"Мягкая" коррупция

"Мягкая" коррупция Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества. Рост коррупции в России — один из основных антифакторов привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. Перечень отрицательных последствий коррупции велик. В этой связи эффективная борьба с коррупцией неизбежно влечет за собой коренные изменения не только в государстве, но и в социуме в целом. Одна из причин «укорененности» коррупции в России — это ее системный характер.

Авторы монографии, посвященной проблеме коррупции в современной России, рассмотрели, в частности, типологию этого явления: от «низовой» коррупции до коррупции «высокого уровня», коррупцию во власти и в гражданском обществе, экономическую и идейную коррупцию. В этом материале мы расскажем о «мягкой коррупции» — непотизме, кронизме, протекционизме, фаворитизме, семейственности, клановости, местничестве.

Отрывок из монографии: Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. "Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России". Монография в 2-х томах.


Коррупция «мягкая» и «твердая»


В одном из наиболее часто используемых научно-практических коммен-тариях к УК РФ65 указывается, что корыстная заинтересованность как мотив преступления в составе, предусмотренном ст. 285 УК РФ, может быть выражена в стремлении субъекта получить посредством злоупотребления должностными полномочиями какой-либо имущественной выгоды с незаконного безвозмездного изъятия государственных средств в свою собственность или собственность других лиц: получить, например, вне очереди квартиру для себя или своих родственников. Иная личная заинтересованность, как мотив злоупотребления должностными полномочиями, может быть выражена в желании субъекта извлечь из своих действий выгоду неимущественного характера: угодить начальству, карьеризм, кумовство и т. д. Таким образом, можно провести, если необходимо, различие между «твердой» (классической) и «мягкой» коррупцией.


Кроме взяточничества существует множество других специфических форм (проявлений) коррупции: фаворитизм, непотизм (кумовство), кронизм (протекционизм), лоббизм и «блат» (связи). Составить исчерпывающий перечень видов коррупционной деятельности, по-видимому, невозможно. В России легально существовало когда-то «кормление», трудно отличаемое от мздоимства и лихоимства, и — что уж говорить — о такой распространенной в России, почти ритуальной форме взяточничества, как «борзые щенки». Возможно, кормление стало первым проявлением того, что с экономической точки зрения оценивается как двойное налогообложение66.

Кумовство, непотизм, кронизм, протекционизм, фаворитизм, семейственность, клановость, местничество в целом


В ст. 13 Модельного кодекса поведения для государственных служащих, приложенном к Рекомендациям Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих, говорится: «столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей», и что «личная заинтересованность государственного служащего включает любую выгоду для него (нее) лично или для его (ее) семьи, родственников, друзей и близких, а также для лиц и организаций, с которыми он (она) имеют или имели деловые или связанные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государственный служащий».

Это определение, как представляется, охватывает большинство приведенных примеров «мягкой» коррупции.

О конфликте интересов


В ст. 36.24 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ и в ст. 35 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ дается определение конфликта интересов, под которым в целях указанного Федерального закона понимается наличие у должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично либо через юридического или фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ в ст. 27 заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации, а лицами, заинтересованными в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами (далее — заинтересованные лица), признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации.

Здесь везде исключены, в частности, неформальные дружеские отношения (кронизм), а также этнические (трайбализм).

Далее, в соответствии с п. 3 ст. 27 указанного Федерального, закона в случае, если лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть некоммерческая организация, а также в случае иного противоречия интересов указанного лица и некоммерческой организации в отношении существующей или предполагаемой сделки: оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления некоммерческой организацией или органу надзора за ее деятельностью до момента принятия решения о заключении сделки; сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой организацией или органом надзора за ее деятельностью.

Сделка же, в совершении которой имеется заинтересованность и которая совершена с нарушением требований настоящей статьи, может быть признана судом недействительной.

Заинтересованное лицо несет перед некоммерческой организацией ответственность в размере убытков, причиненных им этой некоммерческой организации.

Меры по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда РФ, а также членов Общественного совета устанавливаются Правительством РФ, а меры по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц субъектов и иных участников отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений устанавливаются в кодексах профессиональной этики соответствующих организаций.

С конфликтом интересов теснейшим образом связаны такие негативные явления, как злоупотребления служебным положением в личных целях, фаворитизм (непотизм и кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция.

Фаворитизм: непотизм, кумовство


Под фаворитизмом понимаем назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам, что отрицательно влияет на качество государственной деятельности и способствует неэффективному и несправедливому распределению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к государственной должности.

Непотизм — это система власти, построенная на родстве, а кронизм — система власти, опирающаяся на закадычных друзей.

Непотизм имеет вполне русский синоним — кумовство (форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать на должности своих родственников и близких).

С кумовством боролись и при советской власти. Так, в Примерном уставе сельскохозяйственной артели, принятом II Всесоюзным съездом колхозников-ударников и утвержденном СНК СССР и ЦК ВКП (б) 17 февраля 1935 г., указывалось, что работа распределяется бригадиром междучленами артели, не допуская при распределении работы никакого кумовства, семейственности.

Но даже в наше время кумовство не всеми и не всегда само по себе считается недостатком. Например, лидер Партии регионов Украины В. Янукович не считает назначение родственников на руководящие посты отрицательным явлением. Об этом он заявил на пресс-конференции, отвечая на вопрос журналистов о том, будет ли его партия бороться с «кумовством» во власти, примером чего стало назначение племянника Президента Украины В. Ющенко заместителем губернатора Харьковской области. В. Янукович в этой связи отметил: «Если «кумовья» являются непрофессионалами, если их работа отрицательно сказывается на состоянии региона, то мы боролись и будем бороться против таких назначений. Но если родственники — профессионалы и знают свое дело, то что здесь страшного? Дай Бог, чтобы было больше родственников, работающих на благо Украины». Кстати, по списку Партии регионов в парламент Украины прошел старший сын В. Януковича (тоже Виктор).

Для России данная проблема актуализировалась в связи с назначением на должности Председателя Правительства РФ и министра здравоохранения и социального развития РФ лиц, являющихся свойственниками министра обороны РФ и министра промышленности и энергетики РФ. Очевидно, для лиц, занимающих государственные должности, эта проблема должна быть в ближайшее время разрешена на уровне Федерального закона — например, так, как она разрешена применительно к государственным гражданским служащим.

О терпимости к конфликтам интересов


Негативными последствиями терпимости к конфликтам интересов, их распространенности являются создание односторонних преимуществ, нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным ресурсам и услугам.

Терпимость к конфликтам интересов способствует формированию под государственной «крышей» кланов (монопольных или доминирующих групп), обеспечивающих выгодные для себя условия в ущерб интересам государства, конкурентов и третьих лиц. Возможность принимать предусмотренные должностью решения (совершать действия) в своих интересах — это механизм неосновательного обогащения — гораздо более выгодный и безопасный, чем получение взятки за общее покровительство или попустительство.

При существующей терпимости к конфликту интересов, эффективность государственного управления (в том числе расходования) государственными ресурсами неустранимо низкая.

Любые объемы бюджетных ресурсов в этом случае будут расхищаться или расходоваться нецелевым образом в интересах распорядителей этих ресурсов. При этом неизбежно будет наноситься ущерб престижу государства, государственной службы и конкретного органа государственной власти.

Бoльшая часть недоверия к органам государственной власти значительной части россиян порождена именно господствующей в обществе терпимостью к конфликту интересов. Население не может доверять органам государственной власти, должностные лица которых, не скрывая существующего конфликта интересов, демонстративно обеспечивают приоритет защиты своих интересов по отношению к государственным интересам. Тем более что использование служебного положения в личных целях обычно трудно доказуемое в ходе расследования, как правило, очевидно для окружающих. Это может даже не осуждаться («все так живем»), но доверия к государственным органам не добавляет.

В России значительное число чиновников (в т. ч. федеральных министров, их заместителей, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, других лиц, замещающих государственные должности министров и до главных специалистов) различных министерств и ведомств входят (нередко за вознаграждение) в советы директоров акционерных обществ и компаний, в связи с чем происходит фактическое «сращивание» государства и бизнеса, что в большинстве случаев представляет собой, на наш взгляд, узаконенную коррупцию. Подобная практика фактически легализует постоянный конфликт личных и государственных интересов, который служит объективной основой незаконной лоббистской деятельности лиц, замещающих государственные должности. Власть сращивается с собственностью, создавая новые глубоко законспирированные коррупционные технологии.

На наш взгляд, необходимо пересмотреть вопрос о представительстве государственных служащих в акционерных обществах с долей государственного капитала. По действующему законодательству государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой, в том числе предпринимательской, деятельностью, участвовать в управлении акционерными обществами и т. д. В некоторых странах, например в США, запрещена или ограничена даже научная и преподавательская оплачиваемая деятельность государственных служащих. В России это напротив распространенная практика. Редкий высокопоставленный чиновник не является сегодня «крупным ученым» в соответствующей сфере государственного управления.

Клановость и финансовые кризисы


Известно, что клан — самая прочная и тысячелетиями господствовавшая форма солидарности, кровнородственной и патронатно-клиентельной интеграции-идентификации индивидов, выросшая из традиционного первобытного общества. Одновременно, это наиболее опасная и гибельная для неразвитых демократических обществ форма группирования и рекрутирования элит, поскольку здесь связующим людей началом выступают не личностные свойства и достоинства, а случайные биологические и природные отношения родства, кумовства, землячества и т. д. В итоге, нация ослабевает, дробится на множество конкурирующих родов, племен, жузов, возникает их сегрегация, неравенство и несправедливость, приводящие этнос к самоуничтожению.

Некоторые специалисты считают, что азиатские страны (Корея, а особенно Индонезия и Таиланд) отличаются значительными масштабами коррупции, в том числе кумовства, укрытия от налогообложения прибылей и активов, что можно назвать «блатным капитализмом».

В эпицентре финансового кризиса 1997 г., как ни странно на первый взгляд, оказались самые динамичные страны — Южная Корея, Малайзия, Таиланд и Индонезия, сумевшие в исторически короткие сроки пройти немалую (хотя и неодинаковую) часть пути, отделяющего их от лидеров мировой экономики. Дело в том, что при формировании в этих государствах базовых экономических структур, выполнявших роль локомотивов роста, было допущено немало «перекосов», связанных с традициями кумовства и фаворитизма, проявившихся в клановых, родственных и других неформальных связях, не «стыкующихся» с законами современной рыночной экономики. «Тепличные» условия облегчили и ускорили становление этих структур и их последующую экспансию. Но при этом остались нерешенными вопросы отделения власти от собственности. Не была достигнута и необходимая прозрачность бизнеса.

Все еще процветающие в России традиции кумовства, землячества, экономически необоснованного фаворитизма, плодящие кадровую сумятицу, некомпетентность и коррупцию, вполне, как показывает анализ, могут свести на нет все усилия государства по модернизации экономики и возвращении России статуса экономической сверхдержавы.

От местничества до сепаратизма — один шаг


Следует заметить, что термин «местничество» может быть использован как характеристика не только экономической, но и политической коррупции, продуцирующей сепаратизм (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Чечня). Переход от клановости, трайбализма и местничества к партикуляризму (регионализму) и сепаратизму происходит вполне естественным образом по мере вызревания необходимых условий и (сознательного или бессознательного) ослабления легитимных форм общественных коммуникаций. Бороться с этим можно и практикуемым в других странах законодательным введением понятия нормативного (обязательного) этнического(национального) пропорционального представительства в органах власти (как местных так и государственных). К примеру в Советском Союзе расчетным путем обеспечивали «пропорциональный» состав рабочих, женщин и национальных меньшинств в партийных и государственных структурах.

Как известно, общеуголовная преступность процветает тогда, когда находит опору в преступности политической, в коррупции чиновничьего аппарата. Вопреки декларациям о борьбе с привилегиями, невиданные в прошлом масштабы приняли — раздача льгот, дающих возможность почти бесконтрольно расхищать государственную казну, кумовство, семейственность, «телефонное право», использование властных полномочий для дискредитации политических противников и деловых конкурентов. Все это — достаточно традиционные черты разложения государственной власти. В России оно приняло пугающие размеры, и питательной почвой для него стал процесс приватизации государственной и муниципальной собственности зачастую нелегитимным или спорным в правовом отношении способом, тем не менее признаваемым определенной частью общества, в пользу которой была осуществлена соответствующая приватизация.

Дружба или кронизм?


Дружба и кумовство (непотизм) выделяют как отдельный тип коррупции. Они приводят к таким фактам, как большие уступки при заключении сделок, назначения родственников на ключевые посты, льготные покупки личной собственности, доступ к твердой валюте и другим подобным фактам. Контроль над этими сферами бизнеса создает предпосылки для использования их в целях коррупции. Распределение подобных благ осуществляется среди небольшой группы элиты и членов их семей, от которых ожидают отдачи в виде взяток и других «благодарностей». Коррупция в семейном кругу не имеет такого размаха, как торговые взятки и патронажные системы. Как уже отмечалось, с позиции права коррупция может быть кратко определена как незаконное использование государственной должности для извлечения личных выгод. Термин «незаконное» означает, что существуют законы (положения), регулирующие поведение лиц, занимающих государственные должности государственных и муниципальных служащих. Фактическое соблюдение или несоблюдение этих законов и наказание за их нарушение — это уже иной вопрос.

Хотя пристраивание родственников и друзей не считается ненормальным в нашем обществе, непотизм вовсе не так безобиден. Во многих странах непотизм запрещен официально. Так, в США есть Управление по правительственной этике. Его эксперты разрабатывают своды правил для всех госслужащих, а также отслеживают их соблюдение. В США следят и за кронизмом, когда между высшими должностными лицами существуют устойчивые дружеские отношения. Так, например, если инспектора направляют в фирму с проверкой, а директор этой фирмы — его одноклассник, он должен об этом сообщить.

И все же, противница нынешней вашингтонской администрации Хиллари Клинтон, ныне сенатор-демократ от штата Нью-Йорк, в январе 2006 г. заявила: «Сейчас мы имеем культуру коррупции, кронизм, некомпетентность. Я предсказываю, что эта администрация останется в истории, как одна за самых худших, которая когда-либо правила нашей страной». В других странах с непотизмом также борются. В марте 2005 г. министр финансов Израиля Б. Нетаньяху подписал новые правила приема на работу в госкомпании. Теперь предприятие не имеет права брать на работу служащего, если там работает его родственник, занимающий руководящую должность или получающий большую зарплату.

Парламент Кипра еще в 2001 г. принял закон, согласно которому кумовство стало уголовно наказуемым. Уличенные в этом должны заплатить штраф в 4000 долл. или же год отсидеть за решеткой.

В Китае с непотизмом справляются по-своему: комиссия по проверке дисциплины запретила детям высокопоставленных китайских чиновников заниматься бизнесом. Члены семей руководящих работников не имеют права заключать сделки с недвижимостью, работать в сфере рекламы, владеть адвокатскими конторами, а также открывать дискотеки, ночные клубы, караоке-бары. А те, кто уже занят в данных областях, должны уволиться или понести наказание.

В Польше все госслужащие обязаны сообщать своим начальникам, если члены их семей занимаются бизнесом. За попытку утаить подобные сведения чиновники должны заплатить штраф или лишиться кресла. Причем, в случае увольнения им нельзя будет принимать подарки от людей, которым они помогали, работая в органах государственной власти.

Некоторые итоги


Подводя краткие итоги, следует отметить:

— классическая («твердая») коррупция (взяточничество, коммерческий подкуп) вполне институциализируется по мере усложнения общественных связей и дополняется все новыми псевдоинституциональными коррупционными механизмами, которые в каждый определенный исторический отрезок времени приспосабливаются к новым условиям общественно-личных коммуникаций, легко подменяя отсутствующие или запаздывающие в развитии легитимные общественные механизмы;

— разграничение коррупции «твердой» (классической) и «мягкой» может позволить выработать дополнительные механизмы защиты от относительно новых видов коррупции и контролировать старые;

— переход от местничества к партикуляризму (регионализму) и сепаратизму можно объяснить развитием и перерождением экономической коррупции в идейную (политическую), что безусловно дает возможность вовремя заметить сигналы опасности для самой государственной целостности.


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
4398
14274
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика