Почему снова встал вопрос о сроках полномочий губернаторов?

Почему снова встал вопрос о сроках полномочий губернаторов?

Эксперт Центра, к.ю.н., Гаганов А.А.

В СМИ появилась информация о том, что полномочия губернаторов «ограничат двумя сроками». С инициативой по губернаторам выступили главы всех четырех фракций в Государственной Думе. Однако собственно новое в инициативе депутатов вовсе не ограничение полномочий двумя сроками, а наоборот очередное «обнуление» сроков.

Норма о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ (или губернатор) избирается на срок не более пяти лет и не может замещать должность более двух сроков подряд, существовала в Законе об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ с момента его принятия в 1999 году. Эта норма соответствует аналогичному принципу занятия должности Президентом РФ – не более двух сроков подряд.

Для чего нужно ограничение сроков нахождения у власти? Понятно, что это ограничение должно препятствовать узурпации власти главой государства или главой региона. Занимал пост два срока по пять лет (итого 10 лет) – дай дорогу другому руководителю. Это общемировая практика. Но в России давно научились искусно обходить это ограничение всякий раз, когда оно становилось препятствием на пути у какого-либо сильного политика или целой группы властной элиты. В деле обхода этого закона консолидировались усилия всех ветвей власти: и депутаты Госдумы, и Конституционный Суд РФ, и Президент РФ неизменно способствуют очень избирательному применению ограничения количества сроков полномочий.

Первый раз вопрос о сроках встал в отношении первого российского президента России Бориса Ельцина. Тот был избран сначала президентом РСФСР в 1991 году и по Конституции РФ 1993 года осуществлял свои полномочия в течение всего срока, на который был избран. Второй срок Ельцина начался после его избрания на выборах в 1996 году уже по Конституции 1993 года.

Несмотря на то, что тогда дело не дошло до третьего срока, вопрос о том, какой срок считать первым, выносился на рассмотрение Конституционного Суда (см. Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 года № 134-О «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации»).  Конституционный Суд сказал, что «первый срок полномочий Президента РФ, избранного 12 июня 1991 года, с принятием новой Конституции РФ не прерывался, а первый срок полномочий Президента РФ в смысле положений статьи 81 (часть 3) Конституции РФ не начинал исчисляться заново».

Проще говоря, тогда Конституционный Суд засчитал Ельцину первый срок. Почему бы и нет, если нет нужды идти на третий срок. Если бы вопрос стоял о третьем сроке, можно предположить, что Конституционный Суд принял бы противоположное решение.

Главы регионов в России избирались народом в период с 1995 по 2005 годы. В 1999 году был принят Закон об общих принципах, который закрепил существующую на тот момент практику выборов и правило об ограничении количества сроков. Но новый закон послужил очередным поводом для манипуляций со сроками полномочий губернаторов.

Первое «обнуление»

В 2003 году были приняты изменения в Закон об общих принципах, которыми ввели новую статью 30.1: «Определение числа сроков полномочий высшего должностного лица субъекта РФ». Хитрая норма статьи 30.1 гласила, что если законодательство субъектов РФ до 19 октября 1999 года (дата вступления в силу Закона об общих принципах 1999 года) не ограничивало число сроков избрания губернатора региона, то первым будет тот срок, на который губернатор избрался после 19 октября 1999 года. Если же такое ограничение было в законодательстве субъекта РФ, то пусть субъект РФ сам решает, как считать сроки. Понятно, что это «сам решает» оформлялось законом, который подписывал губернатор, чьи интересы напрямую затрагивал такой закон. Нетрудно предположить, как субъекты РФ решили «сами» вопрос со сроками.

Закон 2003 года стал поводом для заявления группы депутатов о возникшей неопределенности в вопросе о конституционности норм закона. Тогда группа депутатов Госдумы обратилась в Конституционный Суд РФ, оспорив появившуюся возможность губернаторов не соблюдать правило о двух сроках подряд и занимать свой пост фактически более двух сроков подряд. Конституционный Суд сказал, что все правильно: пусть губернаторы работают по три срока, раз уж так вышло (Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 года № 12-П).

Именно эта игра законов привела к ситуации, когда градоначальник Москвы Юрий Лужков оставался на посту с 1992 по 2010 год, а губернатор Московской области Борис Громов – с 2000 по 2012 год. Но тут была еще одна хитрость.

Второе «обнуление»

В 2005 году порядок наделения полномочиями губернаторов изменился: на смену прямым выборам пришло назначение губернаторов региональными парламентами по представлению Президента РФ. С этим также пришлось разбираться Конституционному Суду, который в 1996 году уже подтвердил конституционность прямых выборов губернаторов, а теперь ему надо было выкручиваться и подтверждать конституционность их назначаемости (он справился).

После изменения порядка наделения полномочиями некоторые губернаторы воспользовались возможностью пойти работать на третий срок (а кто-то впоследствии и на четвертый). В их числе был и Громов, чьи полномочия истекали в 2008 году, а в 2007 году он обратился к Президенту РФ с вопросом о доверии. После этого Президент РФ внес кандидатуру Громова на утверждение Московской областной Думы, Дума не возражала.

Почему это стало возможно? А вот почему: в законе от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ, которым менялся порядок наделения полномочиями губернаторов, говорилось, что губернатор, избранный до нового порядка, до истечения срока своих полномочий может поставить перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий. Таким образом, губернаторские сроки «обнулялись», многие пошли на третий срок.

В 2012 году выборы губернаторов чудесным образом вернулись (закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ). И вот теперь, в 2015 году, логически последовало…

Третье «обнуление»

Законопроект № 761399-6 предлагает именно третье «обнуление» сроков полномочий, а вовсе не их ограничение, как преподносят это в СМИ. Проект закона очень недвусмысленно говорит об этом: если губернатор сначала был наделен полномочиями, а потом избран на эту же должность, то первым сроком считается тот, на который лицо было избрано после вступления в силу закона 2012 года № 40-ФЗ. Вот такая юридическая хитрость, благодаря которой губернаторы получают очередной шанс на несменяемость. Прием для «обнуления» используется прежний – оговорка в законе. Не надо даже напрягать Конституционный Суд (хотя не исключено, что кто-то опять сделает туда запрос, но какой будет ответ, мы уже догадываемся).

Законопроект № 761399-6 принят в первом чтении. Учитывая, что он вносился руководителями парламентских фракций, можно утверждать, что положительные решения фракций по поводу идеи законопроекта уже сформированы, и депутаты не посмеют голосовать как-то иначе. Депутаты могут прикрывать свою совесть заявлениями о «стабильности власти», но очевидно, что речь идет о несменяемости власти. Подобные инициативы уже не редкость для России, власть постепенно обеспечивает свою несменяемость во всех ветвях власти: судьи несменяемы по Конституции РФ (часть 1 статьи 121), схема с Президентом уже известна, для элиты зарезервированы места в Совете Федерации, выборы в Госдуму проходят по известному сценарию, губернаторам также регулярно «обнуляют» срок полномочий.

Интересно, доколе эта игра с продлением сроков полномочий будет продолжаться? Или, может, уже изобретен рецепт вечной молодости для властной элиты?


Вернуться на главную


Comment comments powered by HyperComments
115
372
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика