождении третьего-четвертого ребенка — «автоматически».

Часть 3 статьи 76 проекта содержит стандартные правила в отношении малоимущих и нуждающихся, социально незащищенных граждан. Причем предусмотрено предоставление им жилья не только бесплатно, но и за доступную плату. Это означает, что в условиях ограниченности ресурсов государство получает возможность дать больше квартир — какие-то бесплатно, какие-то по минимальной стоимости.

В результате проведенного сравнения конституций каждый для себя может сделать вывод, положения какой конституции являются более «четкими и понятными». Но разве это положения Конституции СССР 1977 года, где вообще не сказано, что жилье предоставляется бесплатно? Можно ли считать, что-де-факто бесплатное предоставление жилья в СССР нарушало Конституцию СССР, в которой это не предусматривалось?

Прежде чем бросать авторам проекта Конституции обвинения в том, что они ничего нового не придумали, нужно осознать комплексный характер действия конституционных норм. Положения статьи 76 проекта Конституции будут действовать не в отрыве от остальных статей Конституции, а в тесной взаимосвязи, с учетом провозглашенных Конституцией высших ценностей. Ценностный подход — и есть та основная новизна, которую почему-то не видят комментаторы проекта Конституции.

Прежде чем упрекать авторов проекта Конституции в том, что они сочинили нерабочую норму, надо понимать, что текст любой конституции реализуется не за один день и редко действует сам по себе. Для претворения в жизнь любой конституции требуется принять законы (тот же Жилищный кодекс, например) и подзаконные акты. Какими будут эти акты — об этом и говорит Конституция.

Если конституция, как Конституция РФ 1993 года, транслирует либеральную идеологию, то законы и подзаконные акты будут либеральные. В контексте жилищного вопроса это означает, что государство будет минимально вмешиваться в процесс распределения жилья, тем более бесплатного. Это также означает, что цены на жилье будут формироваться исходя из интересов экономически сильных субъектов, в данном случае — застройщиков и собственников земли под домами.

Если в основе конституции будет положен «белый» пакет ценностей, то решение жилищного вопроса также будет производиться на основе ценностей. Какие это ценности в контексте права граждан на жилище? Это всеобщее благо, благо каждого гражданина в гармоничном сочетании с благом социальных групп. Это народосбережение. Это человеческая жизнь и достоинство человека. Это приоритет семейных ценностей. Это взаимопомощь и социальная справедливость.

Толковать и оценивать любую статью проекта Конституции Сулакшина необходимо в контексте статьи 6 проекта и других статей в их взаимосвязи и взаимозависимости. Проект Конституции предполагает построение нового государства с иным сущностным и ценностным содержанием, поэтому оценивать содержание статей проекта применительно к сегодняшним реалиям бессмысленно.

Также надо отдавать себе отчет в том, что те или иные отношения в том или ином виде возникают в жизни не потому, что они прописаны в конституции и законах. Именно люди создают эти отношения, и от людей в первую очередь зависит, каким быть этим отношениям, как будет решаться жилищный вопрос. Проект Конституции Сулакшина задает основные ценностные характеристики для решения всех вопросов государственного управления и жизнеустройства России.


ЕЩЕ ПО ТЕМЕ

Российская Конституция и право о социальной справедливости

Наш ответ на «Критический разбор» проекта Конституции России. Часть 1

Наш ответ на «Критический разбор» проекта Конституции России. Часть 2

Наш ответ на «Критический разбор» проекта Конституции России. Часть 3

Наш ответ на «Критический разбор» проекта Конституции России. Часть 4

Наш ответ на «Критический разбор» проекта Конституции России. Часть 5

Наш ответ на «Критический разбор» проекта Конституции России. Часть 6

Высшие ценности России. Кто в ответе за них?



Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
3936
13082
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика